CAA31 · 2ème chambre — 6 mai 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
 
M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler la décision par laquelle le ministre de l’intérieur a rejeté implicitement sa demande du 23 février 2023 tendant à l’octroi de l’avantage spécifique d’ancienneté, d’enjoindre au ministre de l’intérieur de procéder à la reconstitution de sa carrière en prenant en compte l’avantage spécifique d’ancienneté dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement et de mettre à la charge de l’Etat une indemnisation au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Par une ordonnance n° 2303460 du 16 mai 2024, rendue sur le fondement des dispositions des 4° et 5° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes.  
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés le 12 juillet 2024 et le 4 septembre 2025, M. B..., représenté par Me Leturcq de la société d'exercice libéral à responsabilité limitée Noûs Avocats, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler cette ordonnance du 16 mai 2024 ;  
2°) d’annuler la décision par laquelle le ministre de l’intérieur a rejeté sa demande tendant à l’attribution de l’avantage spécifique d’ancienneté ; 
 
3°) à titre principal, d’enjoindre au ministre de l’intérieur de lui attribuer l’avantage spécifique d’ancienneté pour la période comprise entre le 1er septembre 2003 et le 30 avril 2018 et de procéder à la reconstitution de sa carrière dans le délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 
 
4°) à titre subsidiaire, d’enjoindre au ministre de l’intérieur de réexaminer sa situation dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 
 
5°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que :  
- en ne requalifiant pas les conclusions présentées devant lui, et en considérant que ses écritures étaient dirigées uniquement contre la décision implicite de rejet née du silence gardé par l’administration et non pas également contre la décision expresse de rejet intervenue le 18 avril 2023, le premier juge a entaché son ordonnance d’irrégularité ; 
- en omettant de répondre aux moyens formulés dans le mémoire en réplique déposé le 6 avril 2024, le tribunal administratif a entaché son ordonnance d’irrégularité ; 
- en ne l’invitant pas à régulariser sa requête et en rejetant tardivement cette dernière par voie d’ordonnance, le tribunal administratif a entaché son ordonnance d’irrégularité et a porté une atteinte substantielle au droit à un recours juridictionnel effectif du requérant ; 
 
- en rejetant ses conclusions tendant à l’annulation de la décision par laquelle le ministre de l’intérieur a refusé de lui accorder le bénéfice de l’avantage spécifique d’ancienneté, le tribunal administratif a entaché son ordonnance d’illégalité ;  
- les éléments individuels produits permettent d’établir de façon certaine que la formation motocycliste urbaine de Toulouse est rattachée à la circonscription de sécurité publique de Toulouse, figurant au titre des circonscriptions de police rentrant dans le champ d’application du décret susmentionné ; 
- il ne se prévaut pas d’une créance mais demande uniquement la reconstitution statutaire de sa carrière. 
 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 15 juillet 2025, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête de M. B....  
 
Il fait valoir que les moyens invoqués sont infondés, en soutenant que la formation motocycliste urbaine au sein de laquelle le requérant a été affecté entre le 1er septembre 2003 et le 30 avril 2018 ne figure pas au titre des circonscriptions de police ou de leurs subdivisions rentrant dans le champ d’application de l’article 1er du décret n° 91-313 du 21 mars 1995, et oppose, en tout état de cause, la prescription quadriennale issue de la loi du 31 décembre 1968. 
 
 
Par un courrier en date du 24 septembre 2025, les parties ont été informées en application de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative que l’affaire était susceptible d’être audiencée au cours du premier trimestre 2026 et l’instruction susceptible d’être close à compter du 2 novembre 2025. 
Par un avis en date du 19 mars 2026, valant clôture d’instruction immédiate, les parties ont été convoquées à l’audience du 7 avril 2026. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;  
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 
- la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 ; 
- la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994 ; 
- le décret n° 91-313 du 21 mars 1995 ; 
- l’arrêté du 17 janvier 2001 fixant la liste des secteurs prévue au 1° de l’article 1er du décret n° 95-313 du 21 mars 1995 susvisé ; 
-  l’arrêté du 3 décembre 2015 fixant la liste des circonscriptions de police prévues au 1° de l’article 1er du décret n° 95-313 du 21 mars 1995 susvisé ; 
- la directive du ministre de l’intérieur du 9 mars 2016 relative au traitement de l’avantage spécifique d’ancienneté, publiée au bulletin officiel du 18 avril 2016 ; 
- la directive du ministre de l’intérieur du 3 décembre 2020 relative au traitement de l’avantage spécifique d’ancienneté, publiée au bulletin officiel du 15 décembre 2020 ; 
- la décision n° 327428 rendue le 16 mars 2011 par le Conseil d’Etat ; 
- l’avis n° 419074 rendu le 18 juillet 2018 par le Conseil d’Etat ; 
- la décision n° 415948 rendue le 26 juillet 2018 par le Conseil d’Etat ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique :  
- le rapport de M. Olivier Massin, président-rapporteur, 
- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Clusener-Godt substituant Me Leturcq, ainsi que celles de M. B.... 
 
Une note en délibéré a été enregistrée le 8 avril 2026 pour M. B.... 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. 
M. B..., agent de la police nationale, a été affecté à la formation motocycliste urbaine de Toulouse (Haute-Garonne) du 1er septembre 2003 au 30 avril 2018. Par un courrier du 23 février 2023, M. B... a demandé à sa hiérarchie de lui octroyer le bénéfice de l’avantage spécifique d’ancienneté pour la période correspondant à son affectation à cette unité. Par un courrier du 18 avril 2023, notifié à M. B... le 11 mai 2023, le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud a refusé de lui octroyer le bénéfice de l’avantage spécifique d’ancienneté. M. B..., qui n’avait pas compris la portée de la décision du 18 avril 2023 qui ne mentionnait pas les voie et délai de recours, a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l’intérieur par laquelle ce dernier lui a refusé le bénéfice de l’avantage spécifique d’ancienneté. Par une ordonnance rendue le 16 mai 2024 sur le fondement des dispositions de l’article R. 222- 1 du code de justice administrative, la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes. M. B... relève appel de cette ordonnance. 
 
Sur la régularité de l’ordonnance attaquée :  
 
 
2. 
Aux termes des dispositions de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. (…) »  Aux termes des dispositions de l’article R. 421-2 de ce même code : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. (…) » Il résulte de ces dispositions qu’en l’absence d’une décision de l’administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d’une somme d’argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif. 
 
3. 
Aux termes des dispositions de l’article R. 612-1 du code de justice administrative : « Lorsque des conclusions sont entachées d’une irrecevabilité susceptible d’être couverte après l’expiration du délai de recours, la juridiction ne peut les rejeter en relevant d’office cette irrecevabilité qu’après avoir invité leur auteur à les régulariser. / (…) La demande de régularisation mentionne que, à défaut de régularisation, les conclusions pourront être rejetées comme irrecevables dès l’expiration du délai imparti qui, sauf urgence, ne peut être inférieur à quinze jours. La demande de régularisation tient lieu de l’information prévue à l’article R. 611-7 ». Aux termes de l’article R. 222-1 du même code : Les présidents de tribunal administratif (…), les présidents de formation de jugement des tribunaux (…) peuvent, par ordonnance : (…) / 4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une demande en ce sens ; (…) »  
 
4. 
 Les requêtes manifestement irrecevables qui peuvent être rejetées par ordonnance en application de ces dernières dispositions sont, d’une part, celles dont l’irrecevabilité ne peut en aucun cas être couverte, d’autre part, celles qui ne peuvent être régularisées que jusqu’à l’expiration du délai de recours, si ce délai est expiré et, enfin, celles qui ont donné lieu à une invitation à régulariser, si le délai que la juridiction avait imparti au requérant à cette fin, en l’informant des conséquences qu’emporte un défaut de régularisation comme l’exige l’article R. 612-1 du code de justice administrative, est expiré.  
 
5. 
En revanche, ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet de permettre un rejet par ordonnance lorsque la juridiction s’est bornée à communiquer au requérant, en lui indiquant le délai dans lequel il lui serait loisible de répondre, le mémoire dans lequel une partie adverse a opposé une fin de non-recevoir. En pareil cas, à moins que son auteur n’ait été invité à la régulariser dans les conditions prévues à l’article R. 612-1 du code de justice administrative, la requête ne peut être rejetée pour irrecevabilité que par une décision prise après audience publique. 
 
 
 
6. 
Il ressort des pièces du dossier que dans son mémoire en défense enregistré le 29 mars 2024 devant le tribunal administratif de Toulouse, le ministre de l’intérieur a opposé une fin de non-recevoir tirée de l’inexistence matérielle de la décision attaquée d’une part, et d’autre part de l’absence de production de la décision expresse de rejet du 18 avril 2023. Le même jour, le greffe a communiqué ce mémoire à M. B... en l’invitant à produire, le cas échéant, ses observations dans un délai de quinze jours. Toutefois, cette communication ne comportait ni d’invitation à régulariser la requête, en produisant notamment la décision expresse de rejet du 18 avril 2023 émise par le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud, ni d’indication sur les conséquences susceptibles de s’attacher à l’absence de régularisation dans le délai imparti. Par suite, en se fondant sur les dispositions du 4° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative pour rejeter dès le 16 mai 2024 la requête de M. B... comme manifestement irrecevable, la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Toulouse a, compte tenu de la règle rappelée au point précédent, entaché son ordonnance d’irrégularité. Dès lors, cette ordonnance doit être annulée.  
 
 
7. 
Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Toulouse.  
 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation :  
 
 
8. 
Aux termes de l’article 11 de la loi du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, modifié par l’article 17 de la loi du 25 juillet 1994 : « Les fonctionnaires de l'Etat et les militaires de la gendarmerie affectés pendant une durée fixée par décret en Conseil d'Etat dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, ont droit, pour le calcul de l'ancienneté requise au titre de l'avancement d'échelon, à un avantage spécifique d'ancienneté dans des conditions fixées par ce même décret. ». Aux termes de l’article 1er du décret du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles : « Les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles (…) doivent correspondre : / 1° En ce qui concerne les fonctionnaires de police, à des circonscriptions de police ou à des subdivisions de ces circonscriptions désignées par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité, du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget ; (…) »  
 
9.        La liste des circonscriptions de police ouvrant droit à l’avantage spécifique d’ancienneté a d’abord été fixée, sur le fondement de ces dispositions, par un arrêté du 17 janvier 2001. Le Conseil d’Etat, statuant au contentieux ayant, par voie d’exception, constaté l’illégalité de cet arrêté par sa décision n° 327428 du 16 mars 2011, les ministres compétents ont pris, le 3 décembre 2015, un nouvel arrêté, publié au Journal officiel de la République française le 16 décembre suivant. Au nombre des circonscriptions mentionnées par cet arrêté figure la circonscription de sécurité publique de Toulouse. Si l’arrêté du 30 décembre 2015 ne dispose que pour l’avenir, une directive du ministre de l’intérieur du 9 mars 2016, publiée au bulletin officiel du 18 avril 2016, a arrêté, à titre d’orientation générale pour le traitement de la situation des agents en matière d’avantage spécifique d’ancienneté entre le 1er janvier 1995 et le 16 décembre 2015, une liste indicative de circonscriptions de sécurité publique éligibles à cet avantage pour cette période passée parmi laquelle figure également la circonscription de sécurité publique de Toulouse. 
 
 
10. 
L’illégalité de l’arrêté du 17 janvier 2001 n’implique pas que l’administration serait tenue de rejeter les demandes des fonctionnaires de police tendant à l’attribution de l’avantage spécifique d’ancienneté au titre de services accomplis antérieurement à l’entrée en vigueur de l’arrêté du 3 décembre 2015. Une telle demande doit être accueillie, sous réserve de l’application des dispositions relatives à la prescription des créances sur l’Etat, si l’agent était affecté à une circonscription de police, ou une subdivision d’une telle circonscription, où se posaient des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles au sens et pour l’application des dispositions de l’article 11 de la loi du 26 juillet 1991 modifiée. Par suite, ces dispositions font obstacle à l’attribution de l’avantage spécifique d’ancienneté à un agent affecté administrativement non à une circonscription de sécurité publique ou à une circonscription de sécurité de proximité, mais dans un service dépendant directement de la direction départementale de la sécurité publique, quel que soit le lieu où l’intéressé exerce ses fonctions. 
 
 
11. 
Il ressort des pièces du dossier que M. B... a été affecté, du 1er septembre 2003 au 30 avril 2018, à la formation motocycliste urbaine de Toulouse. Si le ministre de l’intérieur fait valoir que la formation motocycliste urbaine présente les caractéristiques d’une unité fonctionnelle qui ne peut être rattachée à un secteur géographique déterminé et que le service d’ordre et de sécurité routière a vocation départementale et qu’il est rattaché à une direction départementale de sécurité publique, il ne produit pas le moindre élément en ce sens. Au contraire, il ressort des pièces produites par le requérant, notamment des instructions ministérielles sur l’organisation des circonscriptions de sécurité publique et de divers documents relatifs à sa carrière, que la formation motocycliste urbaine de Toulouse, en qualité de subdivision de la circonscription de sécurité publique de Toulouse, fait partie des circonscriptions de police mentionnées au 1° de l’article 1er du décret du 21 mars 1995 précité, en tant qu’elle figure à la fois sur la liste annexée à la directive ministérielle du 9 mars 2016 applicable pour la période courant du 1er janvier 1995 au 16 décembre 2015 et sur la liste annexée à l’arrêté du 3 décembre 2015 applicable à compter du 17 décembre 2015. En outre, divers documents relatifs à la carrière de M. B... montrent que la formation motocycliste urbaine de Toulouse dépend directement de la circonscription de sécurité publique de Toulouse. Dans ces conditions, ayant été affecté administrativement à une circonscription de police où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, le requérant peut prétendre au bénéfice de l’avantage spécifique d’ancienneté, au titre de son affectation à la formation motocycle urbaine de Toulouse.  
 
12. 
Le ministre de l’intérieur oppose la prescription prévue par l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 à la demande de M. B.... Toutefois, dès lors que le requérant ne se prévaut pas dans cette instance d’une créance, l’exception de prescription quadriennale opposée par le ministre de l’intérieur est dépourvue d’objet. Il appartiendra à ce dernier, s’il s’y croit fondé, de faire application des dispositions de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription de la créance de l’Etat, lors du réexamen de la situation de l’intéressé. 
 
13.       Il résulte de ce qui précède que M. B... est fondé à demander l’annulation de la décision du 18 avril 2023 par laquelle le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud a refusé de lui attribuer l’avantage spécifique d’ancienneté. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
 
14. 
Eu égard au motif d’annulation retenu et dès lors qu’il résulte de ce qui précède que M. B... justifie, sur une période courant du 1er septembre 2003 au 30 avril 2018, de la durée minimale de trois ans de services continus accomplis dans un quartier urbain tel que visé à l’article 2 du décret du 21 mars 1995 susvisé, l’exécution du présent arrêt implique que le ministre de l’intérieur reconstitue sa carrière en prenant en compte l’avantage spécifique d’ancienneté au titre de son affectation à la circonscription de sécurité publique de Toulouse pour ladite période. Il y a lieu par suite d’enjoindre au ministre de l’intérieur de procéder à cette reconstitution dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
 
15. 
Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat, partie perdante à l’instance, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par M. B... et non compris dans les dépens. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : L’ordonnance n° 2303460 du 16 mai 2024 est annulée. 
 
Article 2 : La décision du préfet de la zone de défense et de sécurité Sud du 18 avril 2023 est annulée en tant qu’elle lui a refusé l’attribution de l’avantage spécifique d’ancienneté au titre de son affectation à la formation motocycliste urbaine de Toulouse.  
 
Article 3 : Il est enjoint au ministre de l’intérieur de reconstituer la carrière de M. B... en prenant en compte l’avantage spécifique d’ancienneté au titre de son affectation à la formation motocycliste urbaine de Toulouse qui constitue une subdivision de la circonscription de sécurité publique de Toulouse, sur la période courant du 1er septembre 2003 au 30 avril 2018 dans le délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt.  
 
Article 4 : L’Etat versera à M. B... une somme de 1 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au ministre de l’intérieur.  
 
Une copie en sera adressée au préfet de la zone de défense et de sécurité Sud.  
 
 
 
 
Délibéré après l’audience du  
7 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Olivier Massin, président de chambre, 
Mme Teuly-Desportes, présidente-assesseure, 
Mme Dumez-Fauchille, première conseillère. 
 
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2026. 
 
 
Le président, 
 
            O. Massin 
                     La présidente-assesseure, 
 
                              D. Teuly-Desportes 
 
La greffière, 
 
M-M. Maillat 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.