CAA31 · Juge des référés — 2 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nîmes de condamner, à titre principal, l'Etat au paiement de la somme de 172 520 euros en réparation de l'ensemble des préjudices subis par lui du fait de l'obligation vaccinale imposée pendant l'épidémie de Covid 19, à titre subsidiaire, l'Etat à lui verser une provision de 12 000 euros sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative, et de mettre à la charge de l'État une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par une ordonnance n° 2404342 du 25 novembre 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 3 décembre 2024, M. B A, représenté par Me Guyon, demande au juge des référés de la cour : 
 1°) d'annuler cette ordonnance ; 
 2°) de condamner, à titre principal, l'Etat au paiement de la somme de 172 520 euros en réparation de l'ensemble des préjudices subis par lui du fait de l'obligation vaccinale imposée pendant l'épidémie de Covid 19, avec intérêts au taux légal à compter de sa demande préalable et capitalisation des intérêts, à titre subsidiaire, l'Etat à lui verser une provision de 12 000 euros sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'ordonnance a été prise en méconnaissance du principe d'impartialité dès lors que le même magistrat avait rejeté sa requête au fond par une ordonnance n° 2401071 du 21 mars 2024 ; 
 - elle est entachée d'erreur de droit et méconnaît les dispositions des articles R. 421-1 et suivants du code de justice administrative ; si une décision implicite de rejet est née le 18 mai 2024, elle n'a pas été suivie de la notification des voies et délais de recours ; en outre, il a introduit une requête au fond enregistrée le 29 mai 2024 sous le n° 2402069, soit dans le délai de recours contentieux ; le référé provision s'appuie sur ce recours au fond engagé parallèlement ; en rejetant sa requête en référé provision, le juge des référés a méconnu les dispositions de l'article R. 421-5 du code de justice administrative ; 
 - titulaire d'un diplôme d'infirmier d'Etat depuis 2013, il était sous contrats à durée déterminée avec l'association APSA 30 située à Alès depuis le 13 janvier 2019 et avec la SAS Clinique psychiatrique de Quissac ; en raison de la crise sanitaire, il a été suspendu et ses contrats n'ont pas été renouvelés ; il a été plongé dans une grande précarité financière et a dû travailler dans une écurie avant de pouvoir reprendre son activité professionnelle ; l'ensemble de ses préjudices résulte directement et de manière certaine des dispositions de la loi du 5 août 2021 ;  
 - il est donc fondé à rechercher la responsabilité de l'Etat, soit pour faute dans l'application de ladite loi, soit sans faute pour rupture de l'égalité devant les charges publiques ; le législateur n'a pas entendu exclure toute indemnisation ; la loi porte atteinte au droit de propriété des soignants non vaccinés suspendus qui sont privés de tout revenus sans contrepartie financière  ; elle porte une atteinte disproportionnée à leur droit à la vie privée et familiale ; l'exigence de spécialité est remplie car la catégorie des soignants non vaccinés encore  suspendus en mai 2022 représentait 4000 personnes, soit 0,3% de l'ensemble des personnes soumises à la loi ; le critère de l'anormalité est rempli car il a été suspendu pendant 20 mois et a été placé dans une situation de grande précarité ; 
 - l'évaluation de ses préjudices, soit une somme globale de 172 520 euros, n'est pas contestée, incluant le préjudice tiré des pertes de salaires de 80 371,4 euros, le préjudice de perte de droits à la retraite de 61 148,6 euros, les troubles dans ses conditions d'existence de 10 000 euros, la perte de chance d'évolution professionnelle de 15 000 euros et son préjudice moral de 6 000 euros ;  
 - il n'a commis aucune faute en ne se soumettant pas à l'obligation vaccinale ; son employeur n'a fait qu'appliquer la loi ;  
 - à titre subsidiaire, la responsabilité de l'Etat peut être engagée pour faute en raison du caractère tardif de la levée de l'obligation vaccinale ; depuis le 23 février 2023 la Haute autorité de santé a rendu un avis dans lequel elle préconisait la levée de l'obligation vaccinale estimant que l'obligation vaccinale n'était plus justifiée et jusqu'au 15 mai 2023, date effective de la levée de l'obligation, sa perte de rémunération évaluée à 12 000 euros n'est pas sérieusement contestable. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 février 2025, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et familles, conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que : 
 - l'ordonnance contestée n'est pas entachée d'irrégularité ; son délai de traitement bref ne permet pas de la faire regarder comme portant atteinte au principe d'impartialité ; aucune audience n'est requise en matière de référé provision ; un rejet sans instruction est possible dès lors que la créance est sérieusement contestable ; 
 - l'obligation vaccinale trouve son fondement légal dans l'article 12 de la loi du 5 août 2021 et répond à un but légitime de protéger la population et garantir le bon fonctionnement des services hospitaliers, dans un contexte de pandémie ; l'efficacité des vaccins et leur rôle dans la lutte contre la propagation de l'épidémie est reconnue ; le champ d'application de l'obligation vaccinale a été strictement limité aux professionnels de santé en contact avec des personnes vulnérables ; l'article 13 de la loi du 5 avril 2021 prévoit que sont exemptées d'une telle obligation les personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que les personnes disposant d'un certificat de rétablissement ; il a été jugé par les trois cours suprêmes nationales que l'obligation vaccinale contre la covid-19 a poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé ; l'obligation vaccinale contre la covid-19 ne méconnaît pas le droit au respect de la vie privée et familiale et le droit à l'emploi, garantis par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - la responsabilité sans faute de l'Etat n'est pas susceptible d'être engagée ; le législateur ne peut qu'être regardé comme ayant exclu l'indemnisation du préjudice financier tiré du défaut de rémunération ; en tout état de cause, le requérant ne peut pas se prévaloir d'un préjudice anormal et spécial dès lors que l'obligation vaccinale a concerné plusieurs milliers de personnes et que la suspension sans rémunération ne constitue que la conséquence normale de l'application de l'obligation vaccinale, prévue expressément à l'article 14 de la loi du 5 août 2021 ; 
 - à titre subsidiaire, le lien de causalité entre les préjudices allégués et l'obligation vaccinale n'est pas établi ; ni l'existence ni le chiffrage de ces préjudices ne sont justifiés. 
 Par une ordonnance du 4 avril 2025, la date de clôture de l'instruction de l'affaire a été fixée au 6 mai 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; 
 - le décret n° 2023-368 du 13 mai 2023 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A, infirmier diplômé d'Etat, employé sous contrats à durée déterminée dans le secteur privé, a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nîmes, sur le fondement des dispositions de l'article R. 541-1 du code de justice administrative de condamner l'Etat à lui verser une somme totale de 172 520 euros, ou à défaut, une provision de 12 000 euros en réparation de l'ensemble des préjudices subis par lui du fait de sa suspension de ses fonctions en raison du non-respect de l'obligation vaccinale imposée pendant l'épidémie de Covid 19. Par une ordonnance n° 2404342 du 25 novembre 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande comme irrecevable. M. A relève appel de cette ordonnance. 
 Sur la régularité de l'ordonnance : 
 2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, qui est applicable aux demandes de provision présentées sur le fondement de l'article R. 541-1 du même code : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. ". 
 3. Pour rejeter la demande de provision dont il était saisi, le juge des référés du tribunal administratif de Nîmes a relevé qu'ayant été enregistrée le 8 novembre 2024, elle était tardive au regard de l'expiration du délai de deux mois à compter de la naissance de la décision implicite de rejet opposée à sa demande indemnitaire préalable reçue par l'administration le 18 mars 2024. Toutefois, il résulte de l'instruction que M. A avait au préalable, introduit une requête au fond enregistrée le 29 mai 2024 sous le n° 2402069, soit dans le délai de recours contentieux. 
 4. Par suite, M. A est fondé à soutenir, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés, que cette ordonnance n° 2404342 du 25 novembre 2024 est entachée d'irrégularité. Il y donc lieu d'annuler cette ordonnance et de statuer sur la demande de M. A par la voie de l'évocation. 
 Sur la demande de provision : 
 5. Aux termes de l'article R. 541-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. Il peut, même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie ". Il résulte de ces dispositions que pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s'assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l'existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n'a d'autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l'obligation dont les parties font état. Dans l'hypothèse où l'évaluation du montant de la provision résultant de cette obligation est incertaine, le juge des référés ne doit allouer de provision, le cas échéant assortie d'une garantie, que pour la fraction de ce montant qui lui parait revêtir un caractère de certitude suffisant.  
 6. Par ailleurs, aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, dans sa version applicable au litige : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique () ".Aux termes de l'article 13 de la même loi, dans sa version applicable au litige : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. () 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. () / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur () V. - Les employeurs sont chargés de contrôler le respect de l'obligation prévue au I de l'article 12 par les personnes placées sous leur responsabilité. () ". Aux termes de l'article 14 de cette même loi, dans sa version applicable au litige : " I. / B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. () ". 
 7. M. A, qui reconnait ne pas s'être conformé à l'obligation vaccinale imposée aux soignants par l'article 12 de la loi du 5 août 2021 sans même exposer les motifs de son choix, soutient qu'il exerçait en contrats à durée déterminée dont l'un conclu avec l'association APSA 30 n'a pas été renouvelé et l'autre conclu avec la SAS Clinique psychiatrique de Quissac a fait l'objet d'une suspension par une décision du 13 septembre 2021 puis n'a pas été renouvelé. 
 8.  En premier lieu, si M. A invoque la responsabilité pour faute de l'Etat, l'obligation vaccinale procède de dispositions légales validées par le Conseil constitutionnel. Il ne peut donc utilement soutenir que la loi porte atteinte au droit de propriété des soignants non vaccinés suspendus qui sont privés de tout revenus sans contrepartie financière. Par ailleurs, s'il soutient qu'elle porte une atteinte disproportionnée à son droit à sa vie privée et familiale, il n'assortit pas ce moyen des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Enfin, le caractère tardif de la levée de l'obligation vaccinale par le décret du 13 mai 2023 n'est pas établi du seul fait que la Haute autorité de santé a rendu un avis préconisant cette mesure dès le 23 février 2023. 
 9. En second lieu, si M. A invoque la responsabilité sans faute de l'Etat, il ne peut pas se prévaloir d'un préjudice anormal et spécial dès lors que l'obligation vaccinale a concerné plusieurs milliers de personnes et que la suspension sans rémunération ne constitue que la conséquence normale de l'application de l'obligation vaccinale, prévue expressément à l'article 14 de la loi du 5 août 2021.  
 10. Il résulte de ce qui précède que l'obligation dont se prévaut M. A à l'encontre de l'Etat ne présente pas, en l'état de l'instruction, un caractère non sérieusement contestable au sens de l'article R. 541-1 du code de justice administrative. Par suite, sa demande de provision ne peut qu'être rejetée. 
 Sur les frais liés au litige :  
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les conclusions de M. A présentées sur ce fondement et dirigées contre l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance, la partie perdante, soient accueillies. 
 ORDONNE : 
 Article 1er : L'ordonnance n° 2404342 du 25 novembre 2024 du juge des référés du tribunal administratif de Nîmes est annulée. 
 Article 2 : La demande de M. A devant le juge des référés du tribunal administratif de Nîmes et le surplus des conclusions de sa requête d'appel sont rejetés. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B A et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et familles. 
 Fait à Toulouse, le 2 juillet 2025.  
 La juge d'appel des référés,  
 A. Geslan-Demaret 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et familles, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 N°24TL03018