CAA31 · 4ème chambre — 12 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. et Mme D... et B... C... ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler l’arrêté du 28 avril 2022 par lequel le maire de Saint-Ambroix a refusé de leur délivrer un permis d’aménager pour la réalisation d’un lotissement de quatre lots sur un terrain situé au lieu-dit Serre des Pradels, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux. 
 
Par un jugement n° 2202520 du 15 octobre 2024, le tribunal administratif de Nîmes a annulé cet arrêté ainsi que le rejet implicite du recours gracieux, a enjoint au maire de Saint-Ambroix de délivrer le permis d’aménager sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement et a mis à la charge de la commune de Saint-Ambroix une somme de 1 200 euros à verser à M. et Mme C... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 9 décembre 2024, la commune de Saint-Ambroix, représentée par la SELARL VPNG Avocats Associés, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement ;  
 
2°) de rejeter la demande de M. et Mme C... devant le tribunal administratif de Nîmes ;  
 
3°) de mettre à la charge de M. et Mme C... une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que : 
- contrairement à ce qu’a jugé le tribunal administratif, l’arrêté contesté du 28 avril 2022 n’a pas été signé par une autorité incompétente ; 
- c’est à tort que le tribunal administratif a considéré que le document établissant la servitude de passage produit à l’instance justifiait d’un droit d’accès à la voie publique depuis le projet ; 
- contrairement à ce qu’a jugé le tribunal administratif, l’arrêté contesté n’est pas entaché d’erreur d’appréciation au regard de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme dès lors, d’une part, que le projet présente un risque pour la sécurité publique compte tenu de la dangerosité du débouché du chemin permettant l’accès à la route départementale n° 37 et, d’autre part, qu’aucune prescription particulière ne modifiant pas substantiellement le projet n’était susceptible de pallier cette dangerosité ; 
- le refus pouvait légalement être fondé sur l’article R. 111-5 du code de l’urbanisme dès lors que les pétitionnaires ne justifient pas d’un droit de passage pour l’accès prévu par la demande de permis d’aménager. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 3 février 2025, M. et Mme C..., représentés par la SELARL Gil Cros Crespy, concluent au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Saint-Ambroix au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
Par une ordonnance du 20 mai 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 18 juin 2025. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Restino, première conseillère, 
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public, 
- les observations de Me Di Natale, représentant la commune de Saint-Ambroix, 
- les observations de Me Cros, représentant M. et Mme C.... 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. et Mme C... ont déposé le 7 février 2022 auprès des services de la commune de Saint-Ambroix (Gard) une demande de permis d’aménager pour la réalisation d’un lotissement de quatre lots à bâtir sur un terrain situé au lieu-dit Serre des Pradels. Par un arrêté du 28 avril 2022, le maire de de Saint-Ambroix a refusé de délivrer ce permis d’aménager.  La commune de Saint-Ambroix relève appel du jugement du 15 octobre 2024 par lequel le tribunal administratif de Nîmes, sur la demande des pétitionnaires, a prononcé l’annulation de cet arrêté ensemble la décision implicite de rejet de recours gracieux, a ordonné au maire de Saint-Ambroix de leur délivrer le permis d’aménager sollicité et a mis à la charge de la commune une somme de 1 200 euros à leur verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Sur le bien-fondé du jugement :  
 
En vertu des dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, il appartient au juge d’appel, saisi d’un jugement par lequel un tribunal administratif a annulé un acte intervenu en matière d’urbanisme, de se prononcer sur le bien-fondé des motifs d’annulation retenus par les premiers juges et d’apprécier si l’un au moins de ces moyens justifie l’annulation. Dans ce cas, le juge d’appel n’a pas à examiner les autres moyens de première instance.  
 
Il ressort des motifs du jugement attaqué que, pour prononcer l’annulation de l’arrêté contesté du maire de Saint-Ambroix, le tribunal administratif de Nîmes a retenu, d’une part, que cet arrêté a été signé par une autorité incompétente, d’autre part, que les motifs tirés de ce que le département du Gard ne dispose pas de document validant un droit de passage par le chemin privé débouchant sur la route départementale n° 37 et qu’un autre accès sur la route départementale était possible n’étaient pas susceptibles de fonder le refus et, enfin, que le maire de Saint-Ambroix a commis une erreur d’appréciation en considérant que le projet était de nature à créer un risque pour la sécurité publique au sens de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.  
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement. (…)  / Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. / (…) La publication ou l’affichage des actes mentionnés au premier alinéa sont assurés sous forme papier. La publication peut également être assurée, le même jour, sous forme électronique, dans des conditions, fixées par un décret en Conseil d’Etat, de nature à garantir leur authenticité. Dans ce dernier cas, la formalité d’affichage des actes a lieu, par extraits, à la mairie et un exemplaire sous forme papier des actes est mis à la disposition du public. La version électronique est mise à la disposition du public de manière permanente et gratuite ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté contesté a été signé par M. A... E..., adjoint au maire de Saint-Ambroix. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l’arrêté du 4 juin 2020 par lequel le maire de Saint-Ambroix a consenti une délégation de fonctions à M. E... en matière d’urbanisme aurait fait l’objet d’un affichage en mairie ou d’une autre forme de publication. L’inscription de cet arrêté au registre des actes de la commune, mentionné à l’article R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales, ne saurait tenir lieu de la publication à laquelle la loi subordonne le caractère exécutoire des actes réglementaires des collectivités territoriales au nombre desquels figurent les délégations de fonctions accordées par un maire. Par suite, c’est à bon droit que le tribunal administratif de Nîmes a considéré que l’arrêté contesté a été signé par une autorité incompétente. 
 
En deuxième lieu, au point 6 du jugement, le tribunal administratif de Nîmes a considéré que le motif de l’arrêté contesté tiré de ce que le département du Gard ne dispose pas de document validant un droit de passage par le chemin privé débouchant sur la route départementale n° 37 était insusceptible de fonder ce refus. La commune appelante ne conteste pas utilement le bien-fondé de ce motif d’annulation en se bornant à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a considéré que l’acte de servitude de passage produit à l’instance par les pétitionnaires justifiait d’un droit d’accès à la voie publique depuis le projet. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 
En dernier lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que le débouché du chemin privé aménagé sur la parcelle cadastrée ... afin d’accéder à la route départementale n° 37, qui est une route à deux fois une voie parfaitement rectiligne sur cette portion, forme un profil en courbe, offrant une bonne visibilité des véhicules arrivant de la droite et de la gauche. Par ailleurs, compte tenu de la configuration des lieux, les véhicules sortant du chemin pourront sans difficulté se positionner perpendiculairement à la route et marquer un arrêt au niveau du débouché du chemin avant de s’engager sur la voie, qui présente sur cette portion une vitesse limitée à 50 kilomètres par heure. Enfin, cet accès est existant et le projet, qui prévoit la création de quatre lots destinés à recevoir des habitations individuelles, implique une augmentation limitée du nombre de véhicules susceptibles de l’emprunter. Dans ces conditions et alors d’ailleurs qu’aucun accident n’a été signalé, en estimant que le projet était de nature à créer un risque pour la sécurité publique tel qu’il justifiait de refuser le permis d’aménager sollicité, le maire de Saint-Ambroix a commis une erreur d’appréciation au regard des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. 
 
Sur la demande de substitution de motif : 
 
L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
Aux termes de l’article R. 111-5 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l’utilisation des engins de lutte contre l’incendie. / Il peut également être refusé ou n’être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l’intensité du trafic ». Il résulte de ces dispositions que les conditions de desserte d’un projet de construction doivent être appréciées, d’une part, au regard de l’importance de ce dernier, de sa destination ou des aménagements envisagés, mais aussi, d’autre part, au regard des risques que présentent les accès pour la sécurité des usagers des voies publiques ou des personnes qui les utilisent, compte tenu notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de la densité du trafic. 
 
Le permis d’aménager, qui est délivré sous réserve des droits des tiers, a pour seul objet d’assurer la conformité du projet qu’il autorise avec la réglementation d’urbanisme.  Dès lors, si l’autorité administrative et le juge doivent, pour l’application des règles d’urbanisme relatives à la desserte et à l’accès des terrains, s’assurer de l’existence d’une desserte suffisante de la parcelle par une voie ouverte à la circulation publique et, le cas échéant, de l’existence d’un titre créant une servitude de passage donnant accès à cette voie, il ne leur appartient de vérifier ni la validité de cette servitude, ni l’existence d’un titre permettant l’utilisation de la voie qu’elle dessert, si elle est privée, dès lors que celle-ci est ouverte à la circulation publique. 
 
La seule circonstance que le point d’accès du projet au chemin privé mentionné au point 8 du présent arrêt, tel que figurant dans les documents graphiques de la demande de permis d’aménager, soit distant de quelques mètres du point d’accès à ce chemin prévu par l’acte notarié instituant la servitude de passage conventionnelle au profit des parcelles d’assiette du projet ne suffit pas à établir que les conditions de desserte du futur lotissement ne respecteraient pas les exigences posées par l’article R. 111-5 du code de l’urbanisme. Dans ces conditions, un tel motif ne peut légalement justifier le refus de permis d’aménager en litige. Par suite, la demande de substitution de motif présentée par la commune appelante ne peut être accueillie. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Ambroix n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l’arrêté du 28 avril 2022 par lequel son maire a refusé de délivrer un permis d’aménager à M. et Mme C..., ensemble le rejet implicite de leur recours gracieux, et a enjoint à ce dernier de délivrer le permis d’aménager sollicité. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de M. et Mme C... qui ne sont pas dans la présente instance la partie perdante, au titre des frais exposés par la commune de Saint-Ambroix et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Ambroix une somme de 1 500 euros à verser aux intimés en application de ces mêmes dispositions. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de la commune de Saint-Ambroix est rejetée. 
 
Article 2 : La commune de Saint-Ambroix versera une somme de 1 500 euros à M. et Mme C... sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Ambroix et à M. et Mme D... et B... C.... 
 
 
Délibéré après l’audience du 19 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Chabert, président de chambre, 
Mme Restino, première conseillère, 
M. Riou, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2026.  
 
 
La rapporteure, 
 
 
 
 
V. RestinoLe président, 
 
 
 
 
D. Chabert 
La greffière, 
 
 
 
 
R. Brun 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.