CAA78 · 2ème Chambre — 3 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme A... B... a demandé au tribunal administratif d’Orléans de condamner la commune de Courcy-aux-Loges à lui verser la somme de 50 000 euros en réparation des préjudices qu’elle estimait avoir subis du fait d’agissements de harcèlement moral, augmentée des intérêts au taux légal et de la capitalisation de ces intérêts. 
 Par un jugement n° 2200291 du 29 mars 2024, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 31 mai 2024 et 25 avril 2025, Mme B..., représentée par Me Kutta Engome, demande à la cour : 
 1°) d’annuler ce jugement ; 
 2°) de condamner la commune de Courcy-aux-Loges à lui verser la somme de 50 000 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait d’agissements de harcèlement moral, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 27 septembre 2021 et de la capitalisation des intérêts ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Courcy-aux-Loges la somme de 6 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement attaqué est entaché d’erreurs de droit et d’erreurs manifestes d’appréciation ; 
 - la responsabilité de la commune est engagée du fait des actes constitutifs de harcèlement moral dont elle a été victime à compter du mois de mars 2014 de la part des maires successives ainsi que de plusieurs de leurs adjoints ; 
 - la commune a également manqué à son obligation de veiller à sa santé et à sa sécurité ; 
 - elle a subi des préjudices moral, financier, et de carrière devant être évalués à 50 000 euros. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 21 mars 2025, la commune de Courcy-aux-Loges, représentée par Me Tissier-Lotz, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme B... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 La clôture de l’instruction a été fixée au 16 mai 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique, 
 - le code du travail, 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, 
 - le décret n° 85-603 du 10 juin 1985, 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 - le rapport de Mme Mornet, 
 - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Tissier-Lotz, représentant la commune de Courcy-aux-Loges. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B..., rédactrice territoriale, a exercé les fonctions de secrétaire de mairie au sein de la commune de Courcy-aux-Loges, pour une quotité de vingt-quatre heures hebdomadaires entre le 1er avril 1989 et le 1er août 2023. Elle a exercé ces mêmes fonctions au sein de la commune de Nesploy, pour une quotité de seize heures hebdomadaires entre le mois de juin 1994 et le 19 septembre 2020. Estimant avoir été victime d’actes constitutifs de harcèlement moral à compter du mois de mars 2014 de la part de la maire de la commune de Courcy-aux-Loges, puis de celle qui lui a succédé en 2018, elle a demandé à cette commune, par un courrier du 20 septembre 2021 reçu le 27 septembre suivant, de réparer les préjudices qu’elle estimait avoir subis. Une décision implicite de rejet est née le 27 novembre 2021 du silence gardé sur cette demande. Mme B... relève appel du jugement du 29 mars 2024 par lequel le tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande tendant à ce que la commune de Courcy-aux-Loges soit condamnée à lui verser la somme de 50 000 euros. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. Les moyens soulevés par Mme B..., tirés d’erreurs de droit et d’erreurs manifestes d’appréciation entachant le jugement attaqué, relèvent du bien-fondé de ce dernier et non de sa régularité. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne l’existence d’une situation de harcèlement moral : 
 3. Aux termes de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, repris aux articles L. 133-2 et L. 133-3 du code général de la fonction publique depuis le 1er mars 2022 : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'appréciation de la valeur professionnelle, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés / (…) ». 
 4. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile. 
 5. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu’ils sont constitutifs d’un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l’agent auquel il est reproché d’avoir exercé de tels agissements et de l’agent qui estime avoir été victime d’un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu’elle n’excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l’intérêt du service, en raison d’une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n’est pas constitutive de harcèlement moral. 
 6. Mme B... soutient qu’à compter du mois de mars 2014, après l’élection d’une nouvelle maire, elle a été victime d’actes constitutifs de harcèlement moral, se traduisant par un retrait progressif de ses attributions, une privation de moyens de travail, un refus d’avancement systématique, des remarques dénigrantes émanant de l’élue ainsi que d’un acharnement caractérisé par le prononcé de multiples sanctions disciplinaires à son encontre. Cette situation se serait ensuite poursuivie suite après l’élection d’une nouvelle maire en 2020, laquelle occupait les fonctions de maire par intérim depuis septembre 2018. 
 7. En premier lieu et d’une part, s’agissant de la « mise au placard » alléguée du fait d’une réduction progressive, à partir de 2014, des attributions dont Mme B... disposait jusqu’alors, aucune des pièces versées au dossier n’établit une diminution des attributions de l’intéressée durant le premier mandat municipal, à l’exception de l’interdiction qui lui a été faite d’assister aux séances du conseil municipal à compter du mois de décembre 2017, à la demande des conseillers municipaux ; cette demande était motivée par son comportement inadapté lors des séances, ce que l’appelante ne conteste pas sérieusement. La circonstance, établie par différentes pièces versées au dossier, que la maire ne communiquait plus avec Mme B..., en raison de relations dégradées, qu’au moyen de « post-it » ou par l’intermédiaire d’un élu désigné comme référent à cet effet, et qu’elle lui imposait une vérification préalable à tout envoi de courriers, ne constitue pas une réduction d’attributions mais une pratique relevant de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. 
 8. D’autre part, il résulte de l’instruction que les attributions de Mme B... ont été modifiées après son retour de congés de maladie au mois d’avril 2019, ses fonctions en matière comptable lui ayant été retirées pour être confiées à un autre agent recruté à cet effet. Si la requérante soutient que cette redéfinition de ses attributions serait constitutive d’une « mise au placard », il ressort des pièces du dossier qu’elle a reconnu, lors de son entretien professionnel réalisé au titre de l’année 2015, ses lacunes en matière de comptabilité, Mme B... ayant notamment demandé à bénéficier de formations en la matière et émis le souhait de réduire son temps de travail afin de permettre à la commune de recruter un autre agent chargé de la comptabilité. Il ressort en outre des termes du compte-rendu de l’entretien professionnel de l’intéressée, réalisé au titre de l’année 2019, que cette dernière n’a pas formulé d’objection relative à cette redéfinition de ses attributions, ayant au contraire indiqué qu’elle n’intervenait plus en matière de comptabilité, sauf en cas d’absence ou de renfort, et que cela lui permettait de « s’organiser sur les autres missions qui lui [étaient] dévolues ». Enfin, si Mme B... soutient que ses attributions en matière d’urbanisme ou d’affaires générales lui auraient également été retirées, cette allégation n’est établie par aucune des pièces produites, alors qu’il ressort des termes d’un courriel du 4 décembre 2019 de la maire, lui rappelant la nature de ses attributions, que ces dernières englobaient l’accueil des administrés, l’urbanisme, l’état-civil et les élections. Par suite, la « mise au placard » dont se plaint Mme B... n’est, quelle que soit l’élue en fonction, pas établie. 
 9. En deuxième lieu, si Mme B... soutient avoir été privée de moyens de travail et fait valoir qu’elle n’a bénéficié d’aucune assistance ou formation pour accomplir ses missions comptables, il ressort des termes du compte-rendu de l’entretien professionnel de l’appelante au titre de l’année 2015 qu’elle a été inscrite, pour l’année suivante, à une formation de quatre jours portant sur les opérations courantes en matière budgétaire et comptable ; selon les termes non sérieusement contestés d’une lettre de la maire du 7 mai 2018, elle a refusé de suivre cette formation. La requérante n’établit pas en outre, par les pièces qu’elle produit, avoir vainement sollicité de l’assistance pour exécuter les tâches comptables qui lui étaient confiées. Par ailleurs, s’il ressort des pièces du dossier que Mme B... s’est vu retirer l’accès au logiciel de comptabilité au cours de l’année 2019, elle n’était alors, ainsi qu’il a été dit au point précédent, plus en charge des missions d’ordre comptable, de telle sorte qu’elle ne peut utilement soutenir que ce retrait serait constitutif d’une privation de moyens de travail. Il résulte au demeurant de l’instruction, notamment de nombreux courriels produits en défense et rédigés par Mme B..., que cette dernière a, à de nombreuses reprises, formulé des demandes à différents interlocuteurs institutionnels de la commune dans des domaines qui ne relevaient pas de ses attributions, et sans en informer préalablement les élus. Enfin, si l’appelante soutient qu’elle n’a obtenu, malgré de nombreuses demandes, le remplacement de son fauteuil vétuste qu’en 2017, de surcroît par un fauteuil inadapté à son état de santé, elle n’établit ni avoir sollicité vainement le remplacement de son fauteuil à plusieurs reprises, ni que son état de santé aurait nécessité un équipement doté de caractéristiques particulières. Il s’ensuite que la privation de moyens de travail alléguée n’est pas établie par la requérante. 
 10. En troisième lieu, Mme B... soutient que la maire en fonction entre 2014 et 2018 a systématiquement fait obstacle à son avancement au grade de rédactrice principale, alors qu’elle remplissait les conditions pour bénéficier d’une telle promotion. À cet égard, il résulte de l’instruction que la maire de la commune de Courcy-aux-Loges a, après avoir émis un avis favorable à l’avancement de l’appelante au grade de rédactrice principale le 3 mars 2017, finalement retiré cet avis et émis un avis défavorable le 29 mai suivant. Un deuxième avis défavorable a été émis le 2 novembre 2017. Alors que la circonstance qu’un agent remplit les conditions statutaires lui permettant d’accéder à un grade supérieur ne lui confère aucun droit à bénéficier d’un tel avancement, il résulte de l’instruction que Mme B... a fait l’objet, entre 2016 et 2018, d’un avertissement puis de deux exclusions temporaires de ses fonctions pour une durée de quinze jours, sanctions motivées notamment par ses erreurs en matière budgétaire et comptable, par son absence de respect des consignes données par sa hiérarchie, et par des manquements à ses obligations de réserve et de discrétion professionnelle du fait d’un comportement inapproprié et irrespectueux. Dans ces conditions, les refus d’avancement opposés à plusieurs reprises par l’autorité territoriale à Mme B... ne sauraient être regardés comme étant constitutifs de harcèlement moral. 
 11. En quatrième lieu, Mme B... soutient que les maires successives de la commune de Courcy-aux-Loges ont tenu à son encontre des propos vexatoires et humiliants. Elle fait valoir que celles-ci lui infligeaient des remontrances injustifiées, ayant mis en place une organisation structurelle visant à l’isoler et traduisant une animosité à son égard. Mme B... se prévaut de plusieurs courriels adressés par les maires, ainsi que d’une lettre du 7 mai 2018 de la maire en fonction entre 2014 et 2018, adressée aux administrés, par laquelle celle-ci faisait part de l’existence d’importantes difficultés relationnelles avec deux agents communaux, dont la secrétaire de mairie, non expressément nommée. La maire y mentionnait les manquements professionnels imputés à la requérante, plus particulièrement dans le domaine budgétaire et comptable, ainsi que la tenue de propos irrespectueux, calomnieux et insultants par l’intéressée, faits ayant justifié une saisine du conseil de discipline afin que soit prononcée la révocation de la secrétaire de mairie ; des manquements de l’intéressée à ses obligations de service, d’obéissance, de respect, de loyauté et à son devoir de réserve ont alors été relevés. 
 12. D’une part, il résulte de l’instruction, notamment d’échanges de courriels et du témoignage adressé par trois élues au conseil de discipline, que les relations entre l’appelante et la maire élue en 2014 étaient très dégradées, cette dernière refusant de s’adresser directement à Mme B... et ne communiquant avec elle que par le biais de « post-it ». Si le comportement adopté par la maire à l’encontre de Mme B... a fait l’objet de critiques de la part de certains élus, dénonçant un climat et un encadrement délétères, il résulte de l’instruction que Mme B... a tenu des propos inadaptés et irrespectueux à l’égard de la maire, s’agissant notamment de remarques relatives à la gestion par l’élue de son emploi du temps personnel, ainsi que d’attaques personnelles particulièrement inappropriées, suggérant à la maire de procéder à une « remise en question » et affirmant « essayer de comprendre ses sauts d’humeur et son mal-être ». Ce comportement a conduit à l’exclusion de la requérante des réunions du conseil municipal à compter du mois de décembre 2017, ainsi que l’infliction de sanctions disciplinaires, notamment deux exclusions temporaires de fonctions de quinze jours puis une troisième d’une durée d’un mois. 
 13. D’autre part, il résulte de l’instruction qu’au cours du mandat de la maire en fonction à partir de 2018, avec laquelle Mme B... entretenait initialement des relations cordiales, l’appelante a également fait preuve d’un comportement inapproprié. Il ressort ainsi de nombreux courriels et messages téléphoniques envoyés par Mme B... à la maire que la requérante s’exprimait en des termes insolents et irrespectueux, formulant des remarques personnelles et des reproches relatifs à la gestion de la commune. Mme B... a en outre adopté un comportement inapproprié à l’égard d’une collègue chargée de la comptabilité, lui adressant notamment des messages téléphoniques d’ordre professionnel durant les week-ends. Il résulte encore de l’instruction que l’appelante a adressé des courriels portant l’en-tête de la commune de Courcy-aux-Loges au département du Loiret, à la sous-préfecture et à la trésorerie générale, par lesquels elle formulait des demandes ne relevant pas de ses attributions, sans en informer préalablement la maire ou les élus ; des demandes répétées de ces derniers et des institutions destinataires des courriels, en vue de mettre fin à ces pratiques, sont produites au dossier. Par ailleurs, ces comportements de Mme B... ont conduit la maire à déposer plainte, le 16 octobre 2020, pour des faits de harcèlement, puis à prononcer sa suspension de fonctions dans l’intérêt du service pour une durée de quatre mois, par un arrêté du 19 octobre 2020. Dans ces conditions, les faits de dénigrement dont la requérante estime avoir été victime ne sont pas établis. 
 14. Eu égard à ce qui a été dit précédemment, Mme B... n’est pas fondée à soutenir qu’elle aurait fait l’objet d’un acharnement injustifié, traduisant un harcèlement moral à son encontre, du fait des sanctions disciplinaires dont elle a fait l’objet. Si la requérante se prévaut de la circonstance que la maire en fonction à partir de 2018 a, lorsqu’elle était première adjointe, considéré qu’était excessive une sanction envisagée à son encontre, il ressort des termes de l’avis rendu par le conseil de discipline de recours du 7 septembre 2018 que la matérialité des griefs formulés par la commune a été reconnue, nonobstant l’allégement ultérieur de la sanction infligée. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède qu’eu égard au comportement de Mme B..., les faits allégués ne sont pas de nature à établir l’existence d’actes constitutifs de harcèlement moral. Par suite, la responsabilité de la commune de Courcy-aux-Loges ne saurait être engagée à ce titre. 
 En ce qui concerne le manquement de la commune à son obligation de protection de la santé et de la sécurité : 
 16. Aux termes de l’article 2-1 du décret du 10 juin 1985 relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu’à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale : « Les autorités territoriales sont chargées de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité ». Aux termes de l’article 3 dudit décret : « En application de l’article 108-1 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, dans les services des collectivités et établissements mentionnés à l’article 1er, les règles applicables en matière de santé et de sécurité sont, sous réserve des dispositions du présent décret, celles définies aux livres Ier à V de la quatrième partie du code du travail et par les décrets pris pour leur application (...) ». Aux termes de l’article L. 4121-1 du code du travail : « L’employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs (…) ». En vertu de ces dispositions, il appartient aux autorités administratives de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et morale de leurs agents. 
 17. Si Mme B... soutient que la commune de Courcy-aux-Loges n’a pris aucune mesure propre à garantir sa santé et sa sécurité, malgré les agissements de harcèlement moral dont elle a fait l’objet durant plusieurs années, ces derniers ne sont, ainsi qu’il a été exposé précédemment, pas établis. En tout état de cause, la requérante n’établit pas l’incidence des faits allégués sur son état de santé par la seule production, d’une part, d’arrêts de travail entre le 30 mai 2018 et le 1er avril 2019 pour un épuisement d’ordre professionnel, et, d’autre part, d’un certificat médical rédigé par un psychiatre le 13 janvier 2022 attestant de ce que Mme B... a consulté à plusieurs reprises depuis 2003. Dans ces conditions, l’appelante n’établit pas que la commune de Courcy-aux-Loges aurait commis un manquement à ses obligations de protection de sa santé et de sa sécurité. Par suite, la responsabilité de la commune ne saurait davantage être engagée à ce titre. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. La commune de Courcy-aux-Loges n’étant pas, dans la présente instance, la partie perdante, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à sa charge la somme demandée par Mme B... au titre de ces dispositions. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme B... le versement de la somme de 1 500 euros à la commune de Courcy-aux-Loges sur le fondement des mêmes dispositions. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. 
 Article 2 : Mme B... versera à la commune de Courcy-aux-Loges une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié Mme A... B... et à la commune de Courcy-aux-Loges. 
 Délibéré après l’audience du 19 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Mornet, présidente assesseure, présidente de la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative, 
 - Mme Aventino, première conseillère, 
 - M. Cozic, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2025. 
 La présidente rapporteure, 
 G. MornetL’assesseure la plus ancienne, 
 B. Aventino 
 La greffière, 
 I. Szymanski 
 La République mande et ordonne au préfet du Loiret, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.