CAA78 · 4ème Chambre — 23 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme B... A... a demandé au tribunal administratif d’Orléans : 
 par une première demande, d’annuler l’arrêté par lequel le préfet d’Indre-et-Loire a refusé de lui délivrer un titre de séjour, lui a fait obligation de quitter le territoire français dans un délai de trente jours et a fixé le pays de destination de cette mesure d’éloignement, d’enjoindre au préfet d’Indre-et-Loire de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour en application de la décision d’exécution (UE) 2022/282 du 4 mars 2022 ou, à défaut, de réexaminer son dossier dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir et de lui délivrer durant cet examen une autorisation provisoire de séjour, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de loi du 10 juillet 1991 ; 
 par une seconde demande, d’annuler l’arrêté par lequel le préfet d’Indre-et-Loire a refusé de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour portant la mention « bénéficiaire de la protection subsidiaire », d’enjoindre au préfet d’Indre-et-Loire de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour en application de la décision d’exécution (UE) 2022/282 du 4 mars 2022 ou, à défaut, de réexaminer son dossier dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir et de lui délivrer durant cet examen une autorisation provisoire de séjour, sous astreinte de 100 euros par jour de retard et de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de loi du 10 juillet 1991. 
 Par un jugement Nos 2302043, 2303023 du 23 février 2024, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté ces demandes. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 5 juillet 2024, Mme A..., représenté par Me Moussavou-Djembi, demande à la cour : 
 1°) d’annuler ce jugement ; 
 2°) d’annuler ces décisions ; 
 3°) de requérir de la préfecture d’Indre et Loire la délivrance d’une autorisation provisoire de séjour en application de la décision d’exécution (UE) 2022//382 le 04 Mars 2022, ou, à défaut, d’enjoindre à la préfecture d’Indre et Loire, sur le fondement de l’article L 911-2 du code de justice administrative, de réexaminer son dossier dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la décision à intervenir et de lui délivrer durant cet examen une autorisation provisoire de séjour, injonction assortie d’une astreinte fixée à 100 euros par jour de retard, en application de l’article L. 911-3 du code de justice administrative ; 
 4°) de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 le tribunal ne dit pas en quoi l’arrêté contesté est suffisamment motivé et manque de base légale ; 
 l’arrêté du préfet est insuffisamment motivé et n’est pas intervenu à l’issue d’une procédure contradictoire ; 
 cet arrêté manque de base légale ; 
 le préfet a commis une erreur de droit en ne lui délivrant pas l’autorisation provisoire de séjour sollicitée ; 
 le refus de séjour, l’obligation de quitter le territoire français, la décision fixant le pays de renvoi et l’interdiction de retour portent une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale ; 
 le préfet a commis une erreur manifeste d’appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mai 2025, le préfet d’Indre-et-Loire conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Mme A... a été admise au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par décision du 30 avril 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
   
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
 - la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 ; 
 - la décision d’exécution (UE) 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022 
 - le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; 
 - le code des relations entre le public et l’administration ; 
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
   
 Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l’audience. 
 Le rapport de M. Etienvre a été entendu au cours de l’audience publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Mme A..., ressortissante moldave, née le 7 mars 1974, est entrée irrégulièrement en France le 28 avril 2022, accompagnée de son conjoint, de son fils majeur et de sa belle-fille. Elle a sollicité la délivrance d’une autorisation provisoire de séjour au titre de la protection temporaire le 19 mai 2022.  Par des arrêtés notifiés le 25 février 2023, le préfet d’Indre-et-Loire, d’une part, a rejeté sa demande, lui a fait obligation de quitter le territoire français dans un délai de trente jours, a fixé le pays de destination de cette mesure d’éloignement et a prononcé à son encontre une interdiction de retour sur le territoire français d’une durée de deux ans et, d’autre part, a rejeté une seconde fois sa demande. Mme A... a demandé au tribunal administratif d’Orléans l’annulation de ces décisions. Par un jugement Nos 2302043, 2303023 du 23 février 2024, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté ces demandes. Mme A... relève appel de ce jugement. 
 Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué : 
 2. En premier lieu, le tribunal a répondu de manière suffisamment motivée au moyen tiré de l’insuffisance de motivation des décisions contestées. 
 3. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que Mme A... a soutenu devant les premiers juges qu’en estimant à tort qu’elle s’était maintenue irrégulièrement sur le territoire français, l’interdiction de retour édictée par le préfet manquait de base légale. Le tribunal n’a pas répondu à ce moyen qui n’était pas inopérant. Il y a donc lieu d’annuler le jugement en tant qu’il se prononce sur les conclusions aux fins d’annulation de cette décision, d’évoquer dans cette mesure et d’examiner les autres conclusions de Mme A... dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. 
 En ce qui concerne la légalité des décisions attaquées : 
 4. En premier lieu, l’arrêté attaqué énonce précisément l’ensemble des considérations de droit et de fait sur lesquelles le préfet s’est fondé et satisfait dès lors aux exigences de motivation. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable ». 
 6. D’une part, il résulte des termes mêmes de ces dispositions qu’elles ne peuvent être utilement invoquées à l’encontre d’une décision de refus de titre de séjour, qui est prise en réponse à une demande formulée par l’intéressée. D’autre part, il ressort des dispositions du livre VI du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile que le législateur a entendu déterminer l’ensemble des règles de procédure administrative et contentieuse auxquelles sont soumises l’intervention et l’exécution des décisions par lesquelles l’autorité administrative signifie à l’étranger l’obligation dans laquelle il se trouve de quitter le territoire français, fixe le pays de renvoi et prononce une interdiction de retour. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration est inopérant et doit donc être écarté. 
 7. En troisième lieu, aux termes de l’article 1er de la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 : « La présente directive a pour objet d’instaurer des normes minimales relatives à l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d’origine et de contribuer à un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil ». Aux termes de l’article 5 de cette directive : « 1. L’existence d’un afflux massif de personnes déplacées est constatée par une décision du Conseil adoptée à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission (…) ». La décision d’exécution (UE) 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022 a constaté l’existence d’un afflux massif de personnes déplacées en provenance d’Ukraine, au sens de l’article 5 de la directive 2001/55/CE, et a institué une protection temporaire au bénéfice des catégories de personnes énumérées par son article 2, aux termes duquel : « 1. La présente décision s’applique aux catégories suivantes de personnes déplacées d’Ukraine le 24 février 2022 ou après cette date, à la suite de l’invasion militaire par les forces armées russes qui a commencé à cette date : / a) les ressortissants ukrainiens résidant en Ukraine avant le 24 février 2022 ; / b) les apatrides, et les ressortissants de pays tiers autres que l’Ukraine, qui ont bénéficié d’une protection internationale ou d’une protection nationale équivalente en Ukraine avant le 24 février 2022; et, / c) les membres de la famille des personnes visées aux points a) et b). / 2. Les Etats membres appliquent la présente décision ou une protection adéquate en vertu de leur droit national à l’égard des apatrides, et des ressortissants de pays tiers autres que l’Ukraine, qui peuvent établir qu’ils étaient en séjour régulier en Ukraine avant le 24 février 2022 sur la base d’un titre de séjour permanent en cours de validité délivré conformément au droit ukrainien, et qui ne sont pas en mesure de rentrer dans leur pays ou leur région d’origine dans des conditions sûres et durables (…) ». 
   
 8. Aux termes de l’article L. 581-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « Le bénéfice du régime de la protection temporaire est ouvert aux étrangers selon les modalités déterminées par la décision du Conseil de l’Union européenne mentionnée à l’article 5 de la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001, définissant les groupes spécifiques de personnes auxquelles s’applique la protection temporaire, fixant la date à laquelle la protection temporaire entrera en vigueur et contenant notamment les informations communiquées par les Etats membres de l’Union européenne concernant leurs capacités d’accueil ». Aux termes de l’article L. 581-3 du même code : « L’étranger appartenant à un groupe spécifique de personnes visé par la décision du Conseil mentionnée à l’article L. 581-2 bénéficie de la protection temporaire à compter de la date mentionnée par cette décision. Il est mis en possession d’un document provisoire de séjour assorti, le cas échéant, d’une autorisation provisoire de travail. Ce document provisoire de séjour est renouvelé tant qu’il n’est pas mis fin à la protection temporaire. / Le bénéfice de la protection temporaire est accordé pour une période d’un an renouvelable dans la limite maximale de trois années. Il peut être mis fin à tout moment à cette protection par décision du Conseil (…) ». 
 9. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la requérante était titulaire d’un titre de séjour permanent en cours de validité délivré conformément au droit ukrainien et résidait, par suite, régulièrement en Ukraine avant le 24 février 2022. Le préfet n’a donc ni commis d’erreur de droit ni procédé à une inexacte application des dispositions précitées. 
 10. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que la requérante n’est présente en France que depuis dix mois à la date des arrêtés attaqués. Son époux fait également l’objet d’une mesure d’éloignement. Le couple a deux fils majeurs, l’un bénéficiant de la protection temporaire, l’autre résidant en Moldavie. Dans ces conditions, les arrêtés attaqués ne sauraient être regardés comme portant au droit de la requérante au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée par rapport aux buts en vue desquels ils ont été pris. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté. Le préfet n’a pas davantage commis une erreur manifeste dans l’appréciation des conséquences des décisions contestées sur la situation personnelle de l’intéressée. 
 11. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l’article L. 612-8 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « Lorsque l'étranger n'est pas dans une situation mentionnée aux articles L. 612-6 et L. 612-7, l'autorité administrative peut assortir la décision portant obligation de quitter le territoire français d'une interdiction de retour sur le territoire français. Les effets de cette interdiction cessent à l'expiration d'une durée, fixée par l'autorité administrative, qui ne peut excéder cinq ans à compter de l'exécution de l'obligation de quitter le territoire français. ». Aux termes de l’article L. 612-10 du même code : « Pour fixer la durée des interdictions de retour mentionnées aux articles L. 612-6 et L. 612-7, l'autorité administrative tient compte de la durée de présence de l'étranger sur le territoire français, de la nature et de l'ancienneté de ses liens avec la France, de la circonstance qu'il a déjà fait l'objet ou non d'une mesure d'éloignement et de la menace pour l'ordre public que représente sa présence sur le territoire français. Il en est de même pour l'édiction et la durée de l'interdiction de retour mentionnée à l'article L. 612-8 ainsi que pour la prolongation de l'interdiction de retour prévue à l'article L. 612-11. ». 
 12. Il ressort des pièces du dossier que compte tenu de la durée de la présence de Mme A... en France, de son arrivée en France à l’âge de 48 ans, et des faits de vol dont elle s’est rendue coupable le 21 juin 2022 et dans la mesure où son époux faisait également l’objet d’une mesure d’éloignement, le préfet n’a pas procédé à une inexacte application des dispositions précitées ni édicté une durée d’interdiction de retour excessive. Le moyen soulevé par Mme A... et tiré de ce que cette décision manque de base légale doit être également écarté. 
 Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte : 
 13. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions aux fins d’annulation, n’impliquant aucune mesure d’exécution, les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte de Mme A... ne peuvent qu’être rejetées. 
 Sur les conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de Mme A... d’une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E :  
   
 Article 1er : Le jugement attaqué est annulé en tant qu’il se prononce sur les conclusions de Mme A... aux fins d’annulation de l’interdiction de retour. 
 Article 2 : La demande de Mme A... est rejetée dans cette mesure comme l’ensemble de ses autres conclusions. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur. Copie en sera adressée au préfet d’Indre-et-Loire. 
 Délibéré après l’audience du 9 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
   
 M. Etienvre, président de chambre, 
 M. Pilven, président assesseur, 
 Mme Pham, première conseillère. 
   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 septembre 2025. 
   
    
   
 Le président-assesseur, 
   
   
   
 J.-E. Pilven 
   
   
 Le président-rapporteur, 
   
   
   
 F. Etienvre 
   
 La greffière, 
   
   
   
 F. Petit-Galland 
   
 La République mande et ordonne au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.