CAA78 · 2ème Chambre — 16 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société Soleia 45 a demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler l’arrêté du 24 février 2022 par lequel le préfet du Cher a refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur la construction d’une centrale photovoltaïque, un poste de livraison et quatre postes de transformation, sur le territoire de la commune de Corquoy. 
 
Par un jugement n° 2201388 du 23 mai 2024, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté cette demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et des pièces enregistrées le 23 juillet 2024 et le 25 mars 2026, la société Soleia 45, représentée par Me Guiheux, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement ; 
 
2°) d'annuler cet arrêté ; 
 
3°) d’enjoindre au préfet du Cher de délivrer le permis de construire sollicité, dans le délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 
 
4°) et de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu’il n’est pas suffisamment motivé et que les premiers juges n’ont pas examiné l’ensemble des moyens invoqués ; 
l’arrêté est insuffisamment motivé ; 
le motif de refus tiré de l’insuffisance de l’étude d’impact n’est pas fondé dès lors qu’elle décrit l’état initial du site et les solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées, fixe des mesures d’évitement, de réduction et de compensation et présente l’activité agricole envisagée ; 
le dossier de demande de permis de construire n’est pas lacunaire puisqu’il a présenté avec précision l’activité agricole envisagée ; 
le projet est compatible avec l’exercice d’une activité agricole dès lors que, d’une part, la parcelle est inexploitée depuis 2013 et a un faible potentiel agronomique et, d’autre part, le projet prévoit une activité agricole s’inscrivant dans les usages locaux appréciés à l’échelle départementale qui produira des revenus supplémentaires pour un éleveur situé à proximité du projet ; 
les haies et boisements seront intégralement conservés.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 mars 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
la requête n’est pas recevable dès lors que la société Soleia 45 ne lui a pas notifié le recours contentieux ; 
les moyens soulevés par la société Soleia 45 ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
le code de l’environnement ; 
le code rural et de la pêche maritime ; 
le code de l’urbanisme ; 
le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
le rapport de M. Even, président de chambre,  
les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, 
et les observations de Me Boenec pour la société requérante. 
 
Une note en délibéré présentée par la société Soleia 45 a été enregistrée le 9 avril 2026. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société Soleia 45 a déposé, le 16 avril 2019, une demande de permis de construire portant sur la construction d’une centrale photovoltaïque d’une puissance de 9MWc ainsi que d’un poste de livraison et de quatre postes de transformation, sur une parcelle cadastrée section D n°153 d’une surface de 5 hectares située sur le territoire de la commune de Corquoy (Cher). Par un arrêté du 24 février 2022, le préfet du Cher a refusé de délivrer le permis de construire. La société Soleia 45 demande à la cour d’annuler le jugement du 23 mai 2024 par lequel le tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté.  
 
 
 
En ce qui concerne le caractère suffisant de l’étude d’impact : 
 
Aux termes de l’article R. 122-5 du code de l’environnement : « I. – Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. / Ce contenu tient compte, le cas échéant, de l'avis rendu en application de l'article R. 122-4 et inclut les informations qui peuvent raisonnablement être requises, compte tenu des connaissances et des méthodes d'évaluation existantes. / II. – En application du 2° du II de l'article L. 122-3, l'étude d'impact comporte les éléments suivants, en fonction des caractéristiques spécifiques du projet et du type d'incidences sur l'environnement qu'il est susceptible de produire : / 1° Un résumé non technique des informations prévues ci-dessous. Ce résumé peut faire l'objet d'un document indépendant ; / 2° Une description du projet, y compris en particulier : – une description de la localisation du projet ; – une description des caractéristiques physiques de l'ensemble du projet, y compris, le cas échéant, des travaux de démolition nécessaires, et des exigences en matière d'utilisation des terres lors des phases de construction et de fonctionnement ; – une description des principales caractéristiques de la phase opérationnelle du projet, relatives au procédé de fabrication, à la demande et l'utilisation d'énergie, la nature et les quantités des matériaux et des ressources naturelles utilisés ; – une estimation des types et des quantités de résidus et d'émissions attendus, tels que la pollution de l'eau, de l'air, du sol et du sous-sol, le bruit, la vibration, la lumière, la chaleur, la radiation, et des types et des quantités de déchets produits durant les phases de construction et de fonctionnement. / 3° Une description des aspects pertinents de l'état initial de l'environnement, et de leur évolution en cas de mise en œuvre du projet ainsi qu'un aperçu de l'évolution probable de l'environnement en l'absence de mise en œuvre du projet, dans la mesure où les changements naturels par rapport à l'état initial de l'environnement peuvent être évalués moyennant un effort raisonnable sur la base des informations environnementales et des connaissances scientifiques disponibles ; / 4° Une description des facteurs mentionnés au III de l'article L. 122-1 susceptibles d'être affectés de manière notable par le projet : la population, la santé humaine, la biodiversité, les terres, le sol, l'eau, l'air, le climat, les biens matériels, le patrimoine culturel, y compris les aspects architecturaux et archéologiques, et le paysage ; / 5° Une description des incidences notables que le projet est susceptible d'avoir sur l'environnement résultant, entre autres : a) De la construction et de l'existence du projet, y compris, le cas échéant, des travaux de démolition ; b) De l'utilisation des ressources naturelles, en particulier les terres, le sol, l'eau et la biodiversité, en tenant compte, dans la mesure du possible, de la disponibilité durable de ces ressources ; c) De l'émission de polluants, du bruit, de la vibration, de la lumière, la chaleur et la radiation, de la création de nuisances et de l'élimination et la valorisation des déchets ; d) Des risques pour la santé humaine, pour le patrimoine culturel ou pour l'environnement ; e) Du cumul des incidences avec d'autres projets existants ou approuvés, en tenant compte le cas échéant des problèmes environnementaux relatifs à l'utilisation des ressources naturelles et des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement susceptibles d'être touchées. f) Des incidences du projet sur le climat et de la vulnérabilité du projet au changement climatique ; g) Des technologies et des substances utilisées. / La description des éventuelles incidences notables sur les facteurs mentionnés au III de l'article L. 122-1 porte sur les effets directs et, le cas échéant, sur les effets indirects secondaires, cumulatifs, transfrontaliers, à court, moyen et long termes, permanents et temporaires, positifs et négatifs du projet ; / 6° Une description des incidences négatives notables attendues du projet sur l'environnement qui résultent de la vulnérabilité du projet à des risques d'accidents ou de catastrophes majeurs en rapport avec le projet concerné. Cette description comprend le cas échéant les mesures envisagées pour éviter ou réduire les incidences négatives notables de ces événements sur l'environnement et le détail de la préparation et de la réponse envisagée à ces situations d'urgence ; / 7° Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction du projet proposé et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, notamment une comparaison des incidences sur l'environnement et la santé humaine ; / 8° Les mesures prévues par le maître de l'ouvrage pour : – éviter les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine et réduire les effets n'ayant pu être évités ; – compenser, lorsque cela est possible, les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évités ni suffisamment réduits. S'il n'est pas possible de compenser ces effets, le maître d'ouvrage justifie cette impossibilité. / La description de ces mesures doit être accompagnée de l'estimation des dépenses correspondantes, de l'exposé des effets attendus de ces mesures à l'égard des impacts du projet sur les éléments mentionnés au 5° ; / 9° Le cas échéant, les modalités de suivi des mesures d'évitement, de réduction et de compensation proposées ; / 10° Une description des méthodes de prévision ou des éléments probants utilisés pour identifier et évaluer les incidences notables sur l'environnement / 11° Les noms, qualités et qualifications du ou des experts qui ont préparé l'étude d'impact et les études ayant contribué à sa réalisation. ». Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 
 
En premier lieu, s’agissant de la description de l’état initial, dans son avis du 8 février 2021, la mission régionale de l’autorité environnementale (MRAe) a relevé les nombreuses inexactitudes, omissions ou insuffisances de l’étude d’impact fournie en mars 2019 par la société requérante. Toutefois, des investigations complémentaires, réalisées le 29 avril 2021 et le 16 juin 2021, ont permis de compléter la liste des espèces observées et de confirmer la caractérisation de l’habitat, répondant ainsi aux doutes émis par la MRAe. De nouvelles espèces de fleurs ont été identifiées telles que l’orchis bouc, la céphalanthère rouge, et l’orchis moucheron. Une carte, ajoutée au dossier selon les recommandations de la MRAe, fait apparaître la localisation des différentes espèces d’orchidée sur la parcelle. La liste des lépidoptères et la liste des oiseaux observés ont également été complétées et l’impact modéré du projet sur ces dernières espèces confirmé dès lors que les oiseaux n’utilisent la parcelle que pour s’alimenter, fonction qui sera préservée puisqu’un couvert végétal herbacé sera maintenu. Par suite, l’étude d’impact complétée décrit de façon suffisante l’état initial du site.  
 
En deuxième lieu, s’agissant de la description des incidences du projet, si des erreurs de titres et de copier-coller, notamment dans le cadre des incidences au titre de la réglementation Natura 2000, ont été observées, la MRAe note que les impacts théoriques du projet sont relativement bien expliqués. L’étude d’impact décrit avec précision l’impact du projet sur le milieu physique et sur le milieu naturel pendant la phase de travaux et pendant la phase d’exploitation. Elle conclut à un impact faible à moyen sur le milieu dès lors que les travaux seront temporaires, localisés, et de faible ampleur et que les visites du site pendant la phase d’exploitation seront occasionnelles, estimées à une fois par mois avec un véhicule léger. Par suite, l’étude d’impact décrit de façon suffisante les incidences du projet sur les milieux physique et naturel.  
 
En troisième lieu, s’agissant de la description des solutions de substitution raisonnables examinées par le maître d’ouvrage, dans son avis du 8 février 2021, la MRAe avait relevé l’absence de solutions de substitution raisonnables dans l’étude d’impact qui lui a été transmise. Toutefois, dans son mémoire en réponse de juin 2021, la société Soleia 45 a précisé qu’elle n’avait identifié aucun autre site dégradé susceptible d’accueillir une centrale solaire au sol dans un rayon de dix kilomètres. Si deux carrières existaient à proximité, la société requérante a considéré que ces sites n’étaient pas propices à l’installation du projet. L’un était trop étroit, accidenté, peu sécurisé et trop ombragé. L’autre était déjà en cours d’exploitation. La société Soleia 45 produit deux photographies aériennes pour illustrer ses propos. Elle déclare également qu’une consultation du site georiques.gouv.fr n’a pas non plus permis d’identifier d’autres sites plus propices. Par suite, l’étude d’impact complétée décrit de façon suffisante les solutions de substitution raisonnables.  
 
En quatrième lieu, s’agissant des mesures éviter, réduire, compenser (ERC), la MRAe, dans son avis de février 2021, et le préfet, dans l’arrêté contesté, soutiennent que les mesures d’évitement et de réduction des impacts sont partielles et modestes, notamment en ce qui concerne les mesures relatives à l’orchis pyramidal. Toutefois, il ressort de l’étude d’impact et des précisions et compléments apportés postérieurement par la société Soleia 45, dans son mémoire en réponse à l’avis de la MRAe de juin 2021 et dans son mémoire en réponse à l’avis du commissaire enquêteur du 15 février 2022, que les mesures proposées sont nombreuses, précises et appropriées, comme l’a reconnu le commissaire enquêteur sur la question des orchis pyramidal dans le cadre de l’enquête publique. La société requérante prévoit de conserver le couvert végétal et une bande tampon de quinze mètres en lisière du site permettant notamment la sauvegarde des pieds de céphalanthères présents sur le site. La société Soleia 45 s’est engagée à éviter la zone humide identifiée par sondage pédologique, à mettre en place des clôtures permissives à la petite faune et à éviter les zones propices au développement de la flore classée. Un coordinateur environnemental sera sollicité pour le suivi du chantier, un suivi écologique biannuel sera mis en place sur le site et un suivi de l’intensité du pâturage ovin sera prévu pour éviter le surpâturage et le piétinement des orchidées. S’agissant des orchidées en particulier, la société requérante ne prévoit aucun terrassement ni aucun décapage sur les emprises et le chantier aura lieu en fin d’été et en automne afin de ne pas impacter la floraison de ces espèces et de limiter les impacts sur leur système foliaire. Enfin, s’agissant du maintien des haies, la société Soleia 45 s’est engagée à ce que l’intégralité des haies soient conservées sur toute la durée de vie du projet. La clôture sera disposée à l’intérieur du site en bordure de haies. Un constat d’huissier sera réalisé avant le projet, en présence du propriétaire et de la mairie de Corquoy, permettant d’identifier clairement les haies présentes sur le site, qui seront conservées. Par suite, le projet sera bien intégré dans le paysage et les mesures ERC ont été précisées de manière satisfaisante.  
   
En dernier lieu, s’agissant de l’absence d’insuffisance qui aurait empêché l’autorité administrative d’apprécier les impacts du projet sur l’environnement et la pérennité d’une activité agricole viable, il résulte de ce qui précède que le dossier de demande de permis de construire était suffisamment complet pour permettre à l’autorité administrative d’apprécier les impacts du projet sur l’environnement. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’étude préalable agricole et de la convention d’élevage, qui décrivent avec précision le projet de pâturage ovin, que le dossier de demande de permis de construire était suffisamment complet pour permettre à l’autorité administrative d’apprécier la pérennité d’une activité agricole viable.  
 
En ce qui concerne la compatibilité du projet avec une activité agricole significative : 
 
Aux termes de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : « I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages […] ». Aux termes de l’article N1 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté de communes Arnon Boischaut Cher, sont autorisés en zone N : « Les installations de production d’énergie renouvelable à caractère professionnel à condition qu’elles ne soient pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole du terrain sur lequel elles sont implantées ». Il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux. 
 
Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’étude d’impact jointe à la demande de permis de construire, de l’étude agricole préalable réalisée en application de l’article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime, ainsi que de l’accord de principe conclu par la société mère du pétitionnaire avec un éleveur, documents portés à la connaissance du préfet dans le cadre de l’instruction de la demande de permis de construire, que le terrain d’assiette du projet accueillera un élevage d’ovins. Cet engagement ferme du pétitionnaire a été confirmé par la signature d’une convention d’élevage d’ovins le 14 février 2022 entre la société Soleia 45 et ce même éleveur, laquelle prévoit une mise à disposition du terrain pour une durée de vingt ans. La convention prévoit également, de façon suffisante, les obligations de l’exploitant, tenu d’entretenir le couvert végétal par pâturage ovin. En complément de l’étude d’impact et de l’étude préalable agricole, la convention précise en outre, de façon précise, les aménagements qui seront mis en place pour l’accueil des ovins.  
 
Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les caractéristiques techniques de l’installation projetée ne permettent pas l’exercice d’une activité ovine sur la parcelle. Le faible espacement des panneaux photovoltaïques, ne permet pas le passage de tracteurs et leur hauteur, dont le « point bas » n’est situé qu’à quatre-vingt centimètres du sol, ne facilite pas le passage des ovins. Par suite, si la valeur agronomique de la parcelle est médiocre, si la parcelle n’est pas cultivée depuis 2013, si l’activité projetée est conforme aux usages locaux et si le projet n’entraînera pas d’artificialisation des sols et ne portera pas atteinte à la sauvegarde des paysages, l’exercice d’une activité ovine sur la parcelle n’est pas viable. Dans ces conditions, le préfet du Cher n’a pas commis d’erreur d’appréciation en refusant d’accorder le permis de construire sollicité au motif que le projet ne permettait pas le maintien d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que, si le motif de refus tiré de l’insuffisance de l’étude d’impact est entaché d’une erreur d’appréciation, le préfet aurait pris la même décision s’il n’avait retenu que le motif tiré de l’incompatibilité du projet avec une activité agricole significative. Par suite, la société Soleia 45 n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du préfet du Cher du 24 février 2022.  
 
Pour l’application de l’article L 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est de nature, en l’état de l’instruction, à conduire à l’annulation de l’arrêté litigieux 
 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
 
Article 1er : La requête de la société Soleia 45 est rejetée. 
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Soleia 45, au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation. Copie en sera adressée au préfet du Cher. 
 
Délibéré après l’audience du 2 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
- M. Even, premier vice-président, président de chambre, 
- Mme Mornet, présidente assesseure, 
- Mme Aventino, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 avril 2026. 
 
 
Le président-rapporteur, 
 
 
 
 
B. Even 
La présidente assesseur, 
 
 
 
 
G. Mornet 
La greffière, 
 
 
 
 
I. Szymanski 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.