CAA78 · 4ème Chambre — 18 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. A... et Mme B... C... ont demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler l’arrêté du maire de Lassay-sur-Croisne du 11 décembre 2018 portant alignement de la voie communale n° 7, d’annuler la décision implicite par laquelle ce maire a refusé d’acquérir une bande de terrain d’une superficie de 221 m² leur appartenant et, à défaut, de condamner la commune de Lassay-sur-Croisne à leur verser la somme de 773,50 euros en réparation du préjudice subi du fait de la privation de jouissance perpétuelle. 
 
Par un jugement n° 1902937 du 7 octobre 2021, le tribunal administratif d’Orléans a annulé cet arrêté du maire de Lassay-sur-Croisne du 11 décembre 2018 et rejeté le surplus des conclusions. 
 
Procédure contentieuse devant la cour avant cassation : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 décembre 2021 et le 22 septembre 2023, la commune de Lassay-sur-Croisne, représentée par Me Rainaud, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement ; 
 
2°) de rejeter les conclusions de M. et Mme C... tendant, d’une part, à l’annulation de l’arrêté du maire de Lassay-sur-Croisne du 11 décembre 2018 portant alignement de la voie communale n° 7 et de la décision implicite de rejet par laquelle le maire a refusé d’acquérir une bande de terrain leur appartenant d’une superficie de 221 m², et, d’autre part, à la condamnation de la commune à leur verser la somme de 773,50 euros en réparation du préjudice subi du fait de la privation de jouissance perpétuelle ; 
 
3°) de mettre à la charge de M. et Mme C... la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- les premiers juges ont commis une erreur d’appréciation en jugeant que la voie litigieuse n’est pas une voie communale alors qu’elle est située en agglomération et qu’il est établi qu’elle était ouverte à la circulation générale en 1959 du fait de son insertion dans un réseau de voies de communication communales et départementales ; 
- l’arrêté d’alignement n’est entaché d’aucune irrégularité ; 
- la décision implicite de rejet de la demande des époux C... d’acquérir une bande de terrain d’une superficie de 221 m² leur appartenant n’est entachée d’aucune irrégularité ; 
- M. et Mme C... ne démontrent pas en quoi l’emprise de la voie communale n° 7 les déposséderait d’une partie de leur propriété. 
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 17 juin 2022 et 24 septembre 2023, M. et Mme C..., représentés par Me Léron, concluent au rejet de la requête, à la condamnation de la commune de Lassay-sur-Croisne à les indemniser du préjudice subi en raison de l’emprise irrégulière sur leur propriété pour une somme de 773,50 euros et à leur verser la somme de 4 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
- la voie litigieuse ne constitue pas une voie communale au sens de l’article 9 de l’ordonnance du 7 janvier 1959 ; 
- la commune a commis un détournement de procédure en recourant à la procédure de l’alignement individuel alors que la voie litigieuse n’est pas une voie communale ; 
- l’arrêté méconnaît les dispositions de l’article L. 112-1 du code de la voirie routière dès lors qu’il ne se borne pas à constater les limites actuelles et réelles de la voie ; 
- l’incorporation d’une partie de leur parcelle, d’une surface de 221 m², au domaine public a eu pour effet de les déposséder d’une partie de leur propriété et a créé un préjudice à leur encontre. 
 
Par un arrêt n° 21VE03271 du 13 octobre 2023, la cour administrative d’appel de Versailles a rejeté l’appel formé par la commune de Lassay-sur-Croisne contre ce jugement ainsi que les conclusions en appel incident de M. et Mme C... tendant à l’indemnisation de leur préjudice né de l’incorporation de la voie au sein du domaine public de la commune. 
 
Par une décision n° 490124 du 10 décembre 2024, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et renvoyé l’affaire devant la cour. 
 
Procédure devant la cour après cassation : 
 
Par deux mémoires, enregistrés les 10 février et 26 mars 2025, M. et Mme C..., représentés par Me Léron, concluent aux mêmes fins que précédemment. 
 
Ils soutiennent que : 
 
la délibération du 22 décembre 2016 est irrégulière et entachée d’un détournement de pouvoir ; 
la voie communale n° 7 ne peut être regardée comme faisant partie de domaine public routier ; aucun arrêté d’alignement ne pouvait ainsi être pris ; 
l’arrêté d’alignement ne se borne pas à constater les limites actuelles de la voie publique mais empiète sur leur propriété et ne correspond pas aux limites réelles de la voirie. 
 
Par un mémoire, enregistré le 12 février 2025, la commune de Lassay-sur-Croisne, représentée par Me Tissier-Lotz, conclut à la réformation du jugement du tribunal administratif d’Orléans, au rejet des conclusions de la demande formée en première instance par M. et Mme C... et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à leur charge sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
la voie communale n° 7 doit être regardée comme une voie faisant partie du domaine public ; 
les limites de la voirie publique ont été fixées par un géomètre en fonction des limites réelles de la voie publique et M. et Mme C... ne peuvent invoquer un droit de propriété dans le cadre de ce recours pour excès de pouvoir ; 
les limites physiques ont été établies à partir d’une rangée d’arbres, de coffrets et poteaux EDF et PTT en pied de talus ; 
le maire n’était pas tenu de faire droit à la demande d’acquisition en l’absence de délibération du conseil municipal ; en outre la demande indemnitaire est du ressort du juge judiciaire ; en tout état de cause, les époux C... n’apportent aucun élément de nature à établir que le domaine public routier aurait incorporé 221 m² de leur propriété. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de la voirie routière ; 
- le code général de la propriété des personnes publiques ; 
- le code rural et de la pêche maritime ; 
- l’ordonnance n° 59-115 du 7 janvier 1959 relative à la voirie des collectivités locales ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Pilven, 
- les conclusions de Mme Roux, rapporteure publique,  
- et les observations de Me Léron pour M. et Mme C.... 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
1. Mme B... C... et M. A... C... ont demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler l’arrêté du maire de Lassay-sur-Croisne du 11 décembre 2018 portant alignement de la voie communale n° 7, d’annuler la décision implicite par laquelle le maire a refusé d’acquérir une bande de terrain d’une superficie de 221 m² leur appartenant et de condamner la commune à leur verser la somme de 773,50 euros en réparation du préjudice subi du fait de la privation de jouissance perpétuelle de cette partie de leur propriété. Par un jugement n° 1902937 du 7 octobre 2021, le tribunal administratif d’Orléans a annulé l’arrêté du 11 décembre 2018 et rejeté le surplus des conclusions. Par un arrêt du 13 octobre 2023, la cour administrative d’appel de Versailles a rejeté l’appel formé par la commune ainsi que les conclusions incidentes de M. et Mme C... à fin indemnitaire. Par une décision n° 490124 du 10 décembre 2024, le Conseil d’État a annulé l’arrêt de la cour et lui a renvoyé cette affaire. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision du 11 décembre 2018 du maire de la commune : 
 
2. D’une part, aux termes de l’article 1er de l’ordonnance du 7 janvier 1959 relative à la voirie des collectivités locales, codifié par la loi du 22 juin 1989 instituant le code de la voirie routière à l'article L. 141-1 du code de la voirie routière qui détermine la liste des voies communales : « La voirie des communes comprend : / 1° Les voies communales, qui font partie du domaine public ; / 2° Les chemins ruraux, qui appartiennent au domaine privé de la commune ». Aux termes de l’article 9 de cette même ordonnance : « Deviennent voies communales les voies qui, conformément à la législation en vigueur à la date de la présente ordonnance, appartiennent aux catégories ci-après : / 1° Les voies urbaines ; / 2° Les chemins vicinaux à l'état d'entretien ; le préfet établira, à cet effet, dans un délai de six mois, la liste par commune des chemins vicinaux à l'état d'entretien ; / 3° Ceux des chemins ruraux reconnus, dont le conseil municipal aura, dans un délai de six mois, décidé l'incorporation ; cette délibération pourra être prise sans enquête publique ». Aux termes de l'article L. 2111-14 du code général de la propriété des personnes publiques : « Le domaine public routier comprend l'ensemble des biens appartenant à une personne publique mentionnée à l'article L. 1 et affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées ». Selon le premier alinéa de l'article L. 141-1 du code de la voirie routière : « Les voies qui font partie du domaine public routier communal sont dénommées voies communales (...) ». Enfin, aux termes de l’article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime : « Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l'usage du public, qui n'ont pas été classés comme voies communales. Ils font partie du domaine privé de la commune ». 
 
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 112-3 du code de la voirie routière : «  L'alignement individuel est délivré par le représentant de l'État dans le département, le président du conseil départemental ou le maire, selon qu'il s'agit d'une route nationale, d'une route départementale ou d'une voie communale (...) ». L'article L. 112-1 du même code dispose que : « L'alignement est la détermination par l'autorité administrative de la limite du domaine public routier au droit des propriétés riveraines. Il est fixé soit par un plan d'alignement, soit par un alignement individuel. / Le plan d'alignement, auquel est joint un plan parcellaire, détermine après enquête publique ouverte par l'autorité exécutive de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale, propriétaire de la voie, et organisée conformément aux dispositions du code des relations entre le public et l'administration la limite entre voie publique et propriétés riveraines. / L'alignement individuel est délivré au propriétaire conformément au plan d'alignement s'il en existe un. En l'absence d'un tel plan, il constate la limite de la voie publique au droit de la propriété riveraine ». Et aux termes de l'article L. 112-2 de ce même code : « La publication d'un plan d'alignement attribue de plein droit à la collectivité propriétaire de la voie publique le sol des propriétés non bâties dans les limites qu'il détermine. / Le sol des propriétés bâties à la date de publication du plan d'alignement est attribué à la collectivité propriétaire de la voie dès la destruction du bâtiment. / Lors du transfert de propriété, l'indemnité est, à défaut d'accord amiable, fixée et payée comme en matière d'expropriation ». 
 
4. Font partie de la voirie urbaine et appartiennent au domaine public communal, les voies situées dans une agglomération, dont une commune est propriétaire et qui étaient affectées à l’usage du public avant l’intervention de l’ordonnance du 7 janvier 1959 relative à la voirie des collectivités locales, sans que soit nécessaire l’intervention de décisions expresses de classement. Dès lors qu’une voie a été, antérieurement à l’intervention de l’ordonnance du 7 janvier 1959, ouverte à la circulation générale du public, la circonstance qu’elle ait cessé, à une date antérieure à celle de cette ordonnance, d’être ouverte à la circulation générale du public est sans incidence sur son appartenance au domaine public, en l’absence de décision de déclassement. 
 
5. Il ressort des pièces du dossier que la preuve de l’ouverture de la « voie roulante n° 7 » à l’usage du public avant 1959 n’est pas apportée, le tribunal d’instance de Blois ayant au demeurant qualifié cette rue de chemin rural relevant du domaine privé de la commune. Par ailleurs, cette voie a été qualifiée de chemin rural par un panneau situé en amont de son tracé, la circulation y étant expressément interdite aux véhicules dont la masse est supérieure à 3,5 tonnes. Si la commune se réfère à des plans cadastraux datant de 1933 réactualisés en 1988, ils ne permettent pas d’en déduire que la voie aurait été affectée à l’usage du public, quand bien même elle serait située en agglomération et se serait substituée à un ancien chemin rural. Enfin, les quatre attestations émanant d’habitants de la commune témoignant que la voie aurait été entretenue et ouverte au public, ne permettent pas d’établir que la voie était ouverte à la circulation générale du public avant la date d’entrée en vigueur de l’ordonnance du 7 janvier 1959, alors que les intéressés affirment qu’ils empruntaient cette voie dans le seul but d’accéder à leurs propriétés respectives.  
 
6. Toutefois, il est constant que ce chemin rural, affecté à l’usage du public en application des dispositions de l’article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime, a fait l’objet d’un classement en voie communale, par délibération du conseil municipal du 22 novembre 2016, de sorte que cette voie doit désormais être regardée comme voie communale. 
 
7. M. et Mme C... font valoir que ce classement est entaché d’un détournement de pouvoir de sorte que l’arrêté du maire du 11 décembre 2018 portant alignement de la voie communale n° 7 au droit de leur propriété est entaché d’une illégalité dont ils peuvent exciper.  
 
8. Il ressort des pièces du dossier que le tribunal d’instance de Blois avait retenu dans son jugement avant dire droit du 16 novembre 2016 que le chemin litigieux devait être regardé comme un chemin rural relevant donc du domaine privé de la commune et avait ordonné un bornage judiciaire. Si M. et Mme C... soutiennent que le conseil municipal n’a procédé au classement de ce chemin rural en voie communale, en faisant ainsi échec au bornage judiciaire, que dans le but de permettre, en concertation avec le maire, de prendre à l’avenir un arrêté d’alignement aux seules fins de se soustraire à une procédure plus complexe d’expropriation, ils ne l’établissent pas. En tout état de cause, cet arrêté d’alignement pris par le maire est intervenu plus de deux ans après la délibération du 16 novembre 2016 et n’a été édicté qu’aux fins de prise en compte de la demande de M. et Mme C... relative à la pose d’un grillage entre leur propriété et la voie communale, afin de s’assurer de la bonne implantation de cette clôture. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut qu’être écarté. 
 
9. Il ressort des dispositions précitées de l'article L. 112-1 du code de la voirie routière qu'un arrêté d'alignement, qui, en l'absence de plan d'alignement, se borne à constater les limites d'une voie publique en bordure des propriétés riveraines, et constitue ainsi un acte purement déclaratif sans effet sur les droits des propriétaires riverains, ne peut être fixé qu'en fonction des limites actuelles de la voie publique en bordure des propriétés riveraines éventuelles, empiètements inclus. Un arrêté d'alignement se bornant à constater les limites d'une voie publique en bordure des propriétés riveraines, une contestation relative à la propriété des immeubles riverains de la voie publique sur laquelle il n'appartiendrait qu'à l'autorité judiciaire de statuer, ne peut, dès lors, être utilement soulevée à l'appui de conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'un tel arrêté. En revanche, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'un arrêté d'alignement, de vérifier si l'arrêté d'alignement attaqué se borne ou non à constater les limites actuelles de la voie publique en bordure des propriétés riveraines. 
 
10. M. et Mme C... ne peuvent utilement soutenir que leur acte de propriété et le bornage réalisé en 2010 par le cabinet Daspet permettaient de retenir que l’alignement auquel a procédé le géomètre mandaté par la commune en 2018, serait entaché d’illégalité au motif qu’une superficie de 221 m² de leur propriété aurait illégalement été incorporée à la voirie publique, dès lors qu’il n’appartient qu’à l’autorité judiciaire de statuer, comme il a été dit plus haut, sur une contestation relative à la propriété des immeubles riverains de la voie publique. Les photographies produites par M. et Mme C... établissent certes que l’alignement retenu ne se limite pas à la partie goudronnée. Toutefois, en fixant l’alignement de la voie publique au haut du talus lequel est nécessaire au soutien de la chaussée et aux coffrets EDF et PTT situés en pied de talus, ceux-ci constituant ainsi une dépendance du domaine public routier, ou à la limite constituée par les arbres longeant cette voie, l’arrêté contesté doit être regardé comme ayant retenu les limites réelles de cette voie communale. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté du maire du 11 décembre 2018 a méconnu les limites de la voie publique ne peut qu’être écarté. La commune de Lassay-sur-Croisne est dès lors fondée à soutenir que c’est à tort que, par l’article 1er du jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé l’arrêté du maire du 11 décembre 2018. 
 
Sur les conclusions indemnitaires de M. et Mme C... : 
 
11. En l’absence de toute illégalité de l’arrêté du maire de la commune du 11 décembre 2018, les conclusions présentées par M. et Mme C... tendant à la réparation du préjudice lié à l’incorporation d’une partie de leur parcelle à la voie publique, et à la contestation de la décision implicite du maire de la commune de refus d’acquisition d’une bande de terrain leur appartenant, ne peuvent qu’être rejetées. En tout état de cause, toute contestation portant sur la propriété d’une partie du terrain inclus dans la voie publique par cet arrêté d’alignement doit faire l’objet d’un recours devant le juge judiciaire. 
 
12. Il suit de là que les conclusions indemnitaires de M. et Mme C... doivent être rejetées. 
  
Sur les frais liés au litige : 
 
13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Lassay-sur-Croisne, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. et Mme C... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre une somme à la charge de M. et M. C... sur le fondement des mêmes dispositions à verser à la commune de Lassay-sur-Croisne. 
 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : L’article 1er du jugement n° 1902937 du tribunal administratif d’Orléans est annulé. 
 
Article 2 : La demande formée en première instance par M. et Mme C... est rejetée. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de M. et Mme C... est rejeté. 
 
Article 4 : Les conclusions de la commune de Lassay-sur-Croisne tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
  
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... et Mme B... C... et à la commune de Lassay-sur-Croisne. 
 
 
Délibéré après l’audience du 9 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Etienvre, président de chambre, 
M. Pilven, président-assesseur, 
Mme Pham, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025. 
 
 
Le rapporteur, 
 
J-E. Pilven 
Le président, 
 
F. Etienvre 
 
La greffière, 
 
S. Diabouga 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de Loir-et-Cher en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.