CAA33 · 2ème chambre (formation à 3) — 26 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme B... H..., Mme E... G..., Monsieur A... C..., M. F... D... et Alexis D... ont demandé au tribunal administratif de Limoges d’annuler, à titre principal, la délibération du 18 novembre 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Pantaléon-de-Larche a approuvé la révision de son plan local d’urbanisme, et à titre subsidiaire d’annuler cette même délibération en ce qu’elle classe les parcelles cadastrées section BE nos 13, 14, 15 et 30 en zone naturelle. 
 
Par un jugement n° 2200081 du 3 décembre 2024, le tribunal administratif de Limoges a rejeté leur requête.  
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 6 février et 22 juillet 2025, Mme H... et Mme G..., représentées par Me Cessac, demandent à la cour :  
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Limoges du 3 décembre 2024 ;  
 
2°) d’annuler, à titre principal, la délibération du 18 novembre 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Pantaléon-de-Larche a approuvé la révision de son plan local d’urbanisme, et, à titre subsidiaire, cette même délibération en ce qu’elle classe les parcelles cadastrées section BE nos 13, 14, 15 et 30 en zone naturelle ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Pantaléon-de-Larche la somme de  
4 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que : 
 
Sur la régularité du jugement attaqué :  
 
le tribunal a omis de répondre au moyen tiré de ce que le commissaire enquêteur n’a pas rendu un avis personnel et motivé, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-19 du code de l’environnement ;  
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 
les conclusions et l’avis du commissaire enquêteur ne sont pas présentés dans un document séparé, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-19 du code de l’environnement ; 
le dossier d’enquête n’a pas été transmis à la commune de Saint-Pantaléon-de-Larche, autorité compétente pour organiser l’enquête, en méconnaissance des dispositions de l’article  
R. 123-19 du code de l’environnement ; 
le rapport du commissaire enquêteur est insuffisant dès lors qu’il ne s’est pas prononcé sur les avis rendus par les personnes publiques associées et que les observations du public n’ont été examinées que de manière lacunaire ;  
le classement de nouvelles parcelles en zone N est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et d’un détournement de pouvoir dès lors que les terrains en cause ne présentent aucune des caractéristiques requises par les dispositions de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 mai et 29 septembre 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la commune de Saint-Pantaléon-de-Larche, représentée par Me Dias, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mmes H... et G... au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
  
Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
 
- le code de l’environnement ; 
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 
- le rapport de M. Henriot, 
- les conclusions de Mme Pruche-Maurin, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Brun, représentant Mme H... et Mme G... et de Me Dias, représentant la commune de Saint-Pantaléon-de-Larche. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme H..., Mme G..., M. C..., et MM. D... sont propriétaires en indivision de quatre parcelles cadastrées section BE nos 13, 14, 15 et 30 au lieu-dit « Puyfaure » à Saint-Pantaléon-de-Larche (Corrèze). Par une délibération du 18 novembre 2021, le conseil municipal de la commune a adopté une révision de son plan local d’urbanisme (PLU), ayant notamment pour effet de classer en zone N les parcelles en cause. Mmes H... et G... relèvent appel du jugement du 3 décembre 2024 par lequel le tribunal administratif de Limoges a rejeté leur requête tendant à l’annulation de cette décision.  
 
Sur la régularité du jugement attaqué :  
 
Les premiers juges ont répondu au moyen tiré de ce que le commissaire enquêteur n’aurait pas rendu un avis personnel et motivé, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-19 du code de l’environnement, au point 6 du jugement en litige et l’ont expressément écarté comme non fondé. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait entaché d’irrégularité en raison d’un défaut de réponse au moyen précité doit être écarté.  
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 
Aux termes des dispositions de l’article L. 153-19 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ». Aux termes de l’article L. 123-15 du code de l’environnement dans sa rédaction alors en vigueur : « Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête par l'autorité compétente pour organiser l'enquête, après avis du responsable du projet. / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l'enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier. (…) ». Par ailleurs, selon l’article R. 123-19 du même code dans sa rédaction en vigueur : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet à l'autorité compétente pour organiser l'enquête l'exemplaire du dossier de l'enquête déposé au siège de l'enquête, accompagné du ou des registres et pièces annexées, avec le rapport et les conclusions motivées. Il transmet simultanément une copie du rapport et des conclusions motivées au président du tribunal administratif. / (…) ». Il résulte de ces dispositions que le commissaire enquêteur conduit une enquête destinée à permettre non seulement aux habitants de la commune de prendre une connaissance complète du projet et de présenter leurs observations, suggestions et contre-propositions, mais également à l’autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à son information et ainsi de l’éclairer dans ses choix. Si ces dispositions n’imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique, elles l’obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis, sans qu’il puisse renoncer à se prononcer sur tout ou partie du projet, quand bien même certains éléments du projet soumis à enquête publique seraient concernés par une procédure contentieuse en cours à la date de son rapport.  
 
En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les conclusions motivées du commissaire enquêteur ont été présentées à l’issue du rapport d’enquête sous le titre « conclusions et avis » et sont organisées dans un plan numéroté distinct de celui du rapport. Dans ces conditions, cette présentation, qui permet de distinguer les conclusions motivées du rapport de l’enquête, constitue une présentation séparée au sens des dispositions de l’article R. 123-19 du code de l’environnement. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance, sur ce point, de ces dispositions doit être écarté comme manquant en fait.  
 
En deuxième lieu, ainsi que l’ont relevé les premiers juges, il résulte des termes du rapport d’enquête que ce document, ainsi que les annexes et les conclusions et avis du commissaire enquêteur ont été remis à la commune de Saint-Pantaléon-de-Larche. Les appelantes ne font état d’aucun élément de nature à remettre en cause la réalité de cette communication alors que le rapport ainsi que les conclusions et avis du commissaire enquêteur sont visés par la délibération en litige du 18 novembre 2021. Par suite, le moyen tiré de ce que le rapport d’enquête, les conclusions et l’avis du commissaire enquêteur n’auraient pas été portés à la connaissance de l’autorité compétente pour organiser l’enquête doit être écarté comme manquant en fait.  
 
En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que le rapport d’enquête publique fait état de l’ensemble des avis des personnes publiques associées ainsi que des observations recueillies auprès du public. Dans ses conclusions, le commissaire enquêteur, qui n’était pas tenu de se prononcer expressément sur chacun des avis ou des observations, relève que si plusieurs personnes publiques associées font état, dans leur avis de « nombreuses prescriptions non satisfaites », les réponses apportées par la commune, qui sont également reproduites dans le rapport, témoignent d’une volonté de modifier le projet pour se conformer à ces prescriptions. En outre, le commissaire relève que le projet de modification du PLU a pour objet de limiter l’artificialisation des sols en augmentant la surface des zones agricole et naturelle (A et N) au détriment des zones ayant vocation à être urbanisées (U et AU). Il fait état de son avis personnel en soulignant les efforts tendant à la diminution de l’artificialisation ainsi qu’à la nécessité de limiter l’extension des surfaces constructibles, la commune présentant une densité de logements inférieure à celle prévue par le schéma de cohérence territoriale. Ainsi, il recommande de ne faire droit aux demandes individuelles tendant à l’extension des surfaces constructibles que de manière exceptionnelle. Enfin, s’agissant plus spécifiquement des observations présentées par les appelantes lors de l’enquête, tendant à ce que leurs parcelles soient classées dans une zone autorisant l’édification d’un parc de panneaux photovoltaïques, si le commissaire enquêteur a indiqué « Il incombe donc aux élus de la commune de décider de cette orientation stratégique » et a, de ce fait, refusé de se prononcer sur cette demande, il n’y était pas tenu dès lors qu’il lui appartenait d’examiner le projet porté par la commune tendant au classement en zone N de parcelles précédemment classées en zone AU. Or, s’il n’a pas fait état spécifiquement des parcelles des appelantes, il s’est, dans ses conclusions, prononcé favorablement au projet de la commune de réduire la surface des zones constructibles de manière à limiter l’artificialisation des sols. Dans ces conditions, les conclusions du commissaire enquêteur font suffisamment état des raisons qui ont déterminé son avis favorable à la modification du PLU de la commune de Saint-Pantaléon-de-Larche. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance du rapport du commissaire enquêteur doit être écarté.  
 
En quatrième lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. (…) ». Selon l’article R. 151-24 du même code : « Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ».  
 
Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. À cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 
Il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que, d’une part, la révision du PLU de Saint-Pantaléon-de-Larche a pour objectif de préserver le caractère rural de la commune et de limiter l’artificialisation des sols. Dès lors, les auteurs du PLU ont manifesté la volonté de diminuer la surface des zones ouvertes à l’urbanisation au bénéfice des zones naturelles et agricoles. D’autre part, les parcelles en litige présentent des caractéristiques compatibles avec leur classement en zone N au titre d’espaces naturels au sens des dispositions du 3° de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme dès lors que les parcelles cadastrées section BE 13, et 30 sont boisées et que les parcelles 14 et 15 sont à l’état de prairie. En outre, les parcelles des appelantes sont, au sein d’un ensemble de terrains aux caractéristiques similaires, également classées en zone N, adjacentes à une zone classée naturelle protégée (NP). Dans ces conditions, bien que quelques parcelles de ce secteur comportent des constructions et que l’une d’elles demeure classée en zone 1AU, les auteurs du PLU n’ont pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en procédant au classement des parcelles en litige en zone N. Par suite, ce moyen doit être écarté. Ces circonstances ne sont pas de nature à révéler l’existence d’un détournement de pouvoir.  
 
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que Mmes H... et G... ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté leur demande. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge de la commune de Saint-Pantaléon-de-Larche, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce de mettre à la charge de Mmes H... et G... une somme de 750 euros chacune au titre de ces mêmes dispositions.  
 
 
 
dÉcide : 
 
 
Article 1er : La requête de Mmes H... et G... est rejetée.  
 
Article 2 : Mmes H... et G... verseront, chacune, la somme de 750 euros à la commune de Saint-Pantaléon-de-Larche au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... H..., à Mme E... G... et à la commune de Saint-Pantaléon-de-Larche. 
 
Délibéré après l’audience du 5 mars 2026 à laquelle siégeaient : 
 
M. Rey-Bèthbéder, président, 
Mme Ladoire, présidente-assesseure, 
M. Henriot, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2026. 
 
Le rapporteur, 
J. HENRIOT 
Le président, 
É. REY-BÈTHBÉDER 
La greffière, 
S. LARRUE 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Corrèze, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.