CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 24 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 janvier et le 6 juin 2025, la société par actions simplifiée (SAS) Embrudis, représentée par Me Senanedsch, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler l’arrêté du 18 novembre 2024 par lequel le maire de la commune de Guillestre a accordé à la SAS Jenais Intermarché Immo un permis de construire pour l’extension d’un supermarché à raison de 239 mètres carrés (m²) de surface de vente supplémentaire, en tant qu’il tient lieu d’une autorisation d’exploitation commerciale ;  
 
2°) d’enjoindre à la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) de se prononcer à nouveau sur son recours contre ce projet ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat et de la société « Jeandis » la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Elle soutient que : 
 
- en application de l’article L. 600-10 du code de l’urbanisme, la cour est seule compétente pour connaître du recours ; 
- dès lors qu’elle a formé un recours préalable devant la CNAC, elle est recevable à demander l’annulation du permis de construire délivré au vu de l’avis rendu par cette commission ;  
- l’avis défavorable de la CNAC a été rendu au terme d’une procédure irrégulière dès lors qu’elle n’a pas été convoquée à sa séance du 16 octobre 2024, en méconnaissance de l’article R. 752-36 du code de commerce, et qu’elle a été ainsi privée de la garantie attachée à la possibilité pour elle de présenter des observations orales concernant son intérêt à agir, une telle irrégularité ayant nécessairement exercé une influence sur le sens de l’avis ; 
- c’est à tort que la CNAC a considéré qu’elle n’avait pas intérêt à former un recours préalable contre l’avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial, compte tenu d’une part, de la mauvaise délimitation par le porteur de projet de la zone de chalandise, laquelle exclut la commune d’Embrun en réduisant artificiellement la surface de l’ensemble commercial d’inclusion, et d’autre part, de sa propre zone de chalandise qui inclut la commune de Guillestre et recoupe celle du projet en litige.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 mars 2025, la SAS Jenais, représentée par Me Debaussart, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de son auteur la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que : 
- à titre principal, le recours est irrecevable, dès lors que la société requérante ne justifie de son intérêt à agir ni devant la CNAC ni devant la cour, faute de démontrer tant l’irrégularité de la délimitation de la zone de chalandise du projet qui exclut à bon droit la commune d’Embrun que l’impact significatif du projet sur son activité ; 
- le vice affectant la procédure devant la CNAC n’est pas établi puisque celle-ci a déclaré à bon droit irrecevable le recours préalable. 
 
Par une ordonnance du 19 mai 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 9 juin 2025 à 12 heures. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de commerce ;  
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Revert, rapporteur,  
- les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Djabali, substituant Me Senanedsch, représentant la SAS Embrudis, et de Me Debaussart, représentant la société Jenais. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
 
Le 29 mars 2024, la société Jenais a présenté une demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, pour l’extension d’un supermarché existant sur la commune de Guillestre, exploité sous l’enseigne « Intermarché », à raison d’une surface de plancher supplémentaire de 239 m². L’opération consiste en la réouverture du magasin fermé depuis son inondation survenue le 1er décembre 2023, après reconstruction des parties détruites selon les normes de prise en compte des risques liés au torrent du Palps, en l’augmentation de la surface de vente sur une partie des réserves actuelles, sans extension des bâtiments, ainsi qu’en la requalification des façades principales et de la zone de stationnement. La commission départementale d’aménagement commercial a émis le 7 juin 2024 un avis favorable à ce projet. Par un avis du 8 novembre 2024, la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) a rejeté comme irrecevable le recours formé contre l’avis favorable du 7 juin 2024 par la SAS Embrudis, exploitante d’un supermarché sur la commune d’Embrun. Au vu de cet avis de la CNAC, le maire de Guillestre a délivré à la SAS Jenais un permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale par un arrêté du 18 novembre 2024. La SAS Embrudis demande à la cour, sur le fondement de l’article L. 600-10 du code de l’urbanisme, d’annuler cet arrêté en tant qu’il accorde l’autorisation d’exploitation commerciale et d’enjoindre à la CNAC de réexaminer son recours.  
 
 
Sur la fin de non-recevoir opposée en défense à la requête :  
 
 
Aux termes du I de l’article L. 752-17 du code de commerce : « I.- Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, (…) tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. (…) A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées au premier alinéa du présent I est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire ». Aux termes de l’article L. 600-1-4 du code de l’urbanisme : « Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale ». 
 
 
Il résulte de ces dispositions que tout professionnel dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise d’un projet, est susceptible d’être affectée par celui-ci, a intérêt à former un recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial contre l’avis favorable donné à ce projet par la commission départementale puis, en cas d’avis favorable à nouveau donné par la commission nationale, un recours contentieux contre le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, en tant qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale. S’il en va ainsi lorsque le professionnel requérant est implanté dans la zone de chalandise du projet, un tel intérêt peut également résulter de ce que, alors même que le professionnel requérant n’est pas implanté dans la zone de chalandise du projet, ce dernier est susceptible, en raison du chevauchement de sa zone de chalandise et de celle de l’activité commerciale du requérant, d’avoir sur cette activité une incidence significative. 
 
 
En premier lieu, contrairement à ce que soutient la société requérante, la circonstance qu’elle s’est conformée à l’obligation posée par l’article L. 752-17 du code de commerce de présenter un recours devant la CNAC préalablement à sa saisine de la juridiction dirigée contre l’autorisation d’exploitation commerciale délivrée par le maire de Guillestre ne peut suffire à rendre recevable sa requête dirigée contre l’autorisation d’exploitation commerciale si elle ne justifie pas, à cet effet, d’un intérêt à agir suffisant dans les conditions rappelées au point 3.  
 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 752-3 du code de commerce : « Pour l'application du présent titre, constitue la zone de chalandise d'un équipement faisant l'objet d'une demande d'autorisation d'exploitation commerciale l'aire géographique au sein de laquelle cet équipement exerce une attraction sur la clientèle. Elle est délimitée en tenant compte notamment de la nature et de la taille de l'équipement envisagé, des temps de déplacement nécessaires pour y accéder, de la présence d'éventuelles barrières géographiques ou psychologiques et de la localisation et du pouvoir d'attraction des équipements commerciaux existants ». L’article L. 752-3 du même code dispose quant à lui que : « I. - Sont regardés comme faisant partie d'un même ensemble commercial, qu'ils soient ou non situés dans des bâtiments distincts et qu'une même personne en soit ou non le propriétaire ou l'exploitant, les magasins qui sont réunis sur un même site et qui : 1° Soit ont été conçus dans le cadre d'une même opération d'aménagement foncier, que celle-ci soit réalisée en une ou en plusieurs tranches (…) ».  
 
 
D’une part, la société requérante ne conteste pas que le commerce qu’elle exploite ne se situe pas dans la zone de chalandise du projet en litige. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que la société Jenais a délimité la zone de chalandise de son projet en y incluant les territoires de la communauté de communes du Guillestrois et du Queyras et de la communauté de communes du pays des Ecrins, lesquels comprennent 16 communes des Hautes-Alpes. Pour ce faire, la société pétitionnaire a tenu compte de six paramètres différents, dont premièrement, la nature et la taille du projet, deuxièmement, les temps de déplacement nécessaires pour y accéder, la facilité d'accès au site projeté et la qualité du réseau des transports routiers, en considérant à ce titre les communes situées à proximité du site, pour un temps de trajet d’environ 25 minutes au nord et au sud de la zone, mais parfois davantage à l’est, dans les communes plus montagneuses dont l’offre est très limitée, troisièmement, les barrières psychologiques et physiques que constitue la frontière italienne ramenant les flux de consommation vers le côté français des Alpes, le passage d’une vallée à l’autre par la traversée de cols en altitude, et les pôles commerciaux d’Embrun et de Briançon, et quatrièmement, la localisation de la concurrence constituée, dans la zone à Guillestre, d’un seul autre supermarché de 1 400 m² de surface de vente, et hors zone du supermarché de la société requérante situé à Embrun, de 3 593 m² de surface de vente, et deux autres supermarchés à Briançon de 4 080 m² et de 4 086 m². 
 
 
Pour soutenir que la zone de chalandise du projet en litige exclut, à tort, la commune d’Embrun sur laquelle elle exerce son activité commerciale, la société requérante souligne que cette commune est située à seulement 16 kilomètres du projet, soit un temps de trajet en voiture de 19 minutes et qu’elle est desservie depuis la commune de Guillestre par la route nationale 94, directe et asphaltée, qui traverse des zones relativement plates ou légèrement vallonnées, sans obstacles majeurs comme des cols montagneux ou des routes sinueuses difficiles. Cependant, il ne ressort pas des pièces du dossier que le dénivelé de 116 mètres présenté par cette voie sur une distance réduite de 7 kilomètres entre les communes de Saint-Clément-sur-Durance et de Châteauroux-les-Alpes, le dénivelé de 164 mètres entre la commune d’Embrun, située en fond de vallée, et la commune de Guillestre, ainsi que le temps de trajet de 19 minutes, qui sont des données non efficacement contestées par la requérante, ne seraient pas de nature à dissuader la clientèle éventuelle de se rendre depuis Embrun vers le projet en litige, en automobile ou en transport en commun.  
 
 
 
Par ailleurs, il n’est ni établi ni même allégué que la zone d’activités économiques du Villard, où se situe le supermarché dont la rénovation et l’extension sont en cause et dont a la charge la communauté de communes du Guillestrois et du Queyras, propriétaire des parcelles non encore bâties, aurait été réalisée suivant une opération d’aménagement foncier au sens des dispositions du 1° du I de l’article L. 752-3 du code de commerce. Ainsi, ce n’est pas à tort que la société pétitionnaire n’a pas délimité la zone de chalandise de son projet en tenant compte de son inclusion dans un autre ensemble commercial que celui formé entre son supermarché et la boulangerie existante.   
 
Il suit de là que, contrairement à ce que soutient la société requérante, qui ne remet pas en cause la pertinence des autres critères que la barrière physique et psychologique de la route nationale 94 retenus par la pétitionnaire pour définir sa zone de chalandise, c’est au regard de cette dernière, dans laquelle ne se trouve pas son activité, qu’il convient d’apprécier son intérêt à agir contre l’autorisation d’exploitation commerciale de la société Jenais. 
 
En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier, et plus spécialement d’une étude réalisée en septembre 2024 par un bureau d’études spécialisées à la demande de la société pétitionnaire, que la zone de chalandise du projet en litige et celle de la société requérante se recoupent sur un secteur couvert par la seule commune de Saint-Clément-sur Durance, dans les zones d’attraction les plus faibles des deux magasins, et correspondant à 322 habitants et 148 ménages. Cette étude, qui précise que la réalisation du projet ne modifiera pas le taux d’emprise du magasin de la société requérante sur sa zone et qu’après extension, le magasin en cause doit y réaliser un surplus de chiffre d’affaires d’environ 20 200 euros, conclut qu’en ajoutant la clientèle de passage et celle de produits non-alimentaires, 275 000 euros sont susceptibles d’être prélevés sur le chiffre d’affaires de ce magasin sous l’effet du projet, soit 0,7 % du chiffre d’affaires de la société Embrudis. Si celle-ci se prévaut de l’augmentation significative de son chiffre d’affaires après la fermeture le 2 décembre 2023 du supermarché à étendre, les pièces du dossier montrent également que, mis à part l’année 2022-2023 qui a accusé une baisse sensible, son chiffre d’affaires a été en augmentation constante depuis 2017. L’étude de marché réalisée pour la distribution des prospectus et la liste des porteurs d’une carte de fidélité du magasin de la société requérante en mai 2024, faisant apparaître les adresses des clients, ne sont pas à elles seules de nature à remettre en cause les éléments d’analyse produits par la société Jenais. Il en va de même du dossier de demande d’autorisation pour la création d’un magasin sous l’enseigne Darty à Briançon. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet en litige serait susceptible, en raison du chevauchement de sa zone de chalandise et de celle de l’activité commerciale de la société requérante, d’avoir sur cette activité une incidence significative.  
 
La société requérante, qui ne justifie pas d’un intérêt à agir suffisant au regard des conditions énoncées au point 3, n’est donc pas recevable à demander l’annulation du permis de construire du 18 novembre 2024 accordé à la société Jenais en tant qu’il tient lieu d’autorisation d’exploitation commerciale. Ses conclusions en annulation doivent, dès lors, être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat et de la société Jenais, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, au titre des frais exposés par la SAS Embrudis et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière, au bénéfice de la société Jenais, une somme de 2 000 euros en application de ces mêmes dispositions. 
 
DéCIDE : 
 
Article 1er : La requête de la SAS Embrudis est rejetée. 
 
Article 2 : La SAS Embrudis versera à la SAS Jenais une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiées Embrudis, à la société par actions simplifiées Jenais, à la commune de Guillestre et à la Commission nationale d’aménagement commercial. 
 
Copie en sera adressée au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. 
 
Délibéré après l'audience du 3 février 2026, où siégeaient : 
 
- Mme Karine Jorda-Lecroq, présidente, 
- M. Michaël Revert, président assesseur, 
- M. Stephen Martin, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 février 2026.