CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 31 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Bastia d’annuler l’arrêté du 19 septembre 2022 par lequel le maire de Coti-Chiavari, agissant en qualité d’autorité administrative de l’Etat, l’a mis en demeure de cesser immédiatement les travaux exécutés sans autorisation sur les parcelles cadastrées section E nos 509 et 510, situées au lieu-dit Terra-Rossa, sur le territoire communal, et de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Par un jugement n° 2300005 du 17 décembre 2024, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande.  
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 17 février et 19 décembre 2025, M. A..., représenté par Me Fortat, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 17 décembre 2024 ; 
 
2°) d’annuler cet arrêté du maire de Coti-Chiavari du 19 septembre 2022 ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 5 000 euros, au titre des frais liés au litige de première instance, et la même somme, au titre des frais liés au litige d’appel. 
Il soutient que : 
 
Sur l’irrégularité du jugement attaqué :  
- le tribunal administratif de Bastia n’a ni analysé, ni répondu au moyen tiré  
de ce que, s’agissant des travaux concernés, il pouvait se prévaloir d’un permis de  
construire (PC02A09818A0021) tacite ainsi que d’un permis de construire modificatif  
(PC02A09818A0021-M02) tacite ; 
- en méconnaissance des dispositions de l’article L. 9 du code de justice administrative, le jugement attaqué est insuffisamment motivé dès lors que le tribunal administratif de Bastia n’expose pas les raisons pour lesquelles il serait insusceptible de se prévaloir de ces deux permis tacites ;  
 
Sur les erreurs entachant le jugement attaqué : 
- le tribunal administratif de Bastia a commis une erreur de droit au regard des dispositions de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme en jugeant que le maire de Coti-Chiavari se trouvait en situation de compétence liée pour édicter l’arrêté contesté alors qu’il est bénéficiaire d’un permis de construire (PC02A09818A0021) et d’un permis de construire modificatif (PC02A09818A0021-M02) tacites ; 
- c’est à tort que le tribunal administratif de Bastia a écarté le moyen tiré du vice de procédure comme inopérant et il a également entaché son jugement d’une erreur à ce titre ; il a été privé d’une garantie ; 
- le tribunal administratif de Bastia a commis une erreur d’appréciation dès lors que l’implantation de la construction est conforme aux autorisations qui lui ont été délivrées et, en particulier, telle qu’autorisée par le permis de construire modificatif (PC02A09818A0021-M02) ; la demande de permis de construire modificatif refusée le 21 juillet 2021 ne portait que  
sur la volumétrie de la maison par la création d’un demi sous-sol, et d’un garage de  
30 mètres carrés (m²), impliquant une faible modification de son implantation ; contrairement à ce qu’a retenu le tribunal administratif de Bastia, l’implantation constatée dans le procès-verbal d’infraction du 16 septembre 2022 ne correspond pas à celle refusée par l’arrêté du 21 juillet 2021 ; 
 
Sur le règlement du litige au fond : 
- l’arrêté contesté du 19 septembre 2022 est entaché d’un vice de procédure substantiel dès lors qu’en méconnaissance des dispositions de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration, la procédure contradictoire n’a pas été respectée ; un tel vice est insusceptible d’être régularisé et le maire de Coti-Chiavari ne peut se prévaloir d’une prétendue urgence ; 
- cet arrêté est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation dès lors que les travaux ont été autorisés et réalisés conformément aux autorisations d’urbanisme définitives qui lui ont été délivrées. 
 
Par un mémoire « en intervention », enregistré le 6 mai 2025, la commune de  
Coti-Chiavari, représentée par Me Février, conclut au rejet de la requête.  
 
Elle fait valoir que, M. A... ne pouvant se prévaloir d’aucune autorisation d’urbanisme en cours de validité et son maire s’étant ainsi trouvé en situation de compétence liée pour prendre l’arrêté contesté, le moyen tiré du défaut de procédure contradictoire préalable est inopérant et les autres moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 novembre 2025, le ministre de la ville et du logement conclut au rejet de la requête. 
 
 
Il fait valoir que : 
 
- le maire de Coti-Chiavari était en situation de compétence liée pour prendre l’arrêté contesté : 
. la demande de permis ayant été refusée par un arrêté du 20 juillet 2021, les travaux en cause ont été réalisés sans autorisation ; 
. l’urgence de la situation a permis à l’administration de se dispenser de la procédure contradictoire ; 
- les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 
En application de l’article R. 611-10 du code de justice administrative, la cour a demandé, le 9 février 2026 : 
. au ministre de la ville et du logement, et au conseil de la commune de Coti-Chiavari de produire une copie de l’entier dossier de demande de permis de construire modificatif déposé par M. A... le 8 décembre 2020, dont le « plan de l’implantation prévue par PC » et le « plan indiquant l’implantation demandée » présentés par M. A... comme des pièces jointes à son courrier adressé au « directeur » daté du 1er décembre 2020, ainsi que, le cas échéant, tout document ou courrier subséquent se rapportant à ce même dossier de demande de permis de construire modificatif ; 
. au conseil de M. A... de produire une copie complète et entièrement lisible de la pièce jointe à sa requête numérotée 6 et intitulée « Demande de permis de construire modificatif du 8 décembre 2020 n° PC02A09818A0021-M02 tamponnée par la DDTM », dont le « plan de l’implantation prévue par PC » et le « plan indiquant l’implantation demandée » dont M. A... fait état comme pièces jointes à son courrier adressé au « directeur » daté du 1er décembre 2020.  
 
En réponse, la commune de Coti-Chiavari, représentée par Me Février, a indiqué, le 10 février 2026, avoir déjà produit, comme pièce jointe n° 1 à son mémoire, l’intégralité des documents en sa possession et relatifs à la demande de permis de construire modificatif présentée par M. A... le 8 décembre 2020.  
 
En réponse, M. A..., représenté par Me Fortat, a produit des pièces le 13 février 2026. 
 
La clôture de l’instruction est intervenue trois jours francs avant l’audience, en application des dispositions de l’article R. 613-2 du code de justice administrative. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le décret n° 2017-1416 du 28 septembre 2017 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Lombart, rapporteur, 
- les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Liaud, substituant Me Fortat, représentant M. A.... 
 
 
Une note en délibéré, présentée pour M. A..., par Me Fortat, a été enregistrée le 19 mars 2026. 
  
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le 14 août 2018, M. A... a déposé un dossier de demande de permis de construire en vue de la reconstruction d’une maison individuelle qui avait été détruite en 1995 sur des parcelles cadastrées section E nos 509 et 510, situées au lieu-dit Terra-Rossa, sur le territoire communal.  
Si, par un courrier du 9 septembre 2019, la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) de la Corse-du-Sud l’a informé que cette demande avait fait l’objet d’une décision implicite de rejet, faute pour lui d’avoir produit les pièces complémentaires qui lui avaient été réclamées le 5 septembre 2018, le maire de Coti-Chiavari lui a toutefois délivré, au nom de l’Etat, le 18 mars 2020, une attestation de permis de construire tacite. Consécutivement, le 8 décembre 2020, M. A... a déposé une première demande de permis de construire modificatif pour un changement de l’implantation de la construction pour laquelle il estime être titulaire d’un permis de construire tacite, puis, le 27 mai 2021, une seconde en vue de l’augmentation de la surface de la maison, de la modification de son implantation et de la création d’un garage. Par un arrêté du 20 juillet 2021 le préfet de la Corse-du-Sud a refusé de faire droit à cette seconde demande. Le 16 septembre 2022, un agent assermenté de la DDTM de la Corse-du-Sud a dressé à l’encontre de M. A... un procès-verbal pour construction sans autorisation. Par un arrêté du 19 septembre 2022, le maire de Coti-Chiavari, agissant en qualité d’autorité administrative de l’Etat, l’a, en application du dixième alinéa de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme et sur le fondement de ce procès-verbal d’infraction, mis en demeure de cesser immédiatement les travaux de construction. M. A... relève appel du jugement du 17 décembre 2024 par lequel le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande tendant principalement à l’annulation de cet arrêté. 
 
 
Sur la régularité du jugement attaqué : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ». 
  
Il ressort des termes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Bastia a répondu au point 4, de façon suffisante, au moyen tiré de ce que M. A... serait titulaire de deux autorisations d’urbanisme tacites en relevant expressément que ce dernier n’était pas fondé à s’en prévaloir dès lors que les demandes qu’il avait déposées pour obtenir leur délivrance portaient sur des projets de construction s’implantant sur des emplacements différents de celui où les travaux litigieux avaient été constatés, le 16 septembre 2022, par un agent assermenté de la DDTM de la Corse-du-Sud. Par suite, les moyens tirés de l’absence de réponse à un moyen opérant et à l’insuffisance de motivation de ce jugement manquent en fait. Pour ce motif, ils doivent être écartés.  
 
En second lieu, eu égard à l’office du juge d’appel, qui est appelé à statuer, d’une part, sur la régularité de la décision des premiers juges et, d’autre part, sur le litige qui a été porté devant eux, les moyens tirés de ce que le tribunal administratif de Bastia aurait commis des erreurs de droit et une erreur d’appréciation sont inopérants. 
 
Il suit de là que M. A... n’est pas fondé à critiquer la régularité du jugement attaqué. 
  
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 
En ce qui concerne le cadre juridique applicable au litige :  
 
Aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire (…) ». Aux termes du troisième alinéa de l’article L. 480-2 du même code : « Dès qu’un procès-verbal relevant l’une des infractions prévues à l’article  
L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut (…), si l’autorité judiciaire ne s’est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l’interruption des travaux », et, aux termes du dixième alinéa de cet article : « Dans le cas de constructions sans permis de construire (…), le maire prescrira par arrêté l’interruption des travaux ainsi que, le cas échéant, l’exécution, aux frais du constructeur, des mesures nécessaires à la sécurité des personnes ou des biens ; copie de l’arrêté du maire est transmise sans délai au ministère public (…) ». 
 
Si les dispositions précitées du dixième alinéa de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme prévoient que le maire doit ordonner l’interruption de travaux entrepris sans permis de construire, celui-ci est nécessairement conduit, lorsqu’il entend faire usage de ces dispositions au motif que les travaux de construction réalisés par le titulaire d’un permis de construire sur le terrain d’assiette du projet ne sont pas autorisés, à confronter ces travaux à l’autorisation délivrée et se livre ainsi à une appréciation des faits. Dès lors, il ne se trouve pas, pour prescrire l’interruption de ces travaux sur ce fondement, en situation de compétence liée.  
 
En ce qui concerne l’existence d’une autorisation d’urbanisme :  
 
Aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’Etat (…) ». Aux termes de l’article L. 424-2 du même code : « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction. / Un décret en Conseil d’Etat précise les cas dans lesquels un permis tacite ne peut être acquis ». 
 
L’article R. 424-1 du code de l’urbanisme dispose que : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé (…), le silence gardé par l’autorité compétente vaut (…) : / (…) / b) Permis de construire (…) ». Aux termes de l’article R. 423-23 de ce code : « Le délai d’instruction de droit commun est de : / (…) Deux mois (…) pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l’habitation, ou ses annexes (…) ». L’article R. 423-19 de ce même code prévoit que : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet ». L’article R. 423-22 du même code précise que : « (…) le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ». Cet article R. 423-38, dans sa rédaction applicable au présent litige, dispose que : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l’autorité compétente, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur (…) une lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou, dans le cas prévu par l’article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ». Aux termes de l’article R. 423-39 du même code : « L’envoi prévu à l’article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu’à défaut de production de l’ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l’objet d’une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d’une décision tacite d’opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d’instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ». Selon l’article R. 423-41 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige : « Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d’un mois prévu à l’article R. 423-38 n’a pas pour effet de modifier les délais d’instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49 ».  
 
Il résulte des dispositions citées aux points précédents qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV de ce code relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle. A l’inverse, le délai d’instruction est interrompu, non seulement par une demande tendant à compléter le dossier par la production d’une pièce manquante, si celle-ci est exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, mais également par une demande portant sur une pièce exigible figurant au dossier mais qui ne comporte pas l’ensemble des informations requises par les dispositions réglementaires de ce même livre. 
 
En l’espèce, ainsi qu’il a été déjà dit, M. A... a déposé, le 14 août 2018, un dossier de demande de permis de construire en vue de la reconstruction d’une maison individuelle qui avait été détruite en 1995 sur des parcelles cadastrées section E nos 509 et 510, situées au lieu-dit Terra-Rossa, sur le territoire de la commune de Coti-Chiavari. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier daté du 5 septembre 2018, le préfet de la Corse-du-Sud, chargé de l’instruction de ce dossier en vertu des articles L. 422-1 et R. 422-2 du code de l’urbanisme, a demandé au pétitionnaire, dans le délai fixé à l’article R. 423-22 du même code, de compléter celui-ci, d’une part, en produisant le document attestant de la conformité de son projet d’installation d’assainissement non collectif prévu par le d) de l’article R. 431-16 de ce code et, d’autre part, en signant le document établi par le maître d’ouvrage attestant la prise en compte de la réglementation thermique tel qu’alors prévu au j) de ce même article. Si le ministre de la ville et du logement fait valoir que ce courrier du 5 septembre 2018 est revenu des services postaux avec les mentions « Présenté / avisé le : le 12/09/18 » et « Pli avisé et non réclamé », il ne conteste pour autant pas que les services de la commune de Coti-Chiavari ont adressé à la DDTM cette attestation de conformité de son projet d’installation d’assainissement non collectif, par un courrier reçu, ainsi qu’en atteste le tampon qui y a été apposé, le 7 septembre 2018, soit dans le délai de trois mois prévu par l’article R. 423-39 du code de l’urbanisme. Toutefois, et alors que la mention « 6157b9f4dfe0a99989f67f901bc11b22 - V3.7 » figurant notamment à la quatrième page du formulaire rempli le 3 août 2018 et déposé le 14 août 2018 avec le reste du dossier de demande de permis de construire ne saurait être regardée comme une signature, même électronique au sens de l’article 1er du décret du 28 septembre 2017 relatif à la signature électronique, permettant d’identifier son auteur, il ne ressort d’aucune des pièces versées aux débats que M. A... aurait directement ou par l’intermédiaire des services de la commune de Coti-Chiavari renvoyé au service instructeur le document établi par le maître d’ouvrage attestant la prise en compte de la réglementation thermique dûment signé. Par suite, et nonobstant la circonstance que le maire lui avait délivré, au nom de l’Etat, le 18 mars 2020 une attestation de permis tacite alors même que, par un courrier du 19 septembre 2019, la préfète de la Corse-du-Sud lui avait expressément indiqué que, faute d’avoir complété son dossier, il ne bénéficiait d’aucune autorisation pour réaliser son projet, M. A... n’est pas fondé à soutenir que, le 7 novembre 2018, il était titulaire d’un permis de construire tacite. Par voie de conséquence, il n’est pas plus fondé à soutenir qu’il était titulaire d’un permis de construire modificatif tacite né du silence gardé sur sa demande du 8 décembre 2020, laquelle constituait bien une demande de permis de construire modificatif n’ayant pour objet qu’une modification d’implantation de la maison. Le maire de Coti-Chiavari n’a dès lors pas entaché l’arrêté contesté d’une erreur droit en considérant que les travaux en cours de réalisation sur les parcelles cadastrées section E nos 509 et 510 n’avaient pas fait l’objet d’une autorisation d’urbanisme. Il suit de là que ce moyen doit être écarté, tout comme celui tiré de ce que le maire aurait fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme. 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire : 
 
En vertu des dispositions combinées des articles L. 121-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, l’arrêté interruptif de travaux, qui constitue une mesure de police, est soumis au respect d’une procédure contradictoire préalable sauf en cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles. Le respect de cette formalité implique que l’intéressé ait été averti de la mesure que l’administration envisage de prendre, des motifs sur lesquels elle se fonde, et qu’il bénéficie d’un délai suffisant pour présenter ses observations. La situation d’urgence permettant à l’administration de se dispenser de cette procédure contradictoire s’apprécie tant au regard des conséquences dommageables des travaux litigieux que de la nécessité de les interrompre rapidement en raison de la brièveté de leur exécution. 
 
Il ressort des pièces du dossier que le projet de construction porté par M. A... consiste en la réalisation d’une maison d’habitation de plus de 100 m2 sur un terrain d’assiette composé des parcelles cadastrées section E nos 509 et 510 qui présentent une superficie totale de plus de 3 000 m2. Il est constant que ce terrain d’assiette est situé dans la bande littorale de cent mètres et qu’il est bordé, sur un côté, par la mer, sur un autre côté par une vaste zone demeurée à l’état naturel et sur un dernier côté par une zone d’habitat présentant une faible densité et éloignée de tout village ou agglomération. Il n’est ainsi pas implanté dans un espace urbanisé au sens de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme. Eu égard à leur importance, tenant notamment à la surface au sol occupée, à leur nature et à leur localisation, les travaux réalisés par l’appelant emportent donc nécessairement des conséquences dommageables pour le secteur protégé dans lequel ils se situent. Par ailleurs, l’état d’avancement de ces travaux laissait présumer, à la date du procès-verbal dressé le 16 septembre 2022, qui fait foi jusqu’à la preuve contraire et auquel des photographies sont annexées, leur achèvement à très court terme. En présence dès lors d’une situation d’urgence, telle qu’expressément relevée par l’arrêté contesté, le non-respect de la procédure contradictoire prévue par l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration n’a pas entaché d’illégalité cet arrêté du maire de Coti-Chiavari du 19 septembre 2022. Alors que ce dernier ne se trouvait pas en situation de compétence liée, il s’ensuit que ce moyen doit être écarté comme infondé. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 19 septembre 2022 par lequel le maire de Coti-Chiavari, agissant en qualité d’autorité administrative de l’Etat, l’a mis en demeure de cesser immédiatement les travaux exécutés sans autorisation sur les parcelles cadastrées section E nos 509 et 510, situées au lieu-dit Terra-Rossa, sur le territoire communal. Sa requête doit, par suite, être rejetée, y compris et par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., au ministre de la ville et du logement, et à la commune de Coti-Chiavari. 
 
Copie en sera adressée au préfet de la Corse-du-Sud. 
 
Délibéré après l’audience du 17 mars 2026, où siégeaient : 
 
- Mme Karine Jorda-Lecroq, présidente,  
- M. Michaël Revert, président assesseur, 
- M. Laurent Lombart, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mars 2026.