CAA13 · 5ème chambre - formation à 3 — 9 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La Sarl Lilou a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler la délibération du 5 juillet 2022 par laquelle le conseil municipal de La Croix-Valmer a approuvé le règlement local de publicité de la commune.  
  
Par un jugement n° 2202395 du 24 mars 2025, le tribunal administratif de Toulon a rejeté la requête de la Sarl Lilou.  
  
Procédure devant la cour :  
  
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 21 mai 2025, le 15 septembre 2025, le 3 décembre 2025, et le 9 décembre 2025, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, la Sarl Lilou, représentée par la Selarl Cabinet d’avocats Martello agissant par Me Martello, demande à la cour :  
  
1°) d’annuler ce jugement du 24 mars 2025 du tribunal administratif de Toulon ;  
  
2°) d’annuler la délibération du conseil municipal de La Croix-Valmer du 5 juillet 2022 ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune de La Croix-Valmer la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
 
Elle soutient que : 
 
Sur la régularité du jugement : 
le jugement, qui se fonde sur une pièce qui n’a pas été versée au dossier et alors que le libre accès numérique des parties à cette pièce n’a pas été vérifié, méconnaît le principe du contradictoire ;  
sa motivation est insuffisante en l’absence de réponse au moyen tiré de ce que dès lors que le registre d’émargement n’a pas été signé par les conseillers absents ou représentés, il ne saurait suffire à corroborer les mentions portées sur le registre des délibérations ;  
 
Sur la légalité de la délibération du 5 juillet 2022 : 
la procédure d’adoption a méconnu les dispositions des articles L. 581-14-1 du code de l’environnement et L. 132-7, L. 132-9 et L. 132-10 du code de l’urbanisme, l’absence de consultation des personnes publiques associées constituant un vice de procédure susceptible d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision ;  
la procédure d’adoption a méconnu les dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dès lors d’une part que le délai de convocation de cinq jours des conseillers municipaux n’a pas été respecté en l’absence de preuve de convocations nominatives et par voie dématérialisée ou à l’adresse postale des conseillers municipaux et dès lors d’autre part qu’il n’est pas justifié de l’envoi aux conseillers municipaux d’une note explicative de synthèse dans le même délai ; 
il n’est pas démontré que les conseillers ont consenti aux modalités de convocation retenues ; 
le découpage des zones du règlement et les critères de classement au sein de ces zones ne sont pas justifiés ; 
le classement de son local commercial sous enseigne « Le Petit Baigneur » dans la zone ZP3b du règlement correspondant aux activités de bord de mer, qui n’est pas justifié et entraîne des restrictions d’affichage plus strictes que pour d’autres établissements, est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;  
le règlement local de publicité porte une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et à la liberté d’entreprendre garanties par la Constitution et par l’article 16 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ; les restrictions à la publicité et l’affichage sont excessives par rapport à celles imposées à d’autres établissements dans les zones ZP1, ZP2, ZP3a et ZP4 ; 
il fausse ainsi la concurrence sans justification et porte ainsi une atteinte disproportionnée au principe de libre concurrence.  
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 juillet 2025 le 24 novembre 2025 et le 8 décembre 2025, la commune de La Croix-Valmer, représentée par la Selarl ITEM avocats agissant par Me Faure-Bonaccorsi, demande à la cour : 
 
1°) de rejeter la requête de la Sarl Lilou ; 
 
2°) de mettre à la charge de la Sarl Lilou une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de justice administrative.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme A...,  
- les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public, 
- et les observations de Me Biout, substituant Me Martello, représentant la Sarl Lilou, et de Me Faure-Bonaccorsi, représentant la commune de La Croix-Valmer. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Par délibération de son conseil municipal du 16 mars 2017, la commune de La Croix-Valmer a prescrit l’élaboration de son règlement local de publicité. Le projet de règlement a fait l’objet d’une enquête publique qui s’est déroulée du 21 avril 2022 au 16 mai 2022. Par une nouvelle délibération du 5 juillet 2022, le conseil municipal de La Croix-Valmer a approuvé le règlement local de publicité et ses annexes, dont le document graphique. La Sarl Lilou, qui exploite un établissement commercial « Au Petit Baigneur » situé n° 2 boulevard du Littoral sur le territoire de la commune, relève appel du jugement du 24 mars 2025 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande d’annulation de la délibération du 5 juillet 2022 approuvant le règlement local de publicité de la commune de La Croix-Valmer.  
 
Sur la régularité du jugement :  
 
2. En premier lieu, il appartient au juge administratif, dans l’exercice de ses pouvoirs généraux de direction de la procédure, d’ordonner toutes les mesures d’instruction qu’il estime nécessaires à la solution des litiges qui lui sont soumis et, notamment, de requérir des parties ainsi que, le cas échéant, de tiers, en particulier des administrations compétentes, la communication des documents qui lui permettent de vérifier les allégations des requérants et d’établir sa conviction. Il lui incombe, dans la mise en œuvre de ses pouvoirs d’instruction, de veiller au respect des droits des parties, d’assurer l’égalité des armes entre elles et de garantir, selon les modalités propres à chacun d’entre eux, les secrets protégés par la loi. Le caractère contradictoire de la procédure fait en principe obstacle à ce que le juge se fonde sur des pièces produites au cours de l'instance qui n'auraient pas été préalablement communiquées à chacune des parties. 
 
3. Il ressort du jugement attaqué que pour écarter le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation du classement de l’établissement commercial exploité par la Sarl Lilou au n° 2 boulevard du Littoral de la commune de La Croix-Valmer au sein de la zone ZP3b du règlement local de publicité, le tribunal s’est notamment fondé sur le rapport de présentation de ce règlement. L’intégralité de ce rapport n’a pas été versée au débat contradictoire par les parties au titre des pièces jointes à leurs écritures, ni demandée à celles-ci par une mesure d’instruction du tribunal. Toutefois, le mémoire en défense de la commune de La Croix-Valmer produit devant les premiers juges, enregistré le 1er février 2023 ainsi que le mémoire en réplique enregistré le 28 décembre 2023, tous deux communiqués à la Sarl Lilou, reproduisent des extraits de ce rapport de présentation et reproduisent le lien hypertexte (https://www.lacroixvalmer.fr/IMG/pdf/1_rapport_de_pre_sentation-2.pdf), dont la cour a vérifié la fonctionnalité, permettant de consulter l’intégralité de ce rapport sur le site Internet de la commune, accessible aux parties comme au juge, et en particulier au conseil de la Sarl Lilou qui disposait à l’évidence d’un accès numérique pour avoir introduit la requête par voie dématérialisée comme les dispositions de l’article R. 414-1 du code de justice administrative le lui imposaient. De surcroît, il ressort de la délibération du 5 juillet 2022 litigieuse que le règlement local de publicité contesté, et par suite la décision dont la légalité est critiquée, est composé du règlement lui-même, de son rapport de présentation, ainsi que des documents graphiques annexés, conformément aux dispositions de l’article R. 581-72 du code de l’environnement citées au point 15, ce rapport de présentation constituant ainsi une partie de la décision en litige elle-même, qu’il appartenait, en toute hypothèse, à la Sarl Lilou de produire au soutien de sa contestation. Dans ces conditions, dès lors que la commune de La Croix-Valmer a versé aux débats, dans ses écritures devant les premiers juges soumises au contradictoire, des extraits et un lien hypertexte fonctionnel permettant d’accéder au rapport de présentation du règlement local de publicité, la Sarl Lilou, qui, bien qu’ayant répliqué au mémoire en défense de la commune n’a jamais fait état, devant les premiers juges, d’éventuelles difficultés d’accès à ce document, n’est pas fondée à soutenir que, faute d’avoir versé aux débats contentieux ce rapport mentionné dans les motifs du jugement, le tribunal aurait méconnu le principe du contradictoire et que le jugement serait irrégulier.  
 
4. En second lieu, le tribunal a répondu au point 6 de son jugement au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales en se fondant sur les mentions du registre des délibérations du conseil municipal de la commune de La-Croix-Valmer, corroborées par celles figurant dans la liste d’émargement signée par l’ensemble des conseillers municipaux présents le 5 juillet 2022. La Sarl Lilou n’est pas fondée à soutenir que le jugement ne serait pas suffisamment motivé faute de réponse à son argumentation selon laquelle l’absence de signature du registre d’émargement par les conseillers absents ou représentés ne permettait pas de corroborer les mentions portées sur le registre des délibérations. Le jugement, qui est ainsi suffisamment motivé, n’est par suite pas irrégulier.  
 
Sur la légalité de la délibération du 5 juillet 2022 : 
 
5. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 581-14-1 du code de l’environnement : « Le règlement local de publicité est élaboré, révisé ou modifié conformément aux procédures d'élaboration, de révision ou de modification des plans locaux d'urbanisme définies au titre V du livre Ier du code de l'urbanisme, à l'exception des dispositions relatives à la procédure de modification simplifiée prévue par l'article L. 153-45 et des dispositions transitoires du chapitre IV du titre VII du code de l'urbanisme. (…) / Avant d'être soumis à enquête publique, le projet de règlement arrêté par l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune est soumis pour avis à la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites. Cet avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai de trois mois. (…) ».  
 
6. D’autre part, aux termes de l’article L. 153-16 inscrit au sein du titre V du livre Ier du code de l’urbanisme : « Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; (…) ». Aux termes de l’article L. 132-7 du même code, dans sa version applicable au litige : « L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l'article L. 312-3 du présent code, les établissements publics chargés d'une opération d'intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées ». Aux termes de l’article L. 132-9 de ce code : « Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : 1° Les syndicats d'agglomération nouvelle ; / 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; / 3° Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale. / Il en est de même du gestionnaire d'infrastructure ferroviaire ayant au moins un passage à niveau ouvert au public dans l'emprise du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ». Aux termes de l’article R. 153-4 du même code : « Les personnes consultées en application des articles L. 153-16 et L. 153-17 donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan. / A défaut de réponse dans ce délai, ces avis sont réputés favorables ». Enfin, aux termes de l’article L. 132-10 du code de l’urbanisme : « A l'initiative de l'autorité chargée de l'élaboration du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme, ou à la demande de l'autorité administrative compétente de l'Etat, les services de l'Etat sont associés à l'élaboration du schéma ou du plan ». 
 
7. D’une part, la circonstance que, par une regrettable erreur de plume, la délibération litigieuse mentionne que le projet de règlement local de publicité a été transmis pour avis aux personnes publiques associées « conformément à l’article L. 151-16 du code de l’urbanisme » dont les dispositions ne prévoient pas une telle consultation est sans incidence sur la légalité de la décision contestée.  
 
8. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que, dans le cadre de l’élaboration du projet de règlement local de publicité, la commune de La Croix-Valmer a saisi pour avis l’Unité départementale de l’architecture et du patrimoine (UDAP) du Var, les services de l’Etat, notamment la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) Provence Alpes-Côte d’Azur, le préfet du Var et le service prospectives et planifications de la direction départementale des territoires et de la mer, ainsi que le président de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, le président de la chambre de commerce et d’industrie du Var, le président de la chambre des métiers du Var, la présidente de la chambre départementale d’agriculture du Var, le président de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez, le président du comité régional de conchyliculture Méditerranée, le directeur du parc national de Port-Cros, par courriers du 3 décembre 2021 envoyés en recommandé avec accusé de réception, reçus les 8 et 9 décembre 2021 par les personnes ainsi consultées. La commune a également saisi pour avis la commission départementale de la nature, des paysages et des sites de la préfecture du Var par courrier du 13 janvier 2022 envoyé en recommandé avec accusé de réception, reçu le 17 janvier suivant. La chambre d’agriculture du Var, le département du Var, la chambre des métiers et de l’artisanat, la chambre de commerce et d’industrie du Var, et la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ont rendu des avis favorables au projet de règlement, respectivement le 20 décembre 2021, le 28 février 2022, le 3 mars 2022, le 11 mars 2022 et le 21 février 2022. Les personnes publiques consultées n’ayant pas émis d’avis exprès sont en outre réputées avoir rendu également des avis favorables en vertu de l’article R. 153-4 du code de l’urbanisme. La Sarl Lilou n’établit pas que les personnes associées n’auraient pas été saisies des pièces du dossier de projet de règlement local de publicité finalement approuvé, ni même n’allègue que d’autres personnes publiques associées que celles qui ont ainsi été consultées par la commune de La Croix-Valmer auraient dû l’être en application des dispositions citées aux points 5 et 6. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 581-14-1 du code de l’environnement, L. 153-16, L. 132-7, L. 132-9 et L. 132-10 du code de l’urbanisme et du vice de procédure qui en résulterait doit être écarté comme infondé.  
 
9. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ». Aux termes de l’article L. 2121-12 du même code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (…) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. (…) ». 
 
10. D’une part, il résulte de ces dispositions que les convocations aux réunions du conseil municipal doivent être envoyées aux conseillers municipaux de manière dématérialisée ou, s’ils en font expressément la demande, être adressées par écrit à leur domicile personnel ou à une autre adresse de leur choix, laquelle peut être la mairie, et qu’il doit être procédé à cet envoi dans un délai de cinq jours francs avant la réunion. La méconnaissance de ces règles est de nature à entacher d’illégalité les délibérations prises par le conseil municipal alors même que les conseillers municipaux concernés auraient été présents ou représentés lors de la séance. Il ne peut en aller différemment que dans le cas où il est établi que les convocations irrégulièrement adressées ou distribuées sont effectivement parvenues à leurs destinataires cinq jours francs au moins avant le jour de la réunion. En outre, un requérant qui soutient que les délais légaux d'envoi des convocations à un conseil municipal n'ont pas été respectés alors que, selon les mentions du registre des délibérations du conseil municipal, ces délais l’auraient été, doit apporter des éléments circonstanciés au soutien de son moyen. En l'absence de tels éléments, ses allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations qui, au demeurant, font foi jusqu'à preuve du contraire. 
 
11. Il ressort des pièces du dossier produites pour la première fois en appel par la commune de La Croix-Valmer que le 29 juin 2022 à 11 h 23, la responsable du service de l’administration générale de la commune a adressé aux conseillers municipaux la convocation à la séance du conseil municipal du 5 juillet 2022 par courriel aux adresses de messagerie correspondant aux noms des conseillers présents ou excusés selon le procès-verbal de la séance du 5 juillet 2022. La Sarl Lilou, qui s’étonne de l’absence de production de ces éléments en première instance, n’établit pas pour autant que cette transmission dématérialisée prévue par principe par les dispositions de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction modifiée par la loi du 27 décembre 2019, en l’absence de demande des conseillers municipaux de se voir adresser leur convocation par écrit à leur domicile ou à une adresse postale, n’aurait pas effectivement eu lieu dans ces conditions, plus de cinq jours francs avant la réunion du conseil municipal conformément aux dispositions de l’article L. 2121-12 de ce code. Il ressort en outre des pièces du dossier que ces convocations ont été doublées d’un envoi par courrier postal en date du 28 juin 2022 au domicile des conseillers municipaux, sans que la Sarl Lilou n’apporte aucun commencement de preuve ni aucun élément circonstancié de ce que la mention factuelle de la convocation par écrit des conseillers municipaux portée sur la liste d’émargement des élus présents lors du conseil municipal de la commune de La Croix-Valmer réuni le 5 juillet 2022, qui fait foi jusqu’à preuve contraire, serait erronée. Il n’appartient pas, à cet égard, à la commune de justifier que les conseillers municipaux auraient consenti aux modalités de convocation retenues dès lors qu’ils ont effectivement reçu une convocation par voie dématérialisée ainsi qu’il était prévu par l’article L. 2121-10 du code précité et que la Sarl Lilou n’apporte aucun élément pour établir que certains élus auraient demandé à recevoir leur convocation à leur domicile ou à une autre adresse, transmission postale qui a par ailleurs également été effectuée en l’espèce. L’attestation non circonstanciée de M. Olivier, conseiller municipal, établie le 24 octobre 2025 pour les besoins de la cause, indiquant ne pas avoir reçu sa propre convocation par courrier postal ou par courriel dans les cinq jours ouvrables précédant le vote du règlement local de publicité par le conseil municipal, ne suffit pas à remettre en cause les circonstances précitées dans lesquelles les conseillers municipaux ont été convoqués à la séance du 5 juillet 2022. Enfin, la circonstance que la lettre de convocation produite par la commune ne mentionne pas le nom et l’adresse de chacun des élus ne saurait suffire à caractériser une méconnaissance des dispositions invoquées. Le moyen ainsi tiré du défaut de convocation des conseillers municipaux dans les conditions prévues par les dispositions des articles L. 2121-10 et L 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit par suite être écarté dans toutes ses branches.  
 
12. D’autre part, il résulte des dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 
13. Il ressort des pièces du dossier que la responsable du service de l’administration générale de la commune de La Croix-Valmer a adressé le 29 juin 2022 à 13 h 10 un dossier partagé par voie dématérialisée aux conseillers municipaux en vue de la séance du conseil municipal du 5 juillet 2022 et que celui-ci comprenait notamment un livret de synthèse. Ce livret, également adressé par courrier postal aux conseillers avec la convocation à la séance du conseil municipal du 5 juillet 2022, produit par la commune, indiquait, en ce qui concerne le règlement local de publicité soumis à l’approbation des conseillers municipaux, que l’élaboration du règlement avait été prescrite par délibération du 16 mars 2017, exposait les objectifs poursuivis par le règlement ainsi que ses orientations qui avaient été débattues en conseil municipal le 25 février 2021, synthétisait le sens des avis émis par les personnes publiques associées, le déroulé de l’enquête publique tenue du 21 avril 2022 au 16 mai 2022 et l’avis favorable du commissaire enquêteur, ainsi que les deux modifications apportées au projet de règlement, précisant que le dossier était composé de pièces administratives, d’un rapport de présentation, d’un règlement et de ses annexes dont le document graphique. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales qui résulterait de l’absence d’envoi d’une note explicative de synthèse dans le délai de cinq jours francs avant la séance du conseil municipal du 5 juillet 2022 doit par suite être écarté. 
 
14. En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 581-1 du code de l'environnement : « Chacun a le droit d'exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité, d'enseignes et de préenseignes, conformément aux lois en vigueur et sous réserve des dispositions du présent chapitre. ». Aux termes de l’article L. 581-2 du même code : « Afin d'assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique, au sens précisé par décret en Conseil d'Etat. (…) ». Aux termes de l’article L. 581-3 du même code : « Au sens du présent chapitre : / 1° Constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ; / 2° Constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s'y exerce ; / 3° Constitue une préenseigne toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d'un immeuble où s'exerce une activité déterminée. ». Aux termes de l’article L. 581-9 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4 et L. 581-8, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d'emplacements, de densité, de surface, de hauteur, d'entretien et, pour la publicité lumineuse, d'économies d'énergie et de prévention des nuisances lumineuses au sens du chapitre III du présent titre, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d'Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l'importance des agglomérations concernées. Ce décret précise également les conditions d'utilisation comme supports publicitaires du mobilier urbain installé sur le domaine public. / (…) L'installation des dispositifs de publicité lumineuse autres que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence est soumise à l'autorisation de l'autorité compétente ».  
 
15. D’autre part, aux termes de l’article L. 581-14 du même code : « L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la métropole de Lyon ou, à défaut, la commune peut élaborer sur l'ensemble du territoire de l'établissement public ou de la commune un règlement local de publicité qui adapte les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10. / Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. / Il peut aussi définir des zones dans lesquelles tout occupant d'un local commercial visible depuis la rue ou, à défaut d'occupant, tout propriétaire doit veiller à ce que l'aspect extérieur de ce local ne porte pas atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants ». Aux termes de l’article R. 581-72 du code de l'environnement : « Le règlement local de publicité comprend au moins un rapport de présentation, une partie réglementaire et des annexes ». Aux termes de l’article R. 581-73 du même code : « Le rapport de présentation s'appuie sur un diagnostic, définit les orientations et objectifs de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale en matière de publicité extérieure, notamment de densité et d'harmonisation, et explique les choix retenus au regard de ces orientations et objectifs ». Aux termes de l’article R. 581-74 de ce code, dans sa version applicable au litige : « La partie réglementaire comprend les prescriptions adaptant les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10, ainsi que, le cas échéant, les prescriptions mentionnées aux articles R. 581-66 et R. 581-77 et les dérogations prévues par le I de l'article L. 581-8. / Les prescriptions du règlement local de publicité peuvent être générales ou s'appliquer aux seules zones qu'il identifie. ». Aux termes de l’article R. 581-76 de ce code dans sa version applicable au litige : « La subordination d'un dispositif publicitaire à l'octroi d'une autorisation par l'autorité compétente en matière de police ne fait pas obstacle à la fixation, par le règlement local de publicité, de règles plus restrictives que la réglementation nationale, notamment en matière de publicité lumineuse et d'enseignes lumineuses ». Enfin, aux termes en outre de l’article R. 581-78 du même code : « Le ou les documents graphiques font apparaître sur l'ensemble du territoire de la commune ou de l'intercommunalité les zones et, le cas échéant, les périmètres, identifiés par le règlement local de publicité et sont annexés à celui-ci. (…) ». 
 
16. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions qu’un règlement local de publicité peut définir une ou plusieurs zones où s’applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. Ces dispositions confèrent aux autorités locales, en vue de la protection du cadre de vie et sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, un large pouvoir de réglementation de l’affichage, qui leur permet notamment d’interdire dans ces zones toute publicité, préenseigne ou enseigne ou certaines catégories de publicité, préenseigne ou enseigne en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés. 
 
17. En l’espèce, la partie réglementaire du règlement local de publicité de la commune de La Croix-Valmer approuvé le 5 juillet 2022 délimite quatre zones de publicité sur le territoire communal, « en fonction de leur caractère urbain, paysager, patrimonial et selon leur fonctionnement sur le territoire communal ». « La zone n° 1 (ZP1) couvre le centre-ville / La zone n° 2 (ZP2) Les entrées de ville et quartiers pavillonnaires / La zone n° 3 (ZP3) comprend les secteurs d’activités - ZP3a - Z.A du Gourbenet - ZP3b - Les activités du bord de mer / La zone n° 4 (ZP4) couvre les secteurs hors agglomération / - La ZP4 comprend l’ensemble des unités foncières situées en dehors des périmètres physiques d’agglomération. / Les limites de chacune des zones sont délimitées au document graphique ». Dans les zones ZP1, ZP2 et ZP4, il résulte des articles E1 et E2 du règlement que : « Il peut être installé au maximum 4 enseignes par activité, dans la limite du nombre maximal d’enseignes par support fixé aux articles suivants ». Dans la zone ZP3, l’article E3 (E3.1.1) du règlement dispose que : « Il peut être installé au maximum : - 4 enseignes par activité en ZP3a ; - 2 en ZP3b ; dans la limite du nombre maximal d’enseignes par support fixé aux articles suivants ». 
 
18. Il ressort du rapport de présentation du règlement local de publicité qu’un état des lieux des dispositifs publicitaires, en particulier des enseignes et préenseignes en grande majorité présentes sur le territoire de la commune de La Croix-Valmer, a été établi. Il en résulte que les dispositifs de type enseignes sont « dominants au sein du centre-ville et le long de la RD559, essentiellement sur la zone d’activités du Gourbenet, mais également ponctuellement tout le long du Boulevard de la Mer », « quelques-unes sont également présentes sur le Boulevard du Littoral ». Il illustre ce constat par une cartographie localisant les dispositifs publicitaires recensés, notamment en entrée de ville et sur le boulevard de la Mer, et une photographie comprenant un schéma qui cible notamment l’extrémité du boulevard du Littoral du côté du front de mer et celle de cette voie constituée d’un rond-point à l’intersection avec la RD559. Le rapport signale que « des enseignes et préenseignes sont installées massivement en périphérie du rond-point », ce qu’illustrent des photographies de locaux commerciaux concernés, tels que celui du « Petit Baigneur » exploité par la Sarl Lilou et d’autres établissements. Ce document synthétise les enjeux en matière de réglementation des dispositifs publicitaires au sein de l’agglomération, soulignant en matière d’enseignes en particulier, les enjeux de « valorisation de l’image du centre-ville et le renforcement de son attractivité (amélioration de la qualité de certains dispositifs en façade ; maintien d’une densité et de dimensions limitées), la valorisation des abords de la RD559 et des entrées de ville nord et sud, qui bénéficient d’un cadre paysager de qualité (maintien de dimensions d’enseigne limitées ; encadrer la densité des enseignes inférieures à 1 m²), et l’attractivité des pôles économiques à conserver, en particulier sur la ZA du Gourbenet et le Boulevard de la mer (lisibilité des acteurs économiques ; des enseignes murales et scellées au sol à encadrer (dimensions, implantation, qualité) ». Le rapport indique en outre qu’il s’agit d’« encadrer les enseignes dans la zone d’activité du Gourbenet et les pôles d’activités de bord de mer et accompagner de façon qualitative le développement de ces zones », notamment en entrée de commune le long du boulevard de la Mer, « la lisibilité des activités et la qualité paysagère de ces zones jou[a]nt un rôle essentiel dans l’attractivité des entreprises locales d’une part et l’attractivité touristique d’autre part » avec pour objectifs d’assurer l’intégration des enseignes dans leur environnement en encadrant la densité et les dimensions des enseignes en façades et au sol, ainsi que les enseignes sur murs de clôture, en interdisant les enseignes sur murs de clôture non aveugles et en favorisant l’emploi de matériaux et de couleurs adaptés au contexte paysager, « tout en assurant le maintien de la visibilité des entreprises et des activités locales ». 
 
19. Le rapport de présentation justifie ensuite les quatre zones définies par la partie réglementaire du règlement local de publicité et figurant au document graphique qui y est annexé. En particulier, la zone ZP2 correspond aux entrées de ville et aux quartiers pavillonnaires où se concentrent des enjeux paysagers, d’attractivité, économiques et de visibilité des entreprises implantées aux abords de la RD559 et au sein des quartiers pavillonnaires, au sein desquels les objectifs sont de « maintenir (…) une large interdiction publicitaire » et de « valoriser la qualité des enseignes », justifiant la limitation des enseignes par activité au nombre de quatre. La zone ZP3 correspond quant à elle aux zones d’activités, couvrant les « différents espaces économiques du territoire (hors centre ville) ». « La zone ZP3b correspond aux centralités économiques et touristiques du territoire localisées à proximité du littoral (plage de Gigaro, plage du Débarquement et Boulevard de la Mer) », les objectifs spécifiques à cette zone et à la zone ZP3a étant de « maintenir une absence de publicité dans ces secteurs » et de « valoriser la qualité des enseignes pour une meilleure visibilité des entreprises locales et une attractivité de ces secteurs ». Le rapport souligne que la zone ZP3b correspond à des « petits pôles d’attractivité touristique orientés sur les activités balnéaires et le tourisme » et que « si le règlement prévoit des règles communes aux ZP1, ZP2 et ZP4, il adapte les règles de certains dispositifs avec les sensibilités et enjeux locaux ». « En ZP3b, pour les raisons paysagères citées précédemment, une activité peut disposer de 2 enseignes seulement », avec une hauteur d’enseigne limitée à 50 cm en ZP3b et à 1 mètre en ZP3a. 
 
20. D’une part, le zonage opéré par le règlement local de publicité en litige est suffisamment justifié par les considérations exposées précédemment par le rapport de présentation, tendant notamment, dans les zones d’entrée de ville et proches du littoral, à encadrer les enseignes qui y ont été massivement implantées, afin de mieux les intégrer dans un secteur paysager qualitatif et afin d’améliorer la lisibilité et la visibilité des activités économiques et l’attractivité touristique de la commune. En zone ZP3b, ces objectifs, dans des secteurs identifiés comme correspondant aux centralités économiques et touristiques du territoire localisées à proximité du littoral, orientées sur les activités balnéaires et touristiques, appellent ainsi une réglementation plus contraignante pour préserver ces secteurs particulièrement sensibles de la commune. Les critères de classement au sein des zones définies par le règlement, le découpage des quatre zones et les règles applicables dans celles-ci, définies par le règlement local de publicité, en particulier dans la zone EP3b, sont ainsi suffisamment justifiées par des objectifs de protection du cadre de vie devant être pris en compte dans un tel règlement. 
 
21. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le local commercial exploité par la Sarl Lilou sous l’enseigne « Le Petit Baigneur » est situé au n° 2 boulevard du Littoral sur le territoire de la commune de La Croix-Valmer. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier qu’il se situe directement sur le rond-point qui constitue l’intersection entre la voie RD559 (boulevard de Saint-Raphaël) permettant d’entrer dans l’agglomération, le boulevard de la Mer et le boulevard du Littoral, deux zones commerciales autour de ce rond-point ayant été classées en zone ZP3b. Si ce commerce, lui-même classé en zone ZP3b par le règlement litigieux, ne se situe pas directement sur le front de mer, mais à environ 250 mètres de celui-ci en passant par le boulevard de la Mer, qui le borde et qui permet d’accéder à la plage du Débarquement depuis l’entrée de la ville, il ressort des pièces du dossier qu’il s’insère dans un petit pôle d’attractivité touristique orienté sur les activités balnéaires et le tourisme, correspondant à une centralité économique et touristique de la commune localisée à proximité du littoral, cet établissement étant à cet égard dédié à la vente d’articles sportifs et de plage. Contrairement à ce que soutient la Sarl Lilou, l’établissement exploité sous l’enseigne « Intermarché » situé plus au Nord, du côté opposé du rond-point, a également été classé en zone ZP3b, comme le terrain d’assiette du local commercial accueillant l’enseigne « Le Petit Baigneur ». Il ne ressort pas, par ailleurs, des pièces du dossier que le local exploité par la Sarl Lilou présenterait les mêmes caractéristiques que celles du magasin de l’enseigne « U Express » situé au 1559 Boulevard de Saint-Raphaël, environ deux kilomètres plus au Nord, classé en zone ZP2, dans laquelle les règles applicables aux dispositifs publicitaires sont un peu moins restrictives. Il suit de là que la Sarl Lilou n’est pas fondée à soutenir que le classement de son local commercial dans la zone ZP3b du règlement local de publicité litigieux serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.  
 
22. En quatrième lieu, dès lors que l'exercice de pouvoirs de police administrative est susceptible d'affecter des activités de production, de distribution ou de services, la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection de l'ordre public ou, dans certains cas, la sauvegarde des intérêts spécifiques que l'administration a pour mission de protéger ou de garantir n'exonère pas l'autorité investie de ces pouvoirs de police de l'obligation de prendre en compte également la liberté du commerce et de l'industrie et les règles de concurrence. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier la légalité de ces mesures de police administrative en recherchant si elles ont été prises compte tenu de l'ensemble de ces objectifs et de ces règles et si elles en ont fait, en les combinant, une exacte application. 
 
23. Tel est notamment le cas de la réglementation locale de l'affichage en zone de publicité restreinte qui, tout en ayant pour objectif la protection du cadre de vie, est susceptible d'affecter l'activité économique de l'affichage. Il appartient ainsi aux auteurs du règlement local de publicité de veiller à ce que les mesures de police prises ne portent aux règles de la concurrence que les atteintes justifiées au regard des objectifs de la réglementation de l'affichage. 
 
24. Il résulte de l’article E0 de la partie réglementaire du règlement local de publicité de la commune de La Croix-Valmer que des interdictions d’enseignes sont communes à l’ensemble des zones ZP1, ZP2, ZP3 et ZP4 et que, dans toutes les zones, les enseignes doivent notamment répondre à des exigences d’intégration architecturale. Il résulte également des dispositions des articles E1, E2 et E3 du règlement, citées au point 17, que le nombre maximal d’enseignes par activité est limité à quatre dans toutes les zones, sauf en zone ZP3b où ce nombre est de deux. En zones ZP2 et ZP4, le règlement prévoit notamment une enseigne par façade d’établissement maximum, une surface d’enseignes en façade de 15 % de la façade maximum ou 25 % si la façade est inférieure à 50 mètres carrés, une hauteur maximale de 50 cm, une largeur maximale de 4 mètres, une saillie maximale de 15 centimètres, l’implantation des enseignes au-dessus des ouvertures et un choix des matériaux en harmonie avec la façade et l’architecture. Dans ces deux zones, le nombre d’enseignes apposées perpendiculairement à un mur est limité à un, la hauteur maximale de cette enseigne doit alors être de 50 cm maximum, la saillie de 0.8 mètre maximum, pour une implantation à 2.5 mètres minimum du niveau du sol. Dans ces zones, les enseignes scellées au sol en matériaux non naturels doivent présenter une surface maximale de 2 m² pour une hauteur de 2 mètres, celles en matériaux naturels une surface de 4 m² et une hauteur maximale de 4 mètres. Le nombre d’enseignes apposées directement sur le sol y est par ailleurs limité à un, à simple ou double face, sans excéder 1 m² par face. En zone ZP3, les enseignes en façade sont soumises aux mêmes règles qu’en zone ZP2 et ZP4 pour leur surface, leur largeur, leur saillie, leur implantation générale et leur aspect. Le règlement prévoit en revanche, outre le nombre d’enseignes limité à deux en zone ZP3b, que la hauteur de l’enseigne principale ne peut excéder 50 cm en zone ZP3b contre 1 mètre en zone ZP3a et que la surface maximale de l’enseigne secondaire est limitée à 0.5 m² en zone ZP3b contre 2 m² en zone ZP3a. Les restrictions applicables aux enseignes apposées perpendiculairement à un mur et aux enseignes scellées au sol sont les mêmes dans l’ensemble de la zone ZP3 que dans les zones ZP2 et ZP4. Les enseignes sur store ou sur auvent sont limitées dans les mêmes conditions dans les différentes zones. 
 
25. Le zonage des secteurs de la commune et les critères de classement au sein des quatre zones définis par le règlement local de publicité litigieux sont, contrairement à ce que soutient la Sarl Lilou, suffisamment justifiés, ainsi qu’il est exposé aux points 19 et 20, au regard des objectifs poursuivis de protection du cadre de vie de la commune, notamment aux fins d’intégration paysagère des enseignes, d’amélioration de la lisibilité et de la visibilité des activités économiques et d’attractivité touristique de la commune. Il résulte en outre des dispositions du règlement exposées au point 24 que les limitations plus strictes applicables aux dispositifs publicitaires en zone ZP3b par rapport notamment à la zone ZP2 se bornent essentiellement à limiter à deux le nombre d’enseignes par activité en zone ZP3b au lieu de quatre dans les autres zones, les contraintes s’agissant de la surface, de la hauteur, de la largeur, de l’implantation et de la saillie des enseignes ne différant pas sensiblement. Compte tenu des objectifs poursuivis dans les secteurs classés en zone ZP3b, notamment dans les secteurs identifiés comme correspondant aux centralités économiques et touristiques du territoire, localisées à proximité du littoral et orientées sur les activités balnéaires et touristiques, les restrictions plus importantes en matière d’enseignes dans cette zone par rapport aux autres n’apparaissent pas excessives. La Sarl Lilou n’établit pas par ailleurs que l’altimétrie de son local commercial, qui placerait celui-ci environ 1.8 mètres sous la hauteur du rond-point sur lequel il s’insère, ferait obstacle à ce que les enseignes qui demeurent autorisées en zone ZP3b où il se situe soient aussi visibles des passants et des touristes par rapport aux enseignes des locaux commerciaux situés en zone ZP2. Il ressort même des pièces du dossier que le commerce « Le Petit Baigneur » jouit d’une belle visibilité sur le rond-point d’entrée de ville à l’intersection avec le début du boulevard de la Mer permettant un accès direct à la plage du Débarquement. La Sarl Lilou n’établit pas davantage que, du fait de la réglementation de la zone ZP3b, la pérennité de son activité commerciale serait compromise. Enfin, si l’ensemble des autres commerces implantés sur le boulevard du Littoral comme le sien ont été classés en zone ZP2, il ressort des pièces du dossier que le local commercial de la Sarl Lilou, dont l’adresse se trouve effectivement au n° 2 de ce boulevard, bénéficie d’une implantation particulière, qui lui est propre, étant à la fois situé directement sur le rond-point d’entrée de ville qui débouche depuis le boulevard de Saint-Raphaël (RD559), non seulement sur le boulevard du Littoral, mais également sur le boulevard de la Mer, dont plusieurs tronçons, notamment en ses extrémités et en sa partie centrale, sont classés en zone ZP3b. Il suit de là que les prescriptions prévues par le règlement litigieux en matière d’enseignes, en particulier dans la zone ZP3b par rapport aux autres zones, prévoient des mesures nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivis se rattachant à la protection du cadre de vie, plus particulièrement dans les zones d’activités commerciales à proximité du littoral, sans porter une atteinte injustifiée et disproportionnée aux principes de liberté du commerce et de l’industrie, de libre concurrence, ni même de liberté d’entreprendre. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces principes doit par suite être écarté. 
 
26. Il résulte de tout ce qui précède que la Sarl Lilou n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.  
 
Sur les frais d’instance :  
  
27. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce soit mise à la charge de la commune de La Croix-Valmer, qui n’a pas la qualité de partie perdante, la somme que la Sarl Lilou demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la Sarl Lilou une somme de 2 000 euros à verser à la commune de La Croix-Valmer sur le même fondement.  
 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de la Sarl Lilou est rejetée. 
 
Article 2 : La Sarl Lilou versera une somme de 2 000 euros à la commune de La Croix-Valmer en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la Sarl Lilou et à la commune de La Croix-Valmer.  
  
Délibéré après l’audience du 19 décembre 2025, où siégeaient : 
  
- Mme Anne Menasseyre, présidente de chambre, 
- Mme Aurélia Vincent, présidente assesseure, 
- Mme Florence Noire, première conseillère.  
  
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 9 janvier 2026.