CAA44 · Juge des référés — 5 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société West Events Nantes Erdre a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nantes, sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, de condamner la commune de Sucé-sur-Erdre à lui verser une provision de  
997 953, 76 euros TTC, assortie des intérêts moratoires à compter du 20 juin 2024, en réparation du préjudice subi du fait de l’abandon du projet de création d’un hôtel sur le site de la Papinière. 
 
Par une ordonnance n° 2415900 du 7 juillet 2025, la juge des référés du tribunal administratif de Nantes a rejeté la requête de la société West Events Nantes Erdre. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 18 juillet 2025, et un mémoire, enregistré le 23 septembre 2025, la société West Events Nantes Erdre, représentée par Me Plateaux, demande au juge d’appel des référés de la cour : 
 
1°) d’annuler cette ordonnance du 7 juillet 2025 ; 
 
2°) de condamner la commune de Sucé-sur-Erdre à lui verser une provision de 848 294,80 euros HT, soit 997 953,76 euros TTC, sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, assortie des intérêts moratoires et composés à compter du 20 juin 2024, date de sa réclamation préalable ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Sucé-sur-Erdre le versement de la somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Elle soutient que : 
- l’ordonnance est irrégulière dès lors qu’en méconnaissance de l’article L. 9 du code de justice administrative elle n’a pas répondu à un moyen qui n’était pas inopérant, tiré de l’irrégularité des motifs à l’origine de l’abandon du projet ; 
- elle justifie d’une obligation non sérieusement contestable du fait de l’abandon du projet en l’absence de motif d’intérêt général, et des agissements contradictoires de l’administration caractérisant une promesse non tenue  aux motifs que : - le seul constat de la sélection de la société à l’issue d’une procédure d’appel à projet suffit à engager la responsabilité de la commune ; - le fait que la société a été informée préalablement de l’abandon du projet ne permet pas d’écarter la faute de la commune compte tenu du délai anormalement long écoulé entre la date de sélection du projet de l’exposante le 25 mai 2022 et l’abandon officieux de celui-ci le 18 juin 2024 ; - les documents réalisés par la société traduisent en réalité une simple exécution du cahier des charges de l’appel à projet édicté à l’initiative de la commune ; - contrairement à ce que retient la première juge, la commune ne s’est pas bornée à répondre favorablement à des demandes de la société de réaliser des études de sols et des sondages géotechniques et de déposer un dossier d’autorisation de défrichement et un dossier au titre de la loi sur l’eau mais a émis une garantie de réalisation du projet litigieux compte tenu des termes de sa décision d’attribution du projet du 25 mai 2022 et des dispositions du règlement de la consultation, dont la combinaison caractérise un engagement ferme de la collectivité tenant à la réalisation du projet ; 
- aucun des trois motifs mentionnés dans la délibération du 17 septembre 2024 n’est de nature à justifier de suspendre l’exécution du projet immobilier ; aucune mise en concurrence préalable n’était exigée dès lors que le terrain appartient au domaine privé de la commune ; l’éventuelle requalification ou complexité du contrat n’empêche pas son exécution ;  
- la société n’a commis aucune imprudence fautive, contrairement à ce que prétend la commune ; 
- en ce qui concerne les préjudices subis, elle est fondée à demander le versement d’une somme de 848.294,80 € HT, soit 997.953,76 € TTC, sur le fondement de l’article R.541-1 du code de justice administrative ; elle a notamment engagé des frais de maîtrise d’œuvre à hauteur de 312 695,76 € TTC et 4 470 € TTC, des frais de géomètre expert pour 9 168 € TTC, des frais d’études environnementales et d’inventaire faunistique et floristique pour 5 460 € et 5 880 € TTC, une étude de sols pour 8 280 € TTC, des frais de mobilisation de ses équipes pendant six mois pour travailler sur ce projet à hauteur de 432 000 € TTC ; elle a droit également à l’indemnisation de la perte de chance de bénéficier d’un gain (manque à gagner) évaluée à 200 000 euros. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 septembre 2025, la commune de Sucé-sur-Erdre, représentée par Me Briec, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société West Events Nantes Erdre le versement de la somme de 6 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
Elle soutient que les moyens soulevés par la société West Events Nantes Erdre ne sont pas fondés. 
Vu les autres pièces du dossier. Vu : 
le code général des collectivités territoriales ; 
le code général de la propriété des personnes publiques ; 
le code de justice administrative. 
 
Vu la décision du président de la cour administrative d’appel de Nantes désignant M. Laurent Lainé, président de la 4ème chambre, en application de l’article  
L. 555-1 du code de justice administrative, pour statuer en appel sur les décisions des juges des référés. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
En vue de développer l’offre touristique sur son territoire, la commune de Sucé-sur-Erdre a lancé en 2018 un appel à projet auprès d’investisseurs portant sur la création d’une structure hôtelière sur un terrain de 6 486 m2, appartenant au domaine privé communal et situé au bord de l’Erdre au lieu-dit « La Papinière », à proximité de la base nautique affectée à l’usage direct du public et hébergeant les clubs d’aviron et de canoë-kayak. La société West Finances a déposé un dossier de candidature et a créé le 25 mars 2022 une filiale destinée à porter le projet, dénommée West Events Nantes Erdre. Par un courrier du 25 mai 2022, cette dernière a été informée de ce que son projet « a retenu l’intérêt de la collectivité ». La signature d’une promesse unilatérale de vente du terrain de l’ancien camping municipal a été envisagée le 1er mars 2023 puis repoussée au printemps suivant. Toutefois, dans le journal communal « Au Fil de l’Erdre », le maire envisageait l’abandon du projet par la commune. En dépit de pourparlers tentés en vue de trouver une solution alternative, lors d’une dernière réunion tenue le 18 juin 2024 le maire a fait part de l’intention de la commune d’abandonner le projet, décision effectivement prise aux termes d’une délibération du conseil municipal du 17 septembre 2024. La société West Events Nantes Erdre a adressé à la commune une demande indemnitaire préalable, reçue le 20 juin 2024, et a présenté au tribunal administratif une requête en référé tendant à la condamnation de la commune de Sucé-sur-Erdre à lui verser une provision de 997 953, 76 euros TTC, assortie des intérêts moratoires à compter du 20 juin 2024, en réparation du préjudice subi du fait de l’abandon du projet de création d’un hôtel sur le site de la Papinière. Par une ordonnance du 7 juillet 2025, la juge des référés du tribunal administratif de Nantes a rejeté cette demande. La société West Events Nantes Erdre relève appel de cette ordonnance.  
 
Sur le bien-fondé de l’ordonnance attaquée : 
Aux termes de l’article R. 541-1 du code de justice administrative : « Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. Il peut, même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie. ». Aux termes de l’article R. 541-3 du même code : « Sous réserve des dispositions du douzième alinéa de l'article R. 811-1, l'ordonnance rendue par le président du tribunal administratif ou par son délégué est susceptible d'appel devant la cour administrative d'appel dans la quinzaine de sa notification. ». Il résulte des dispositions de l’article R. 541-1 du code de justice administrative que, pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s’assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l’existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n’a d’autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l’obligation dont les parties font état. 
En premier lieu, contrairement à ce qui est prétendu par la société requérante, la juge des référés du tribunal administratif, en affirmant au point 4 de son ordonnance que « il résulte de l’instruction que le renoncement au projet par la commune de Sucé-sur-Erdre est lié, d’une part, à des difficultés juridiques nées de l’obligation de mise en concurrence préalable à la délivrance d’un titre d’occupation du domaine public et de la qualification juridique de l’opération d’aménagement et de construction d’un hôtel, appelé à devenir à terme propriété de la commune, et d’autre part au projet de renaturation appelé « plan Arbres ». », pour en déduire que « Ces motifs constituent des motifs d’intérêt général. », doit être regardée comme ayant répondu de manière suffisamment motivée au moyen invoquant l’irrégularité desdits motifs pour lesquels la décision d’abandon du projet a été prise. L’irrégularité alléguée doit donc être écartée. 
 
En deuxième lieu, la seule circonstance que la société West Events Nantes Erdre a été informée, par le courrier du 25 mai 2022, de ce que son projet « a retenu l’intérêt de la collectivité » n’a créé pour elle aucun droit à la signature d’un contrat, notamment de la promesse de vente du terrain d’assiette initialement envisagé, alors surtout que le paragraphe 5.7 du cahier des charges précisait que « Le candidat reconnaît et accepte qu’en soumettant une proposition de projet, il aura obtenu toutes les informations suffisantes pour faire sa proposition (…) sans garantie de la part de la Commune. / La commune de Sucé-sur-Erdre se réserve le droit, à tout moment, d’interrompre, de suspendre ou d’annuler le présent appel à projets et se réserve le droit de ne pas donner suite aux propositions reçues ; les candidats s’interdisant toute réclamation ou demande de dédommagement. ». Par suite, la société requérante ne peut utilement prétendre que le seul constat de sa sélection à l’issue d’un appel à projet suffirait à entraîner la responsabilité de la commune. 
En troisième lieu, il résulte de l’instruction qu’en l’absence d’incitation ferme de la commune à poursuivre la réalisation du projet de structure hôtelière en dépit des difficultés administratives et juridiques y faisant obstacle, le seul écoulement d’une durée de deux ans entre l’intérêt manifesté par la commune dans son courrier du 25 mai 2022 et l’information de ce que l’abandon du projet était envisagé lors de la réunion du 18 juin 2024 ne saurait être analysé comme une promesse dont le défaut de satisfaction constituerait une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Sucé-sur-Erdre. Par ailleurs, il résulte également de l’instruction, en particulier d’un courrier du maire du 13 octobre 2022, que c’est à la demande de la société West Events Nantes Erdre elle-même que la commune l’a autorisée à réaliser sur la propriété communale des études de sols et sondages géotechniques. 
En quatrième lieu, pour faire admettre l’existence d’une faute, la société West Events Nantes Erdre soutient que les documents qu’elle a réalisés traduisent en réalité une simple exécution du cahier des charges de l’appel à projet édicté à l’initiative de la commune et invoque à l’appui de cette argumentation les dispositions du cahier des charges prévoyant à son article 5.1 de lui confier une « étude paysagère étendue » respectant les points énumérés à l’article 5.3. Toutefois, la requérante ne peut sérieusement prétendre qu’elle était tenue de réaliser une telle étude avant même la conclusion d’une convention obligeant réellement les parties et avant d’être informée de la possibilité d’un abandon du projet, dès lors que l’article 5.8 du cahier des charges sur les « délais d’exécution » prévoyait que « L’étude devra être restituée à la commune de Sucé-sur-Erdre dans un calendrier qui lui permette de finaliser des aménagements avant la fin de l’année 2025 », ce dont il résulte, d’une part, que la production de ladite étude impliquait que le projet soit passé dans une phase opérationnelle précisant les différents éléments de son implantation et ayant en particulier résolu les problèmes de maîtrise foncière et de respect des règlementations, d’autre part, qu’en tout état de cause la société pouvait attendre d’être plus précisément fixée sur la réalité de ses obligations avant de produire des études allant au-delà des simples documents d’information qui ont été sollicités par la commune. 
En cinquième lieu, la société West Events Nantes Erdre ne peut être fondée à prétendre que la commune aurait « émis une garantie tenant à la réalisation du projet litigieux », alors d’une part que le courrier du 25 mai 2022 qu’elle invoque à cet effet se borne à l’informer de ce que son projet « a retenu l’intérêt de la collectivité » et à manifester une simple intention de lui céder le terrain d’assiette de l’ancien camping, en indiquant d’ailleurs que la réalisation du projet hôtelier ne pourrait se faire que « dans le respect du PLUi en vigueur et de la règlementation propre au site de la Papinière ». D’autre part, le règlement de la consultation également invoqué par la requérante, et intégré au cahier des charges de l’appel à projet, ne saurait, contrairement à ce qu’elle prétend, valoir engagement ferme de réaliser le projet alors que son article 5.2 ne fait que décrire les conditions de la consultation, en prévoyant « une négociation exclusive qui intègrera l’établissement et la validation de l’esquisse des immeubles et des aménagements extérieurs » devant aboutir « à la signature d’une promesse synallagmatique de vente intégrant en annexe tous les engagements pris par le candidat », tout en précisant également que « si au terme de la négociation, aucun accord n’a été trouvé, aucune indemnité ne sera versée à l’opérateur ». Contrairement à ce que soutient la requérante, l’appel à projet, qui constitue une simple modalité de sélection préalable et n’a pas à elle seule pour objet direct ou pour effet de conclure un contrat, ne saurait être assimilé à une procédure de mise en concurrence en vue de la passation d’un contrat, régi ou non par le code de la commande publique, alors même qu’il peut éventuellement et ultérieurement déboucher sur un tel contrat après sélection du projet et mise au point de ses conditions de réalisation. 
En sixième lieu et dernier, d’une part, alors même que les motifs ne seraient pas correctement formulés dans la délibération du 17 septembre 2024 par laquelle le conseil municipal de Sucé-sur-Erdre a décidé l’abandon du projet de structure touristique hôtelière, il résulte néanmoins de l’instruction que cette décision est fondée sur la complexité du montage de l’opération et les risques juridiques en résultant ainsi que sur la volonté de la commune de valoriser et préserver l’environnement en procédant à une « renaturation » du site en cause, compte tenu de son importance pour la population locale, notamment par l’intermédiaire d’un « plan arbres 2023-2026 » visant à reboiser une partie du territoire communal. D’autre part, la société requérante n’est pas fondée à prétendre que les motifs de « complexité juridique » mentionnés dans la délibération, tenant à l’éventualité de la délivrance d’un titre d’occupation du domaine public constitutif de droits réels et à un risque de requalification du contrat, seraient erronés alors que ces éléments résultent en particulier du fait que c’est la société elle-même qui a proposé dans son projet la réalisation d’un parking commun à l’hôtel et à la base nautique, ce parking ne pouvant être réalisé que sur le terrain de cette dernière appartenant au domaine public. Ces motifs, ressortant de ladite délibération, présentent un caractère d’intérêt général. La requérante ne peut enfin utilement prétendre que le « revirement » de la commune ne permettrait pas de supprimer rétroactivement les engagements précédents, dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction que la commune aurait effectivement pris à l’égard de la société un véritable « engagement » juridiquement opposable. 
Il résulte de tout ce qui précède qu’en l’état du dossier les préjudices invoqués par la société West Events Nantes Erdre apparaissent dénués de lien de causalité direct et certain avec une faute caractérisée de la commune de Sucé-sur-Erdre. La créance indemnitaire dont se prévaut la société requérante apparaît, dans ces conditions, sérieusement contestable, ce qui s’oppose à ce que la commune de Sucé-sur-Erdre soit condamnée à lui verser une provision. 
Sur les frais liés au litige : 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Sucé-sur-Erdre qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, le versement d’une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société West Events Nantes Erdre le versement d’une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Sucé-sur-Erdre et non compris dans les dépens. 
 
 
 
ORDONNE : 
 
Article 1er : La requête de la société West Events Nantes Erdre est rejetée. 
 
 
 
 
 
Article 2 : La société West Events Nantes Erdre versera à la commune de Sucé-sur-Erdre une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société West Events Nantes Erdre et à la commune de Sucé-sur-Erdre. 
 
Fait à Nantes, le 5 janvier 2026. 
 
 
Le magistrat désigné, 
 
 
L. Lainé 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.