CAA75 · 2ème chambre — 6 mai 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Par deux requêtes, Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Melun d’annuler le certificat administratif du 18 août 2022 par lequel le maire de Jablines a déclaré illégal l’arrêté du 21 novembre 2021 portant attribution de son indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) et a prévu le recouvrement du trop-perçu d’indemnité entre décembre 2021 et juillet 2022, ensemble la décision implicite par laquelle cette autorité a rejeté son recours gracieux, d’annuler l’arrêté du 15 septembre 2022 par lequel le maire a diminué le montant de son IFSE, d’annuler le titre exécutoire émis à son encontre le 13 septembre 2022 en récupération du  
trop-perçu de son IFSE, de la décharger de l’obligation de payer cette somme, et de condamner la commune de Jablines à indemniser ses préjudices à hauteur de 11 040 euros. 
 
Par un jugement n° 2210160, 2211238 du 10 avril 2025, le tribunal administratif de Melun a rejeté ses demandes. 
 
Procédure devant la cour : 
 
I. Par une requête, enregistrée le 10 juin 2025 sous le n° 25PA02815, et un mémoire en réplique enregistré le 16 février 2026, Mme A..., représentée par Me Lerat, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du 10 avril 2025 ;   
 
2°) d’annuler le certificat administratif du 18 août 2022, la décision implicite de rejet de son recours gracieux, et le titre exécutoire du 23 septembre 2022 ;  
 
3°) de la décharger de l’obligation de payer la somme en litige ;  
 
4°) de condamner la commune de Jablines à indemniser ses préjudices à hauteur de 11 040 euros ; 
 
5°) de mettre à la charge de la commune la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
S’agissant de la régularité du jugement : 
- le jugement est insuffisamment motivé ; 
- il est entaché d’erreur manifeste d’appréciation. 
 
S’agissant du certificat administratif du 18 août 2022 : 
- il s’agit d’une décision faisant grief ; 
- il est insuffisamment motivé ; 
- il méconnaît les dispositions des articles L. 242-1 et L. 242-2 du code des relations entre le public et l’administration, dès lors qu’il retire une décision créatrice de droits au-delà du délai de quatre mois ; 
- il est entaché d’erreur de droit, dès lors que l’IFSE est fixée au regard des fonctions de l’agent et non de son grade ; 
- il est entaché d’erreur manifeste d’appréciation, dès lors qu’elle occupait des fonctions correspondant à celle d’un agent de catégorie A ; 
- il est révélateur d’une situation de harcèlement moral et d’un détournement de pouvoir. 
 
S’agissant du titre exécutoire du 13 septembre 2022 : 
- il méconnaît les dispositions des articles L. 242-1 et L. 242-2 du code des relations entre le public et l’administration ; 
- il est entaché d’une erreur de droit, dès lors qu’il est fondé sur un arrêté postérieur, daté du 15 septembre 2022, par lequel le maire de Jablines a modifié le montant de son IFSE ; 
- il est entaché d’erreur de droit et d’appréciation, dès lors que le montant de son IFSE était justifié par les fonctions qu’elle exerçait au sein de la commune ; 
- il est révélateur d’une situation de harcèlement moral et d’un détournement de pouvoir. 
 
S’agissant de la responsabilité pour faute de la commune : 
- elle ouvre droit à la réparation des préjudices causé par l’obligation de rembourser les sommes indûment perçues.   
 
S’agissant de ses préjudices : 
- elle a subi un préjudice financier d’un montant de 6 040 euros, correspondant au trop-perçu de rémunération qui lui est réclamé ; 
- son préjudice moral s’élève à 5 000 euros. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 5 février 2026, la commune de Jablines, représentée par Me Bazin, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante à lui verser une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que les conclusions dirigées contre le certificat administratif du 18 août 2022 et contre l’arrêté du 15 septembre 2022 sont irrecevables, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 
II. Par une requête, enregistrée le 18 juillet 2025 sous le n°25PA03593, et un mémoire en réplique enregistré le 16 février 2026, Mme A..., représentée par Me Lerat, demande à la cour : 
 
1°) de surseoir à l’exécution du jugement attaqué : 
 
2°) de mettre à la charge de la commune de Jablines la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que les conditions prévues aux articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative sont remplies dès lors que l’exécution du jugement risque d’entraîner pour elle des conséquences difficilement réparables et que les moyens qu’elle invoque à l’appui de sa requête au fond paraissent sérieux et de nature à justifier l’annulation du jugement. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 5 février 2026, la commune de Jablines, représentée par Me Bazin, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante à lui verser une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Par deux ordonnances du 10 février 2026, la clôture d’instruction a été fixée au 26 février 2026.  
 
 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le code général de la fonction publique ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ;  
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Bories,  
- les conclusions de M. Perroy, rapporteur public, 
- les observations de Mme A..., 
- et les observations de Me Ouillé, substituant Me Bazin, représentant la commune de Jablines. 
 
Mme A... a produit une note en délibéré le 2 avril 2026.  
 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Mme A..., titulaire du grade d’adjointe administrative principale de 1ère classe, exerçait les fonctions de secrétaire générale de la mairie de Jablines depuis le 1er novembre 2020. Par un certificat administratif établi le 18 août 2022, le maire de cette commune a constaté l’illégalité du montant de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) attribué à Mme A... depuis le 1er décembre 2021, en tant qu’il dépasse le plafond fixé par une délibération du conseil municipal du 27 juin 2016, et a annoncé que le trop-perçu ferait l’objet d’un titre de recettes. Par un arrêté du 15 septembre 2022, le maire de Jablines a modifié le montant de l’IFSE de l’intéressée, et l’a fixé à 945 euros mensuels à compter du 1er décembre 2021. Un titre exécutoire visant le recouvrement de la somme de 6 040 euros correspondant au trop-perçu d’IFSE a été émis à l’encontre de Mme A... le 13 septembre 2022. Par la requête n° 25PA02815, Mme A... demande l’annulation du jugement du 10 avril 2025 par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté ses requêtes tendant à l’annulation du certificat administratif du 18 août 2022, du rejet de son recours gracieux, de l’arrêté du 15 septembre 2022, du titre exécutoire du 13 septembre 2022, et à l’indemnisation de ses préjudices. Par la requête n°25PA03593, elle demande le sursis à exécution de ce jugement.  
 
2. Les requêtes n° 25PA02815 et n° 25PA03593 présentées par Mme A... étant dirigées contre le même jugement, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.  
  
Sur la requête n° 25PA02815 : 
 
Sur la régularité du jugement : 
 
3. En premier lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».  
 
4. Il ressort des énonciations du jugement attaqué que les premiers juges, qui n’étaient pas tenus de répondre à l’ensemble des arguments soulevés devant eux, ont répondu de manière suffisante au moyen tiré du détournement de pouvoir dont sont entachées les décisions en litige. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement serait insuffisamment motivé doit être écarté. 
 
5. En second lieu, si Mme A... soutient que le jugement attaqué est entaché d’erreur manifeste d’appréciation, un tel moyen, qui se rattache au bien-fondé du raisonnement suivi par les premiers juges et n’est donc pas de nature à affecter la régularité de leur jugement, doit être écarté.  
 
Sur le bien-fondé : 
 
En ce qui concerne le certificat administratif du 18 août 2022 : 
 
6. Il ressort des pièces du dossier et des termes mêmes de cet acte qu’il était destiné au trésorier payeur-général et avait pour objet d’attester que le montant d’IFSE perçu par Mme A... depuis le mois de décembre 2021 dépassait les plafonds prévus par le conseil municipal, et d’annoncer que le trop-perçu, d’un montant de 6 040 euros, ferait l’objet d’un titre de recettes. Dans ces conditions, ce certificat administratif, dépourvu de force exécutoire, ne peut être regardé comme présentant le caractère d’une décision susceptible de recours. Les conclusions de Mme A... tendant à son annulation doivent, par suite, être rejetées comme irrecevables. Il en va de même de la décision implicite de rejet de son recours gracieux, à supposer un tel recours introduit à l’encontre de cet acte. 
 
En ce qui concerne le titre exécutoire du 13 septembre 2022 : 
 
7. Aux termes de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : « Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. (…) ». Il résulte de ces dispositions qu’une somme indûment versée par une personne publique à l’un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée. 
 
8. En premier lieu, il est constant que la répétition de la rémunération indûment versée à Mme A... est intervenue dans le délai de deux ans prévu par les dispositions précitées de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, sans que l’intéressée ne puisse utilement invoquer le dépassement du délai de quatre mois dont dispose en principe l’administration pour retirer les décisions créatrices de droit en vertu de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration. 
 
9. En deuxième lieu, Mme A... soutient que le titre exécutoire contesté est dépourvu de base légale, dès lors qu’il précède l’arrêté du 15 septembre 2022 par lequel le maire de Jablines a diminué rétroactivement le montant de son IFSE. Il résulte toutefois de l’instruction que la créance qui a donné lieu à l’émission de ce titre exécutoire trouve son origine dans l’arrêté du 22 novembre 2021 par lequel son IFSE avait été fixée à 1 700 euros par mois, soit au-dessus du plafond de 945 euros fixé par le conseil municipal. Le moyen tiré de l’erreur de droit doit ainsi être écarté.  
 
10. En troisième lieu, par une délibération du 27 juin 2016, le conseil municipal de Jablines a mis en place, au profit des agents de la commune, le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, sujétions, expertise et engagement professionnel, et a fixé des montants de référence en tenant compte des fonctions et des grades des agents. Cette délibération distingue, en ce qui concerne les fonctions de secrétaire de mairie, selon que l’agent appartient au cadre d’emplois des adjoints administratifs territoriaux, à celui des rédacteurs territoriaux ou à celui des attachés territoriaux, et fixe le plafond annuel d’IFSE, pour chacun de ces cadres d’emplois, respectivement à 11 340, 17 480 et 36 210 euros. Dès lors qu’il est constant que Mme A... est adjointe administrative, et alors même que la fiche de poste qu’elle a signée le 2 novembre 2020 indique que le poste qu’elle occupe correspond à un emploi de catégorie A et au cadre d’emplois des attachés, c’est sans erreur d’appréciation que le maire a considéré qu’elle n’était pas éligible à une IFSE mensuelle supérieure à 945 euros, et a émis, en conséquence, un titre exécutoire pour récupérer les sommes qui lui ont été versées à tort à compter du 1er décembre 2021. 
 
11. En dernier lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 8 à 10 que c’est à bon droit que le maire de Jablines a procédé à la récupération des sommes indûment versées à Mme A... au titre de l’IFSE. Cette circonstance n’est dès lors pas de nature à faire présumer, à elle seule, l’existence d’une situation de harcèlement moral, ou à démontrer que le maire aurait entaché sa décision d’un détournement de pouvoir. Si la requérante se prévaut en outre d’un retrait de ses missions et de son matériel à partir du mois de septembre 2022, elle ne démontre pas que ces circonstances, à les supposer établies, seraient étrangères à son placement en congé maladie à compter du 5 septembre 2022, dans un contexte de réorganisation du service pour pallier son absence, et qu’elles seraient révélatrices de harcèlement moral ou de détournement de pouvoir.  
Sur la responsabilité pour faute : 
 
12. En premier lieu, Mme A... soutient que sa perception d’une IFSE supérieure au plafond fixé par le conseil municipal entre le 1er décembre 2021 et le 1er août 2022 est consécutive à une faute de la commune, laquelle ouvre droit à la réparation du préjudice causé par l’obligation dans laquelle elle se trouve de restituer les sommes indûment perçues. La commune soutient toutefois que l’intéressée est à l’initiative de cette illégalité fautive, laquelle n’a pas été autorisée par le maire de Jablines. S’il est constant que l’arrêté du 22 novembre 2021, par lequel l’IFSE de l’intéressée a été fixée à 1 700 euros par mois, porte la signature du maire de cette commune, lequel doit donc en être présumé l’auteur, il résulte de l’instruction, d’une part, que l’intéressée était sa principale collaboratrice et qu’elle était notamment chargée de la gestion des ressources humaines et de la rédaction des documents administratifs, et qu’elle peut ainsi être regardée comme ayant eu un rôle actif dans l’élaboration de cet arrêté, qui lui accordait une augmentation mensuelle de 750 euros de son IFSE, sans qu’il résulte de l’instruction que cette décision ait donné lieu à une consultation des services du centre départemental de gestion ou de la communauté d’agglomération de Marne et Gondoire. D’autre part, compte tenu de son expérience acquise dans une autre collectivité territoriale, notamment en qualité de gestionnaire des ressources humaines, Mme A... ne pouvait méconnaître l’existence de différents cadres d’emplois des fonctionnaires territoriaux, et était ainsi en mesure de saisir la signification de la distinction introduite par la délibération du 27 juin 2016 mentionnée au point 10. En outre, il résulte de l’instruction que le service des ressources humaines de la communauté d’agglomération ayant alerté la commune de Jablines, en janvier 2022, d’une anomalie observée dans les avancements de grade et d’échelon de l’intéressée, effectués en méconnaissance des règles de computation d’ancienneté, la requérante avait répondu que le maire souhaitait maintenir cette situation, sans toutefois que celui-ci apparaisse dans ces échanges de courriers électroniques. Dans ces conditions, et compte tenu de la rapidité de la réaction de la commune une fois l’erreur relative au montant de son IFSE connue du maire, Mme A... n’est pas fondée à obtenir réparation des préjudices consécutifs à l’obligation de rembourser les sommes qu’elle a indûment perçues. 
 
13. En second lieu, en application des principes rappelés au point 7, il appartenait à la commune de corriger l’erreur relative au montant de l’IFSE de Mme A... et de lui réclamer le versement des sommes payées à tort, de sorte que la requérante ne peut pas utilement se prévaloir d’un manquement à un engagement de cette collectivité, matérialisé par l’arrêté du 22 novembre 2021, de lui verser un certain niveau de salaire. 
 
14. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que Mme A... n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, la requête n°25PA02815 doit être rejetée en toutes ses conclusions. 
 
15. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Jablines sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Sur la requête n° 25PA03593 : 
 
16. La cour se prononçant, par le présent arrêt, sur la requête n° 25PA02815 de Mme A... tendant à l’annulation du jugement du tribunal administratif de Melun du 10 avril 2025, il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 25PA03593 tendant à ce qu’il soit sursis à l’exécution de ce jugement. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme A... la somme que demande la commune sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
 
DECIDE: 
 
 
Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur la requête n° 25PA03593 de Mme A.... 
 
Article 2 : La requête n° 25PA02815 de Mme A... est rejetée.  
 
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Jablines sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et au maire de Jablines. 
 
 
Délibéré après l’audience du 1er avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Vidal, présidente de chambre, 
Mme Bories, présidente assesseure, 
M. Segretain, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2026. 
 
La rapporteure, 
C. BORIES 
 
La présidente, 
  S. VIDAL 
 
La greffière, 
C. ABDI-OUAMRANE 
 
La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.