CAA75 · 1ère chambre — 8 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
 
La SCI Bois-le-Roi BC a demandé au tribunal administratif de Melun d’annuler l’arrêté notifié le 5 août 2022 par lequel le maire de Bois-le-Roi lui a délivré un certificat d’urbanisme négatif pour la construction d’un bâtiment sur le terrain situé 19 rue des Foucherolles, d’enjoindre au maire de Bois-le-Roi de réexaminer sa demande dans un délai d’un mois à compter du jugement à intervenir, de condamner la commune de Bois-le-Roi à lui verser une somme de 1 337 596 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’illégalité de l’arrêté du 5 août 2022, augmentée des intérêts au taux légal à compter du jugement à intervenir, et de mettre à la charge de la commune de Bois-le-Roi une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Par un jugement n° 2209617 du 30 mai 2025, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande.  
 
 
Procédure devant la Cour : 
 
 
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 31 juillet 2025 et 12 novembre 2025, la SCI Bois-le-Roi BC, représentée par Me Galland, demande à la Cour dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler ce jugement du 30 mai 2025 du tribunal administratif de Melun ;  
 
2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l’arrêté notifié le 5 août 2022 par lequel le maire de Bois-le-Roi lui a délivré un certificat d’urbanisme négatif ; 
 
3°) d’enjoindre au maire de Bois-le-Roi de lui délivrer un certificat d’urbanisme opérationnel, ou à titre subsidiaire de réexaminer sa demande dans un délai d’un mois à compter de l’arrêt à intervenir ; 
 
4°) de condamner la commune de Bois-le-Roi à lui verser, en réparation de son préjudice moral, à titre principal la somme de 155 675,27 euros au titre de la responsabilité pour faute, ou, à titre subsidiaire, une somme de 1 327 596 euros au titre de sa responsabilité sans faute ;  
 
5°) de condamner la commune de Bois-le-Roi à lui verser en tout état de cause une somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral, avec intérêts de droit à compter du présent arrêt ;   
 
6°) de mettre à la charge de la commune de Bois-le-Roi la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
- le jugement attaqué est entaché d’irrégularité pour avoir jugé que la voie desservant le lotissement était interdite au public en se fondant exclusivement sur une photographie de Google Map de 2010 sans avoir analysé les pièces et moyens produits à l’appui de la demande ;   
- cette voie est certes une propriété privée mais ouverte à la circulation publique ;  
- l’arrêté et le jugement attaqués ont dès lors à tort retenu que l’opération projetée méconnaissait les dispositions de l’article UD6 du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) imposant notamment que toute construction nouvelle soit implantée dans une bande de 40 mètres par rapport à la voie ouverte au public desservant la parcelle ;  
- s’agissant des conclusions indemnitaires, le tribunal les a à tort rejetées en retenant seulement l’absence d’illégalité et donc de faute, sans rechercher s’il y avait lieu d’engager la responsabilité sans faute de la commune ;   
- sa demande indemnitaire était recevable, le contentieux ayant été lié par la demande préalable formée en cours d’instance ;  
- l’illégalité de l’arrêté du 5 août 2022 portant certificat d’urbanisme négatif est de nature à engager la responsabilité pour faute de la commune ; 
- en tout état de cause la responsabilité sans faute de cette collectivité peut être également engagée dès lors que la modification de la règle d’urbanisme a fait peser sur la requérante une charge spéciale et anormale en rendant son terrain inconstructible ; 
- la commune ne peut dégager sa responsabilité en invoquant l’exception de chose acceptée ; 
- la requérante est en tout état de cause fondée à demander réparation de son préjudice moral. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2025, la commune de Bois-le-Roi, représentée par Me Chanlair, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 500 euros soit mise à la charge de la SCI Bois-le-Roi BC au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
- les conclusions indemnitaires tendant à l’engagement de la responsabilité sans faute de la commune sont irrecevables faute de liaison du contentieux ;  
- les moyens soulevés par la SCI Bois-le-Roi BC ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
- le rapport de Mme Marie-Isabelle Labetoulle, 
- les conclusions de M. Jean-François Gobeill, rapporteur public, 
- les observations de Me Galland, avocat de la SCI Bois-le-Roi BC, et de Me Brizard substituant Me Chanlair, avocat de la commune de Bois-le-Roi. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 
1. Par un arrêté du 6 octobre 2006, le maire de Bois-le-Roi a autorisé l’allotissement d’un terrain situé au lieudit « Les Foucherolles » en deux lots à bâtir. La SCI Bois-le-Roi BC a acquis le lot n° B de ce lotissement dénommé « Clos Emile Juliot » situé 19 rue des Foucherolles. Elle a ensuite sollicité et obtenu des permis de construire en 2007 et 2017 pour y réaliser une construction mais n’a pu, en raison de difficultés financières, réaliser ces projets. Ayant dès lors décidé de revendre ce lot, elle a, par une demande du 1er avril 2022, sollicité la délivrance d’un certificat d’urbanisme opérationnel concernant la construction d’une maison à usage d’habitation sur ce terrain. Par un arrêté notifié le 5 août 2022, le maire de Bois-le-Roi lui a délivré un certificat d’urbanisme négatif pour l’opération envisagée. Elle a dès lors saisi le tribunal administratif de Melun d’une demande tendant à l’annulation de cet arrêté, ainsi qu’à la condamnation de la commune de Bois-le-Roi à l’indemniser des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de cette décision. Toutefois le tribunal a rejeté sa demande par un jugement du 30 mai 2025 dont elle relève dès lors appel.   
 
 
Sur la régularité du jugement attaqué : 
 
2. Aux termes de l’article R.741-2 du code de justice administrative : « La décision mentionne que l'audience a été publique, sauf s'il a été fait application des dispositions de l'article L.731-1. Dans ce dernier cas, il est mentionné que l'audience a eu lieu ou s'est poursuivie hors la présence du public. /Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. /Mention y est faite que le rapporteur et le rapporteur public et, s'il y a lieu, les parties, leurs mandataires ou défenseurs ainsi que toute personne entendue sur décision du président en vertu du troisième alinéa de l'article R732-1 ont été entendus (…) ». Si en application de ces dispositions il appartient au juge administratif de viser les mémoires et d’analyser les moyens, il n’a pas à viser et analyser explicitement l’ensemble des pièces produites. Par ailleurs il ressort du jugement attaqué qu’il a bien analysé les moyens présentés devant lui. Par suite le moyen tiré de ce que « l’absence d’analyse des moyens et des pièces invoqués par (la requérante) en violation des dispositions de l’article R. 741-2 du code de justice administrative justifie que soit prononcée la nullité du jugement », qui n’est au demeurant pas assorti de précisions de nature à permettre d’en apprécier le bien-fondé, ne peut en tout état de cause qu’être écarté.  
 
3. Par ailleurs s’il appartient au tribunal de répondre aux moyens soulevés devant lui qui ne sont pas inopérants, il n’a pas à répondre à l’ensemble des arguments présentés à l’appui desdits moyens, pas plus qu’à faire état de chacune des pièces produites devant lui. Or il ressort du jugement contesté qu’il a répondu à l’ensemble des moyens soulevés devant lui.  
 
4. Enfin, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative attaquée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Par suite, la société requérante ne peut en tout état de cause utilement faire grief au tribunal d’avoir « retenu les seules allégations de la commune et la production d’une photographie Google maps ».   
 
 
 
 
 
Sur la légalité de la décision attaquée : 
 
5. Aux termes de l’article UD3 du règlement du plan local d’urbanisme : « Pour être constructible, un terrain doit avoir accès à une voie viabilisée, ouverte au public et à la circulation automobile à la date de la publication de la modification du PLU approuvée par le conseil municipal le 16 septembre 2009. (…) ». Aux termes de l’article UD6 du même règlement : « (…) Toute construction nouvelle doit être implantée d’une part dans une bande de 40 mètres et, d’autre part, en retrait d’au moins 10 mètres définis par rapport à l’alignement de la voie desservant l’unité foncière, existante à la date de la première modification du PLU (délibération du 16 septembre 2009), ouverte au public et à la circulation automobile. (…) ». 
 
6. Aux termes de l’article L. 318-3 du code de l’urbanisme : « La propriété des voies privées ouvertes à la circulation publique dans des ensembles d'habitations et dans des zones d'activités ou commerciales peut, après enquête publique ouverte par l'autorité exécutive de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale et réalisée conformément aux dispositions du code des relations entre le public et l'administration, être transférée d'office sans indemnité dans le domaine public de la commune sur le territoire de laquelle ces voies sont situées. ». 
 
7. Il ressort des pièces du dossier et notamment du schéma de bornage annexé au cahier des charges de lotissement publié le 7 mars 2007, du plan de masse du lotissement et du cahier des charges annexés à l’arrêté du 6 octobre 2006, que le terrain appartenant à la société requérante est desservi par une voie dénommée « Clos Emile Juliot », donnant accès à la rue des Foucherolles et présentée comme une servitude de passage permettant l’accès aux lots, et ayant vocation à être rétrocédée à la commune après l’achèvement des pavillons. Or, alors même que cette rétrocession n’avait pas encore eu lieu à la date d’intervention de l’arrêté attaqué, ni a fortiori à la date de la première modification du plan local d’urbanisme, la mention de cette rétrocession future impliquait, en application des dispositions précitées de l’article L. 318-3 du code de l’urbanisme, que cette voie était considérée comme une voie, certes privée, mais ouverte à la circulation publique.  
 
8. Surtout il ressort des pièces du dossier, et en particulier du constat d’huissier produit par la requérante, comportant de nombreuses photographies, que ce « clos Emile Juliot » est une voie « bitumée, plane et viabilisée » d’une largeur avoisinant les 4,50 mètres, comportant des bas-côtés, parfaitement adaptée à l’usage des véhicules de toutes sortes et d’ailleurs empruntés par ceux-ci, et présentant en son extrémité un élargissement destiné à permettre le retournement aisé des véhicules engagés sur cette voie. Par ailleurs aucun élément versé au dossier ne permet de mettre en doute que les caractéristiques de cette voie, ainsi relevées dans ce constat d’huissier du 7 mars 2023, n’auraient pas été identiques à la date de la première modification du plan local d’urbanisme, issue de la délibération du 16 septembre 2009, ce qui n’est d’ailleurs pas allégué. En outre, si la commune se prévaut d’une photographie datée d’octobre 2010 provenant d’un site de recherche et faisant apparaître, juste au-dessus du panneau indicatif de voie, un panneau d’interdiction, dont le contenu n’est pas clairement lisible mais qui, selon le constat d’huissier de 2023, serait identique aux panneaux d’interdiction de stationner mentionnant « propriété privée. Défense d’entrée », il n’en ressort pas que ce panneau aurait été présent à la date du 16 décembre 2009. Et surtout, à supposer que ce panneau y ait été alors présent et ait comporté de telles mentions, il résulte de l’ensemble des pièces du dossier, et notamment des servitudes de passage consenties lors des ventes de parcelles ainsi que des attestations de la propriétaire de lieux, réitérées devant l’huissier, qu’un tel panneau ne pouvait avoir pour objet de s’opposer à l’entrée que des personnes extérieures au lotissement. Ainsi, alors que cette voie est utilisée librement par les piétons, que l’accès des automobiles y est possible et effectif, ainsi qu’il ressort des photos produites, que ses propriétaires successifs ont accepté, par les servitudes consenties lors des actes de vente, l’usage public de la voie, à tout le moins par les acquéreurs et leurs visiteurs, et renoncé à son usage purement privé, cette voie doit être regardée comme une voie privée ouverte à la circulation publique, quand bien même elle aurait comporté, à des dates et pour des durées indéterminées, un panneau limitant l’accès et le stationnement de véhicules autres que ceux appartenant aux riverains et bénéficiaires de servitudes de passage. Par suite, le terrain de la requérante avait bien accès à une voie viabilisée, ouverte au public et à la circulation automobile au sens de l’article UD3 du règlement du plan local d’urbanisme, et par ailleurs le clos Emile Julliot devait, pour l’application de l’article UD6 du même règlement, être regardé comme constituant la voie, existante à la date de la première modification du plan local d’urbanisme, à partir de l’alignement de laquelle devait être calculée la bande de 40 mètres dans lesquelles des constructions pouvaient être autorisées. Dès lors la société requérante est fondée à soutenir que l’arrêté attaqué ne pouvait sans erreur manifeste d’appréciation se fonder sur les dispositions tant de l’article UD3 que de l’article UD6 du règlement du plan local d’urbanisme pour lui délivrer le certificat d’urbanisme négatif litigieux. Elle est par suite fondée à demander l’annulation de ce certificat d’urbanisme.  
 
 
Sur les conclusions indemnitaires : 
 
 
En ce qui concerne la responsabilité sans faute : 
 
9. Aux termes de l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme : « N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d'urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu » ; en outre le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude peut prétendre à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi. 
 
10. La société requérante, contrairement ce qu’elle allègue, ne justifie d’aucun droit acquis auquel la modification du règlement du plan local d’urbanisme aurait porté atteinte. Par ailleurs elle soutient que cette modification aurait pour effet de rendre, de fait, son terrain inconstructible et ferait ainsi peser sur elle une charge spéciale hors de proportion avec l’intérêt général poursuivi, compte tenu de la perte de valeur vénale de sa parcelle. Toutefois elle n’établit ni n’allègue qu’il aurait été d’ores et déjà vendu, à un prix affecté par cette perte de valeur vénale, et par ailleurs il ressort du présent arrêt qu’il y a lieu d’annuler le certificat d’urbanisme litigieux, du fait qu’il ne pouvait légalement se fonder sur les dispositions des articles D3 et D6 du règlement du plan local d’urbanisme dont résultait cette impossibilité de construire. Dès lors la seule circonstance que le terrain aurait, à compter de l’intervention de l’arrêté attaqué et jusqu’à la date du présent arrêt, été affecté d’une perte éventuelle de valeur de nature à occasionner à la requérante un préjudice financier si elle avait dans cette période trouvé un acquéreur, ne permet pas d’établir que les dispositions du plan local d’urbanisme auraient fait peser sur elle une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi. Par suite, l’ensemble des conclusions tendant à ce que soit engagée la responsabilité sans faute de la commune pour rupture d’égalité devant les charges publiques, y compris celles tendant à la réparation du préjudice moral, ne peuvent qu’être écartées, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité.   
 
 
En ce qui concerne la responsabilité pour faute :  
 
11. La société requérante fait valoir que le certificat d’urbanisme litigieux a fait obstacle à la mise en vente de sa parcelle pour rembourser un emprunt, qu’elle a dû dès lors négocier un différé d’amortissement de 24 mois, ce qui a entrainé un surcoût de l’assurance du prêt d’un montant de 2 160 euros, qu’elle est également fondée à demander le versement d’une somme de 153 195,27 euros au titre des échéances impayées avec les intérêts de retard, et que sa banque a désormais engagé une procédure de saisie immobilière à son encontre. Toutefois, elle ne justifie pas du montant du préjudice financier résultant de cette procédure. Par ailleurs l’obligation dans laquelle elle se trouve de régler les échéances impayées de son emprunt, avec intérêts, ne présente pas de lien direct et certain avec le certificat d’urbanisme négatif mais trouve son origine dans ses problèmes financiers antérieurs, qui l’ont d’ailleurs conduit à renoncer aux projets de construction pour lesquels elle avait sollicité et obtenu des permis de construire en 2007 et 2017, devenus caducs sans que les constructions soient réalisées. L’antériorité, par rapport à l’intervention du certificat d’urbanisme litigieux, de ses difficultés financières pour faire face à son emprunt ressort d’ailleurs de la lettre de la Caisse d’épargne du 15 février 2022, faisant suite à une mise en demeure du 13 janvier précédent, de régler les arriérés, prononçant la déchéance du terme des contrats conclus avec cette société et exigeant le remboursement de l’intégralité des sommes prêtées, dès avant le dépôt de la demande de certificat d’urbanisme le 1er avril suivant. Par ailleurs, en ce qui concerne le préjudice lié au différé d’amortissement, elle n’établit pas que, sans l’intervention de l’arrêté litigieux, elle aurait pu vendre plus rapidement son terrain dans des conditions de prix et de délai qui lui auraient permis d’éviter d’avoir à solliciter un tel différé.  
 
12. En outre, si la SCI Bois-le-Roi BC invoque également les frais de constat d’un montant de 320 euros qu’elle a dû engager pour constater l’ouverture de la voie au public, cette somme, qui peut être intégrée dans les frais de justice, n’a pas à faire l’objet d’une indemnisation au titre du préjudice subi.  
  
13. Par ailleurs si la société requérante demande réparation du préjudice moral qu’elle estime avoir subi du fait des « agissements de la commune » elle fait surtout état de la procédure de saisie immobilière dont elle fait l’objet de la part de la Caisse d’épargne Ile-de-France. Or il résulte de ce qui précède que ses difficultés avec cette institution sont antérieures à l’intervention du certificat d’urbanisme litigieux et résultent du non-paiement, dès avant cette date, des échéances de son emprunt, ce qui avait conduit à la mise en demeure du 13 janvier 2022. Plus largement, l’ensemble du préjudice moral dont elle fait état, sans au demeurant en justifier, résulte davantage de ses difficultés financières que de l’arrêté attaqué ou de « l’inertie de la commune » après l’intervention de cet arrêté. Ainsi ses conclusions tendant à la réparation de son préjudice moral ne peuvent en tout état de cause qu’être écartées.  
 
14. Il s’ensuit que l’ensemble des conclusions indemnitaires de la SCI Bois-le-Roi BC doivent être écartées, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité.   
 
15. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Bois-le-Roi BC est seulement fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté ses conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté notifié le 5 août 2022 du maire de Bois-le-Roi lui délivrant un certificat d’urbanisme négatif. Elle n’est en revanche pas fondée à soutenir qu’il a à tort rejeté ses conclusions à fins d’indemnisation. 
 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction : 
 
16. Eu égard au motif d’annulation de la décision attaquée retenu ci-dessus, l’exécution du présent arrêt n’implique pas nécessairement que le maire de la commune de Bois-le-Roi délivre à la SCI Bois-le Roi BC le certificat d’urbanisme sollicité. En revanche, il y a lieu, en application de l’article L. 911-2 du code de justice administrative, d’enjoindre au maire de la commune de Bois-le-Roi de réexaminer la demande de la SCI Bois-le-Roi BC dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 
 
Sur les conclusions relatives aux frais d’instance : 
 
17. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Bois-le-Roi présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de cette commune le versement d’une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la SCI Bois-le-Roi BC et non compris dans les dépens. 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
Article 1er : Le jugement du 30 mai 2025 du tribunal administratif de Melun est annulé en tant qu’il a rejeté les conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté notifié le 5 aout 2022 portant certificat d’urbanisme négatif. 
 
Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Bois-le-Roi de réexaminer la demande de la SCI Bois-le-Roi BC dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 
Article 3 : La commune de Bois-le Roi-versera à la SCI Bois-le-Roi BC une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Bois-le-Roi BC et à la commune de Bois-le-Roi.  
 
 
Délibéré après l’audience du 12 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
- M. Ivan Luben président de chambre, 
- M. Stéphane Diémert, président assesseur, 
- Mme Marie-Isabelle Labetoulle, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 avril 2026. 
 
 
 
 
 
La rapporteure, 
M-I. LABETOULLE Le président, 
I. LUBEN 
 
 
 
 
La greffière, 
Y. HERBER 
 
La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.