CAA31 · Juge des référés — 30 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A... B... a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Montpellier, sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, de condamner l’office français de la biodiversité à l’indemniser de la somme de 32 100 euros, dans un délai de 15 jours à compter du jugement rendu et sous astreinte de 500 euros par jour de retard passé le délai accordé, en réparation des préjudices causés, assortie des intérêts légaux applicables à compter du 16 septembre 2024 ainsi qu’une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par une ordonnance n° 2500589 du 20 février 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a condamné l’office français de la biodiversité à verser à M. B... une provision d’un montant de 32 100 euros, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de cette ordonnance, augmentée des intérêts de retard, a mis à la charge de l’office français de la biodiversité une somme de 2 000 euros à verser à M. B... en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a  rejeté le surplus de sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 6 mars 2025, le 9 mai 2025 et le 7 juillet 2025, l’office français de la biodiversité (OFB), représenté par Me Labetoulle, de la société Cll avocats, demande au juge des référés de la cour : 
 1°) d’annuler cette ordonnance ; 
 2°) statuant en référé de rejeter la demande ; 
 3°) de mettre à la charge de M. B... la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l’ordonnance contestée est insuffisamment motivée ; 
 - la demande de provision était irrecevable à défaut de liaison du contentieux à la date de l’ordonnance de référé, ce vice n’étant pas régularisable en appel ; 
 - le principe de l’obligation est sérieusement contestable dès lors qu’il n’a commis aucune faute dans la gestion de la situation administrative de M. B... ; en effet, les deux décisions par lesquelles l’OFB a prolongé son congé de mobilité à compter du 16 septembre 2024 puis à compter du 16 décembre 2024 ne peuvent s’analyser comme portant refus de le réemployer dès lors que l’OFB n’a eu de cesse, durant cette période, de rechercher un emploi équivalent à son précédent poste susceptible de lui être proposé sur le site de Pérols, ainsi qu’il le souhaitait ; dans l’attente d’être en mesure de le réaffecter, l’établissement public n’a eu d’autre choix que de le placer dans une position administrative régulière, en prolongeant son congé de mobilité ; ces décisions n’étaient pas soumises à l’obligation de motivation ; en tout état de cause, elles étaient suffisamment motivées ; ce vice est sans lien avec le préjudice invoqué ; les décisions contestées ne sont pas entachées de détournement de pouvoir ; l’établissement avait la faculté de pourvoir l’emploi qu’il occupait par un fonctionnaire titulaire détaché durant son congé de mobilité et l’intéressé ne disposait pas d’un droit à réintégration sur cet emploi ; l’emploi de chef de projet « agences régionales de la biodiversité » n’était donc pas vacant à la date de sa demande de réintégration ; M. B... ne peut utilement se prévaloir de l’ordonnance du 22 novembre 2024 suspendant l’exécution de la décision du 17 septembre 2024  dès lors que l’OFB avait pas alors justifié que son emploi n’était pas vacant ; l’exigence de l’intéressé d’être affecté sur le site de Pérols explique les difficultés à satisfaire sa demande rapidement ; en outre, il fallait trouver un emploi correspondant à ses compétences ; l’OFB a donc accompli les démarches nécessaires qui ont abouti à la réintégration de l’intéressé sur un poste lui convenant à compter du 25 février 2025, six mois après la fin de son congé, ce délai n’étant pas excessif ; l’injonction de réexaminer la situation de l’intéressé a bien été respectée ; 
 - le montant de la provision sollicitée est excessif ; sa demande de versement d’une somme de 9 600 euros pour la perte de revenus  au titre de la période comprise entre le 16 septembre 2024 et le 15 janvier 2025 n’est pas fondée dès lors qu’il a finalement été réintégré à compter du 15 février 2025, soit dans un délai de six mois, qui ne paraît pas excessif ; il aurait pu être réintégré dès le mois de janvier 2025 s’il avait accepté le poste proposé  de chargé de mission « appui au suivi de financements européens »; en outre, la perte de rémunération subie est en réalité de l’ordre de 2 200 euros mensuels, soit une somme de 8 800 euros sur la période considérée ; les troubles de santé de son épouse ne sont pas à prendre en compte car l’OFB n’en est pas responsable ; sa demande de versement d’une somme de 7 500 euros au titre des honoraires d’avocat exposés par ses soins dans les instances notamment de référé sera écartée car il a obtenu une réparation forfaitaire en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; la demande d’indemnisation de 10 000 euros au titre du préjudice moral n’est pas fondée eu égard aux diligences de l’OFB ; sa demande d’indemnisation de 5 000 euros au titre des troubles dans ses conditions d’existence sera rejetée car ceux-ci sont également en lien avec la situation de son épouse. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 9 avril 2025, le 9 juin 2025 et le 31 juillet 2025, M.  A... B... conclut au rejet de la requête, à la confirmation de l’ordonnance contestée et à ce que l’office français de la biodiversité soit condamné à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - par deux ordonnances du 22 novembre 2024 et du 4 février 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a suspendu l’exécution des décisions de l’office français de la biodiversité du 17 septembre 2024 qui prolonge de 3 mois son congé mobilité  et du 16 décembre 2024 qui renouvelle son congé de mobilité pour une durée indéterminée comme étant entachées d’un doute sérieux quant à leur légalité ; c’est pourquoi le principe de l’obligation a été regardé comme n’étant pas sérieusement contestable ; 
 - son congé de mobilité lui a permis d’accroître ses compétences professionnelles et a été profitable à l’OFB pour développer des partenariats internationaux ; l’OFB continue à prétendre n’avoir pas trouvé trace de sa demande initiale de réintégration du 18 juin 2024 ; si ce courrier a été égaré, il s’agit d’une faute ; ce retard de prise en compte de sa demande lui a fait perdre une chance sérieuse de réintégration à l’issue de son congé de mobilité ; de même sa nouvelle demande du 16 septembre 2024 n’a pas été traitée correctement ; il a vu sa candidature rejetée le 24 octobre 2024 sur un poste similaire à celui antérieurement occupé sans motif valable ; l’OFB a ensuite reconnu qu’il ne pouvait lui proposer un poste non permanent ; il n’a jamais retiré ses candidatures sur des postes même non situés dans l’Hérault ; il a candidaté sur le poste de chef comptable auquel il aurait pu se former ; néanmoins, l’OFB l’a dissuadé d’occuper ce poste ; ce n’est que le 20 décembre 2024 que l’OFB évoquait la possibilité d’une mission de chargé de mission pour le suivi des financements européens, alors que son congé de mobilité avait déjà été renouvelé pour une durée indéterminée ; il ne pouvait que refuser cette proposition de réintégration sur un emploi non permanent ; 
 - l’ordonnance contestée n’est pas entachée d’irrégularité ; 
 - l’OFB a pris deux décisions illégales de nature à engager sa responsabilité ; elles ont bien pour effet de refuser de le réintégrer ; elles sont en conséquence soumises à l’obligation de motivation ; si elles indiquent que son ancien poste n’était pas vacant, il n’en est pas justifié et elles ne comportent aucune réponse à ses candidatures sur d’autres postes ; le recrutement d’un agent en CDD de trois ans sur son poste à quatre mois de sa demande de réintégration est entaché de détournement de pouvoir ; elles sont entachées d’erreur de droit et d’erreur manifeste d’appréciation ; le principe est le retour à l’emploi à l’issue de la période de mobilité ; le refus de réintégrer un agent contractuel à l’issue de la fin de sa période de mobilité doit être motivé par les motifs légitimes liés à l’absence d’emploi vacant et l’impossibilité totale de le reclasser dans un délai raisonnable ; en l’espèce, en le plaçant en congé de mobilité pour une durée indéterminée, l’OFB a méconnu son obligation de reclassement dans un délai raisonnable ; il a méconnu les injonctions prononcées par le juge des référés ; le recrutement sur son ancien poste n’aurait dû être que temporaire jusqu’à son retour de mobilité ; c’est à l’administration de prouver qu’il n’existait pas de poste vacant ; il a postulé le 14 novembre 2024 à un poste de catégorie A sous plafond de « Chef adjoint du service Gestion des processus collectifs et animation de la filière RH » et n’a jamais retiré sa candidature pour des motifs géographiques ; le 9 décembre 2024, l’OFB lui a proposé deux autres postes : Chef de service comptable/paye H/F à Pérols et Chef de service connaissance/adjoint Chef du laboratoire d’hydrologie – Montpellier ; alors qu’il avait candidaté sur le premier poste, l’OFB a pris le seconde décision contestée prolongeant son congé de mobilité pour une durée indéterminée ; le 20 décembre 2024, L’OFB proposait une nouvelle proposition de poste de chargé de mission pour le suivi des financements européens, mais d’une durée d’un an seulement ; s’il n’a pas été réintégré avant le 15 février 2025, c’est uniquement en raison des fautes de l’OFB ; 
 - il a subi des préjudices du fait de l’illégalité de ces décisions ; il a été privé illégalement de son traitement durant cette période et a été contraint de s’inscrire à France Travail ; son préjudice financier sur la période du 16 septembre 2024 au 15 février 2025 s’élève à 11 955,66 euros ; les frais d’avocat pour les différentes procédures s’élèvent à 9 500 euros ; son préjudice moral doit être indemnisé à concurrence de 10 000 euros ; il a subi des troubles dans ses conditions d’existence, indépendamment des problèmes de santé de son épouse, qui doivent être indemnisés à concurrence de 5 000 euros ; 
 - c’est uniquement en raison de ses actions contentieuses qu’il a pu finalement être réintégré ; 
 - l’OFB a opposé une décision expresse de rejet de sa demande indemnitaire par mail du 9 décembre 2024 ; il a ensuite chiffré sa demande par courrier du 17 janvier 2025, reçu le 22 janvier suivant ; il a introduit sa demande de provision le 24 janvier 2025 ; le moyen tenant à l’absence de liaison du contentieux n’a été soulevé que tardivement en appel et n’est donc pas recevable. 
 Par une ordonnance du 31 juillet 2025, la date de clôture d’instruction de l’affaire a été reportée au 21 août 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l’administration ; 
 - le décret n°86-83 du 17 janvier 1986 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Vu la décision en date du 1er septembre 2025 par laquelle le président de la cour a désigné Mme Armelle Geslan-Demaret, présidente, pour statuer sur les demandes de référés, en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 M. B..., agent contractuel pour une durée indéterminée de l’office français de la biodiversité (OFB) ayant occupé le poste de chef de projet agences régionales pour la biodiversité, a bénéficié, à compter du 15 septembre 2021, d’un congé de mobilité jusqu’au 16 septembre 2024. Il a sollicité, sans succès, sa réintégration à l’expiration de ce congé. Par deux ordonnances du 22 novembre 2024 et du 4 février 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a suspendu l’exécution des décisions du 17 septembre 2024 qui prolonge de 3 mois son congé mobilité et du 16 décembre 2024 qui renouvelle son congé de mobilité pour une durée indéterminée comme étant entachées d’un doute sérieux quant à leur légalité. L’intéressé également a saisi le 24 janvier 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier d’une demande de provision d’un montant de 32 100 euros, à valoir sur l’indemnisation des préjudices subis du fait de l’illégalité de ces décisions, qui a fait droit à sa demande par une ordonnance du 20 février 2025 dont l’OFB relève appel. 
 Sur la régularité de l’ordonnance contestée : 
 Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ». Cette exigence s’étend à l’ensemble des décisions juridictionnelles, y compris les ordonnances du juge des référés. 
 Pour estimer que l’existence de l’obligation de l’OFB envers M. B... n’était pas sérieusement contestable, le juge des référés s’est borné à relever que ni l’obligation, ni le montant de la provision n’étaient contestés par l’OFB qui n’avait pas produit de mémoire en défense dans le délai qui lui avait été imparti. Toutefois, ni la nature de la créance, son fondement juridique, ni l’étendue des préjudices ne sont évoqués dans les motifs de l’ordonnance. Par suite, cette ordonnance est irrégulière et doit être annulée. 
 Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande de M. B.... 
 Sur la recevabilité de la demande de première instance : 
 Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. / (…) ». L’article R. 541-1 du même code dispose que : « Le juge des référés peut, même en l’absence d’une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable. (…) ». 
 Il résulte des dispositions de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, qui sont applicables aux demandes de provision présentées sur le fondement de l’article R. 541-1 du même code, qu’en l’absence d’une décision de l’administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au paiement d’une somme d’argent est irrecevable. L’intervention de cette décision rend recevable tant un recours au fond qu’un référé provision et lie ainsi le contentieux. 
 M. B... a saisi le 24 janvier 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier d’une demande de provision d’un montant de 32 100 euros, à valoir sur l’indemnisation des préjudices subis du fait de l’illégalité des décisions de l’office français de la biodiversité du 17 septembre 2024 qui prolonge de 3 mois son congé mobilité et du 16 décembre 2024 qui renouvelle son congé de mobilité pour une durée indéterminée. S’il est vrai qu’à la date de l’ordonnance du 20 février 2025, aucune décision implicite de rejet de sa demande préalable indemnitaire présentée le 17 janvier 2025 n’était encore née, cette ordonnance a été annulée par la présente décision et le juge d’appel se trouve ressaisi du litige. Or à la date de sa requête d’appel, enregistrée le 6 mars 2025, une décision implicite de rejet de la demande de M. B... était née et l’OFB a sollicité le rejet au fond de sa demande, liant ainsi le contentieux. Ce n’est que dans son mémoire en réplique, enregistré le 9 mai 2025, qu’il a soulevé la fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité de la demande de première instance, soit postérieurement à la liaison du contentieux. Par suite, cette fin de non-recevoir soulevée tardivement doit être écartée. 
 Sur la demande de provision : 
 Il résulte des dispositions de l’article R. 541-1 du code de justice administrative que pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s’assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l’existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n’a d’autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l’obligation dont les parties font état. 
 En ce qui concerne le caractère non contestable de l’obligation de l’OFB envers M. B... : 
 M. B... a été recruté en contrat à durée indéterminée à compter du 1er janvier 2017 par l’agence française de la biodiversité dont la gestion a été transférée à l’OFB à compter du 1er janvier 2020. Il a obtenu sur sa demande, à compter du 15 septembre 2021, un congé de mobilité prolongé jusqu’au 16 septembre 2024. Par un courrier daté du 18 juin 2024, dont il a été accusé réception le 24 juin suivant, il a sollicité sa réintégration au sein de l’OFB, sur le site de Montpellier/Pérols où il était affecté avant son congé. Par un courrier du 16 septembre 2024, la direction des ressources humaines de l’OFB a reconnu ne pas avoir traité ce courrier et s’en est excusée, mais lui a indiqué que le poste de chef de projet agences régionales pour la biodiversité qu’il occupait auparavant n’était plus vacant et qu’il bénéficiait d’une priorité de réemploi sur un poste équivalent, en application des articles 32 et 33 du décret  susvisé du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions applicables aux agents non  titulaires de l’Etat et lui a concomitamment notifié une décision du 16 septembre 2024 qui prolonge de 6 mois son congé mobilité, puis une décision du 17 septembre 2024 annulant et remplaçant la précédente qui prolonge de 3 mois son congé mobilité  jusqu’au 15 décembre 2024. Sa candidature spontanée du 10 septembre 2024 au poste de chargé de mission « appui aux territoires-outils et contenus » a été rejetée sans explication le 24 octobre 2024. Il a candidaté le 14 novembre 2024, sur le poste de chef adjoint du service gestion des processus collectifs et animation de la filière RH situé à Vincennes. Par une ordonnance du 22 novembre 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a suspendu l’exécution de la décision du 17 septembre 2024 en retenant qu’en l’état de l’instruction, les moyens tirés de l’absence de vacance du poste initial du requérant et de la méconnaissance de la priorité de réemploi prévues l’article 32 du décret susvisé du 17 janvier 1986 étaient de nature à créer un doute sérieux sur sa légalité. Le 10 décembre 2024, M. B... a postulé sur l’emploi de chef du service comptable/paye proposé par l’OFB. Par une décision du 16 décembre 2024, l’OFB a renouvelé son congé de mobilité pour une durée indéterminée. Le 20 décembre 2024, l’OFB a proposé à M. B... un poste de chargé de mission appui au suivi de financements européens, puis par une décision du 26 décembre 2024, l’a réintégré sur ce poste à compter du mois de janvier 2025, mais en faisant référence de manière erronée à un contrat à durée déterminée, ce qui a amené l’intéressé à refuser cette réintégration. Le 15 janvier 2025, l’OFB a refusé la candidature de M. B... sur l’emploi de chef du service comptable/paye. Par une ordonnance du 4 février 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a suspendu l’exécution de la décision du 16 décembre 2024 en retenant le moyen tiré de la méconnaissance de la priorité de réemploi. M. B... a finalement été réintégré sur le poste de chargé de mission appui au suivi de financements européens par la signature d’un avenant à son contrat à durée indéterminée avec effet au 15 février 2025. 
 Si  l’OFB a justifié que l’ancien poste de M. B... avait été pourvu par le recrutement par la voie du détachement d’un attaché territorial principal à compter du 1er février 2024, il ne  démontre pas que, malgré les diligences de l’intéressé effectuées en temps utile, son affectation sur un poste vacant correspondant à ses compétences n’aurait pas pu intervenir à l’échéance de son congé de mobilité, dès le  16 septembre 2024, en  méconnaissance de la priorité de réemploi prévue l’article 32 du décret du 17 janvier 1986. En outre, l’OFB a commis des erreurs répétées, ainsi qu’un manque de diligence dans le traitement des demandes de réintégration et les diverses candidatures de l’intéressé qui est directement à l’origine du retard dans sa réintégration effective qui n’est intervenue que le 15 février 2025, soit cinq mois après la date normale d’expiration de son congé. Il a ainsi commis une faute de nature à engager sa responsabilité. Par suite, l’existence de l’obligation de l’OFB de réparation des préjudices subis par M. B... du fait de ces fautes n’est pas sérieusement contestable au sens de l’article R. 541-1 du code de justice administrative. 
 En ce qui concerne les préjudices indemnisables : 
 En premier lieu, M. B... sollicite l’indemnisation de son préjudice financier sur la période du 16 septembre 2024 au 15 février 2025. Il est constant qu’en raison du retard de l’OFB à le réintégrer sur un poste en rapport avec ses compétences, M. B... a été contraint de s’inscrire à France Travail. Dans le dernier état de ses écritures, il justifie avoir perçu 1 493,74 mensuels d’allocation de retour à l’emploi alors que le traitement qu’il aurait dû percevoir est estimé par l’OFB dans son mémoire en défense à 3 884,87 euros mensuel, soit une perte mensuelle de 2 391,13 euros sur cinq mois. Par suite, le montant de 11 955,66 euros sollicité à ce titre n’est donc pas excessif. 
 En deuxième lieu, si M. B... demande une indemnisation de 9 500 euros correspondant aux frais d’avocat exposés pour les différentes procédures qu’il a engagées, ceux-ci relèvent de la prise en charge prévue par l’article L. 761-1 du code de justice administrative, laissée à l’appréciation du juge. M. B... a obtenu à ce titre, respectivement des sommes de 1 500 euros et de 1 000 euros dans le cadre des deux procédures de référé suspension. Quant aux frais afférents à la présente procédure de référé provision, au titre de laquelle il avait obtenu 2 000 euros par l’ordonnance dont il a été relevé appel qui doit être annulée, ils seront réglés par la présente décision dans ce cadre. Dans ces conditions, sa demande ne peut qu’être rejetée sur ce point. 
 En troisième lieu, M. B... sollicite l’indemnisation de son préjudice moral à concurrence d’une somme de 10 000 euros. Eu égard à la résistance abusive dont a fait preuve l’OFB, il sera fait une juste appréciation de la réparation à lui accorder à titre en lui allouant une somme de 2 000 euros. 
 En dernier lieu, si M. B... sollicite l’indemnisation des troubles dans ses conditions d’existence, à concurrence d’une somme de 5 000 euros, il n’est pas établi que les difficultés financières du couple trouveraient essentiellement leur origine dans les pertes de revenus subies par l’intéressé du fait des fautes de l’OFB, plutôt que du fait des problèmes de santé de son épouse, qui ne lui permettent pas de travailler. Dans ces conditions, sa demande ne peut qu’être rejetée sur ce point. 
 Il résulte de ce qui précède que le montant non sérieusement contestable des préjudices de M. B... imputables aux fautes de l’OFB peut être fixé à 13 955 euros. Il y a lieu, de lui accorder une provision de ce montant, assortie des intérêts au taux légal à compter du 17 janvier 2025, date de réception de sa demande préalable indemnitaire. 
 Sur les frais liés au litige : 
 Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’OFB une somme de 2 000 euros à verser à M. B... au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 ORDONNE : 
 Article 1er : L’ordonnance n° 2500589 du 20 février 2025 du juge des référés du tribunal administratif de Montpellier est annulée. 
 Article 2 : L’office français de la biodiversité est condamné à verser à M. B... une provision d’un montant de 13 955 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 17 janvier 2025. 
 Article 3 : L’office français de la biodiversité versera la somme de 2 000 euros à M. B... en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête d’appel de l’office français de la biodiversité et le surplus des conclusions de M. B... sont rejetés. 
 Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à l’office français de la biodiversité et à M. A... B.... 
   
   
 Fait à Toulouse, le  30 septembre 2025. 
 La juge d’appel des référés, 
 A. Geslan-Demaret 
 La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.