CAA31 · 4ème chambre — 25 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société par actions simplifiée TS001Tour a demandé au tribunal administratif de Toulouse de déclarer nul et de nul effet l'arrêté n° PC 046 320 23 90004 de la préfète du Lot du 20 juin 2024 par lequel elle a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de l'installation d'une centrale photovoltaïque au sol située sur la commune de Tour-de-Faure, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 25 juillet 2024, d'enjoindre à la préfète du Lot de reprendre l'instruction de sa demande sur le fondement de l'instruction ministérielle du 27 juin 2023 et du règlement de la zone N-xer du plan local d'urbanisme de la commune de Tour-de-Faure, et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Par ordonnance du 6 mars 2025 n° 2407254, le président de la 3ème chambre du tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande comme irrecevable. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 5 mai 2025, la société TS001Tour, représentée par Me Chavrier, demande à la cour :  
 1°) d'annuler cette ordonnance ;  
 2°) de déclarer inexistant l'arrêté du 20 juin 2024 de la préfète du Lot, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux née le 29 septembre 2024 ; 
 3°) d'enjoindre à la préfète du Lot de reprendre l'instruction du projet au visa de l'instruction ministérielle du 27 juin 2023 et du règlement de zone N-xer du plan local d'urbanisme alors applicable à la date à laquelle cette instruction a été suspendue ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 Sur la régularité de l'ordonnance :  
 - le tribunal, en rejetant la requête au visa des dispositions du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, a omis de statuer sur le recours spécifique en déclaration d'inexistence qui était introduit et explicitement intitulé comme tel, et a donc entaché son ordonnance d'une erreur de droit et d'une erreur de qualification juridique ;   
 - le recours en déclaration d'inexistence aurait dû être jugé en formation collégiale, conformément à l'article L.3 du code de justice administrative car le juge s'est nécessairement prononcé sur le fond du litige pour écarter l'inexistence des actes contestés ;  
 Sur le caractère inexistant des décisions en litige : 
 - l'arrêté préfectoral du 20 juin 2024 et le refus implicite de son recours gracieux né le 29 septembre 2024 doivent être déclarés inexistants car l'article N-I-1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal du Grand Cahors dont ils font application est manifestement illégal en ce qu'il méconnaît les dispositions de l'article L. 151-42-1 du code de l'urbanisme issues de la loi relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables du 10 mars 2023 ;  
 - le plan local d'urbanisme intercommunal est également illégal en raison de l'incohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables et le règlement de la zone N-I-1 ; 
 - le règlement applicable à la zone N-I-1 du plan local d'urbanisme est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale Cahors et Sud du Lot ; 
 - il y a lieu d'ordonner la reprise d'instruction de sa demande en raison de l'inexistence du refus opposé par la préfète du Lot. 
 Par une ordonnance du 25 juin 2025, l'affaire a été dispensée d'instruction en application de l'article R. 611-8 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de M. Chabert, président, 
 - et les conclusions de M. Diard, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société TS001Tour a déposé le 2 novembre 2023 une demande de permis de construire en vue de l'installation d'une centrale photovoltaïque au sol d'une puissance de 19,3 mégawatts crète (MWc) située sur le territoire de la commune de Tour-de-Faure (Lot). Par un arrêté du 20 juin 2024, la préfète du Lot a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Par la présente requête, la société pétitionnaire relève appel de l'ordonnance du 6 mars 2025 par laquelle le président de la 3ème chambre du tribunal administratif de Toulouse a rejeté comme irrecevable en raison de son caractère tardif sa demande dirigée contre cet arrêté et la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre. 
 Sur la régularité de l'ordonnance : 
 2. Il ressort des pièces de la procédure de première instance que la demande présentée par la société TS001Tour devant le tribunal administratif de Toulouse tendait à ce que soient déclarés nuls et de nul effet l'arrêté de refus de permis de construire pris par la préfète du Lot le 20 juin 2024 ainsi que la décision tacite rejetant le recours gracieux formé contre cet arrêté. Il ressort des termes de l'ordonnance attaquée que le premier juge, après avoir considéré que la société pétitionnaire sollicitait l'annulation de cet arrêté et de cette décision, a rejeté les conclusions à fin d'annulation comme étant entachées d'une irrecevabilité manifeste non susceptible d'être couverte en cours d'instance en raison de leur caractère tardif. S'il est vrai que l'ordonnance relève en son point 3 que les illégalités alléguées par la société TS001 Tour ne sauraient, à les supposer avérées, priver d'existence légale le refus en litige eu égard à leur nature et à leur portée, le tribunal administratif a inexactement interprété les conclusions de la demande. Par suite, la société TS001Tour est fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le tribunal administratif a estimé être saisi de conclusions tendant à l'annulation du refus de permis de construire et du rejet du recours gracieux formé à l'encontre de ce refus. Par suite, il y a lieu d'annuler ladite ordonnance. 
 3. Il y a lieu pour la cour de se prononcer, par la voie de l'évocation, sur les conclusions tendant à la déclaration d'inexistence des actes attaqués.   
 Sur les conclusions tendant à ce que les décisions en litige soient déclarées inexistantes :  
 4. Un acte ne peut être regardé comme inexistant que s'il est dépourvu d'existence matérielle ou s'il est entaché d'un vice d'une gravité telle qu'il affecte, non seulement sa légalité, mais son existence même. 
 5. Le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal du Grand Cahors applicable notamment sur le territoire de la commune de Tour-de-Faure, précise que : " La zone N est constituée d'espaces naturels, équipés ou non, à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages, de leur intérêt du point de vue esthétique, historique ou écologique, de l'existence d'une exploitation forestière, de leur caractère d'espaces naturels ou de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ou de prévenir les risques, notamment d'expansion des crues. Ces espaces ont vocation à être préservés de l'urbanisation en dehors de certains secteurs où certaines constructions sont autorisées sous conditions. ". En vertu des dispositions de l'article N-I-1 du même règlement, applicable à la zone naturelle N dans laquelle se situe le terrain d'assiette du projet de la société TS001 Tour, sont interdits dans cette zone notamment les " parcs solaires au sol et [les] éoliennes ". 
 6. Il ressort des termes de l'arrêté en litige que pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité par la société TS001 Tour pour la réalisation d'un parc photovoltaïque au sol, la préfète du Lot s'est fondée sur les dispositions précitées de l'article N-I-1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal du Grand Cahors interdisant ce type d'occupation et d'utilisation du sol en zone N. Pour soutenir que ce refus de permis de construire et la décision rejetant son recours gracieux doivent être regardés comme inexistants, la société pétitionnaire invoque, par la voie de l'exception, l'illégalité des dispositions précitées de l'article N-I-1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal du Grand Cahors en tant qu'elles interdisent en zone naturelle N toute implantation d'une centrale solaire au sol. Elle soutient ainsi, d'une part, que cette interdiction viole directement l'article L. 151-42-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables dont le I dispose que : " I.- Le règlement peut délimiter les secteurs dans lesquels l'implantation d'installations de production d'énergie renouvelable, y compris leurs ouvrages de raccordement, est soumise à conditions, dès lors que ces installations sont incompatibles avec le voisinage habité ou avec l'usage des terrains situés à proximité ou qu'elles portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l'insertion des installations dans le milieu environnant. ". D'autre part, la société requérante relève l'incohérence de cette interdiction au regard du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal au regard de l'objectif IV.5 tendant à " Maîtriser la consommation foncière et favoriser les énergies renouvelables ". Enfin, est soulevée l'incompatibilité de l'interdiction des parcs solaires au sol en zone N avec le schéma de cohérence territoriale Cahors et Sud du Lot dont le document d'orientation et d'objectifs prévoit un objectif numéro 15 tendant à " répondre aux besoins énergétiques de demain et s'engager vers la transition énergétique ". Toutefois, l'illégalité qui résulterait de l'application par la représentante de l'Etat des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal du Grand Cahors pour refuser la délivrance du permis de construire sollicité et rejeter le recours gracieux formé à son encontre n'est pas, à la supposer avérée, de nature à faire regarder ces décisions comme inexistantes. 
 7. Il résulte de ce qui tout ce qui précède que la société TS001 Tour n'est pas fondée à demander que soient déclarés inexistants l'arrêté du 20 juin 2024 de la préfète du Lot ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux née le 29 septembre 2024. 
 Sur les frais liés au litige :  
 8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par la société TS001Tour et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'ordonnance du président de la troisième chambre du tribunal administratif de Toulouse n° 2407254 du 6 mars 2025 est annulée.  
 Article 2 : La demande de la société TS001Tour présentée devant le tribunal administratif de Toulouse et le surplus de ses conclusions présentées en appel sont rejetés. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée TS001Tour et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.  
 Copie en sera adressée à la préfète du Lot. 
 Délibéré après l'audience du 11 septembre 2025, où siégeaient : 
 - M. Chabert, président de chambre, 
 - Mme Restino, première conseillère, 
 - M. Riou, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 septembre 2025. 
 Le président-rapporteur, 
 D. Chabert 
   
 L'assesseure la plus ancienne, 
 V. Restino                                                               La greffière, 
                                                                   N. Baali 
 La République mande et ordonne au ministre de de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.