CAA31 · Juge des référés — 14 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
L’exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Enerarbo 66 a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler l’arrêté n° PC 030 134 23 R0006 du 19 janvier 2024 par lequel le préfet du Gard a procédé au retrait du permis de construire tacite du 25 octobre 2023 et a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation de serres photovoltaïques sur un terrain situé chemin du Brugas sur le territoire de la commune d’Issirac. 
 
Par un jugement no 2401107 du 18 mars 2025, le tribunal administratif de Nîmes a, d’une part, annulé cet arrêté, d’autre part, enjoint au préfet du Gard de délivrer un certificat de permis de construire tacite un délai d’un mois à compter de la notification du jugement et, enfin, mis à la charge de l’Etat la somme de 1 200 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
  
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 7 août 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation demande à la cour de prononcer, sur le fondement des articles R. 811-15 ou R. 811-17 du code de justice administrative, le sursis à l’exécution de ce jugement. 
 
Il soutient que : 
 
- les conditions prévues par les articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative pour que soit ordonné le sursis à l’exécution du jugement rendu par le tribunal administratif de Nîmes sont remplies ;  
 
- contrairement à ce qu’ont estimé les premiers juges, le projet de serres photovoltaïques de l’EARL Enerarbo 66 n’est pas compatible avec l’exercice d’une activité agricole dans le secteur non constructible de la carte communale de la commune d’Issirac ; en retirant le permis de construire et en opposant un refus à la demande dont il était saisi, le préfet du Gard n’a pas méconnu les dispositions de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme ; 
 
- l’emprise du projet par rapport à la superficie de la parcelle du terrain d’assiette est substantielle dès lors que l’emprise des panneaux occupera 28,5 % de l’unité foncière ;  
 
- ce projet aura pour conséquence d’altérer le potentiel agronomique des sols qui doit être qualifié de bon dans ce secteur de la commune entièrement dédié à l’agriculture ;  
 
- aucune indication n’est donnée quant aux modalités d’ancrage des structures au sol et aucune étude géotechnique ne permet de s’assurer de la réversibilité des installations ; 
 
- il n’a pas été tenu compte des usages locaux alors que le remplacement de l’activité viticole par la plantation de cerisiers n’est pas représentatif des types et modes de cultures pratiqués dans ce secteur ; 
 
- les conditions propices à une activité arboricole ne sont pas réunies ; le système d’irrigation des cerisiers n’est pas un modèle de sobriété hydrique ; la pérennité de la ressource en eau n’a pas été étudiée par la société pétitionnaire ; la rentabilité du projet n’est pas démontrée et confirme l’avis défavorable émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) du Gard ; le projet ne protègera pas les arbres des aléas climatiques ; 
 
- le motif de refus fondé sur l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme permettait à lui seul de justifier l’arrêté en litige portant retrait du permis tacite et refus de la demande présentée par l’EARL Enerarbo 66 ; 
 
- l’exécution du jugement contesté aurait des conséquences difficilement réparables au sens et pour l’application de l’article R. 811-17 du code de justice administrative dès lors que l’injonction de délivrer le permis sollicité et la délivrance de ce permis auront pour conséquence d’autoriser la société pétitionnaire à entamer l’exécution de travaux faisant obstacle à la préservation de la valeur agronomique du foncier agricole. 
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 13 octobre 2025 et 7 novembre 2025, l’EARL Enerarbo 66, représentée par la SCP Pech de Laclause Escale Knoepffler Huot Piret Joubes, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
- les serres de production agricole équipées de toitures photovoltaïques sont des constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole et ne peuvent être regardées comme des installations nécessaires à des équipements collectifs ; la réalisation du projet de serres pour la culture de cerisiers en agriculture biologique est justifiée afin de les protéger des mouches drosophila suzuki, de la pluie, du gel et des brûlures ; le volet agricole est suffisamment précis envers les risques climatiques et sanitaires, ainsi qu’au sujet de l’investissement du projet, de l’équilibre financier et de l’irrigation ; le motif de l’arrêté en litige fondé sur les dispositions de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme ne pouvait être légalement opposé à ce projet agricole ; 
- si le projet occupe une part importante de l’unité foncière, cette circonstance ne faisait pas obstacle à la délivrance du permis de construire qui porte sur des constructions et installations nécessaires à une activité agricole ; 
- le projet n’altèrera pas le bon potentiel agronomique des sols grâce à la continuité de l’activité agricole ; les précédentes cultures viticoles n’excluent pas l’implantation de nouvelles cultures ; la culture de la cerise est coutumière dans le département du Gard ; les fondations des structures du projet seront constituées non de plots béton mais de pieux battus ; 
- les conditions propices à une activité arboricole pérenne sont réunies ; les conditions d’ensoleillement et de luminosité sont optimales grâce aux panneaux photovoltaïques dits 35% qui laissent le plus passer la luminosité ; la consommation d’eau est fondée sur des études scientifiques avec une réduction minimale de 25 % ; le projet dispose d’une rentabilité claire au regard de l’évaluation effectuée sur un rendement bas ; 
- il n’est pas démontré que la délivrance du permis entraînerait des conséquences difficilement réparables ; le projet ne peut démarrer tant qu’il bénéficie d’un avis défavorable de la CDPENAF du Gard, condition essentielle pour candidater aux appels d’offre de la commission régionale de l’énergie ; 
- dans ces conditions, les conditions prévues par les articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative pour prononcer le sursis à l’exécution du jugement attaqué ne sont pas réunies. 
 
 
Vu : 
- la requête enregistrée le 4 août 2025, enregistrée sous le n° 25TL01647, par laquelle le ministre de l’aménagement du territoire et de décentralisation relève appel du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 13 février 2025 ;  
- les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative.  
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Après avoir entendu au cours de l’audience du 12 novembre 2025 à 11 heures : 
- le rapport de M. Chabert, président, 
- et les observations de Me Diaz, représentant l’EARL Enarbro 66. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
L’exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Enerarbo 66 a sollicité le 25 juillet 2023 la délivrance d’un permis de construire pour la réalisation de serres photovoltaïques conçues pour les arbres fruitiers sur un terrain situé chemin du Brugas sur le territoire de la commune d’Issirac (Gard). Un permis de construire tacite est né à l’issue du délai d’instruction de cette demande, le 25 octobre 2023. Toutefois, par un arrêté n° PC 030 134 23 R0006 du 19 janvier 2024, le préfet du Gard a, d’une part, retiré ce permis de construire tacite et, d’autre part, opposé un refus à la demande de l’EARL Enerarbo 66. Par la présente requête, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation demande que soit prononcé le sursis à l’exécution du jugement du 18 mars 2025 par lequel le tribunal administratif de Nîmes, saisi par la pétitionnaire, a annulé cet arrêté, enjoint au préfet de délivrer un certificat de permis tacite dans un délai d’un mois à compter de la notification de ce jugement et mis à la charge de l’Etat une somme de 1 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Sur les conclusions à fin de sursis à exécution :  
 
Aux termes de l’article R. 811-15 du code de justice administrative : « Lorsqu'il est fait appel d'un jugement de tribunal administratif prononçant l'annulation d'une décision administrative, la juridiction d'appel peut, à la demande de l'appelant, ordonner qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement si les moyens invoqués par l'appelant paraissent, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l'annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par ce jugement. ». L’article R. 811-17 du même code dispose que : « Dans les autres cas, le sursis peut être ordonné à la demande du requérant si l'exécution de la décision de première instance attaquée risque d'entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux en l'état de l'instruction. ». 
 
En application des dispositions précitées de l’article R. 811-15 du code de justice administrative, lorsque le juge d’appel est saisi d’une demande de sursis à exécution d’un jugement prononçant l’annulation d’une décision administrative, il lui incombe de statuer au vu de l’argumentation développée devant lui par l’appelant et le défendeur et en tenant compte, le cas échéant, des moyens qu’il est tenu de soulever d’office. Après avoir analysé dans les visas ou les motifs de sa décision les moyens des parties, il peut se borner à relever qu’aucun de ces moyens n’est de nature, en l’état de l’instruction, à justifier l’annulation ou la réformation du jugement attaqué et rejeter, pour ce motif, la demande de sursis. Si un moyen lui paraît, en l’état de l’instruction, de nature à justifier l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, il lui appartient de vérifier si un des moyens soulevés devant lui ou un moyen relevé d’office est de nature, en l’état de l’instruction, à infirmer ou confirmer l’annulation de la décision administrative en litige, avant, selon le cas, de faire droit à la demande de sursis ou de la rejeter. 
 
En vertu du premier alinéa de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme, les constructions doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire. Aux termes de l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis (…) ». Aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande (…), elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet (…) ». Aux termes de l’article L. 600-4-1 de ce code : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier. ». 
 
Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus. 
  
Saisi d’un jugement ayant annulé une décision refusant une autorisation d’urbanisme, il appartient au juge d’appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d’annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. En revanche, si le juge d’appel estime qu’un des motifs de la décision de refus litigieuse est fondé et que l’administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut, sans méconnaître les dispositions citées au point 4, rejeter la demande d’annulation de cette décision et infirmer en conséquence le jugement attaqué devant lui, sans être tenu de statuer sur la légalité des autres motifs retenus par l’autorité administrative et sur lesquels les premiers juges se sont prononcés.  
 
 
Aux termes de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme : « La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception : / (…) 2° Des constructions et installations nécessaires : / (…) / b) A l'exploitation agricole ou forestière, à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production ; (…) / Les constructions et installations mentionnées au 2° ne peuvent être autorisées que lorsqu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages. / (…) / Les constructions et installations mentionnées aux b et d du même 2° sont soumises à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (…) ». 
 
Pour prononcer l’annulation de l’arrêté en litige, le tribunal administratif de Nîmes a estimé que l’ensemble des motifs opposés par le préfet du Gard pour retirer le permis de construire tacite et refuser la délivrance du permis sollicité, fondés sur le non-respect par le projet de serres agricoles photovoltaïques des articles L. 161-4 et R. 111-5 du code de l’urbanisme, étaient illégaux. A l’appui de sa demande tendant à ce que soit ordonné le sursis à l’exécution du jugement attaqué, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation soutient que le projet porté par l’EARL Enerarbo 66, qui se situe en secteur non constructible de la carte communale de la commune d’Issirac, ne pouvait être légalement autorisé au titre des exceptions prévues par l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme et que ce seul motif suffisait à justifier l’arrêté du 19 janvier 2024 pris par le préfet du Gard. 
 
En l’état de l’instruction, les moyens développés par le ministre de l’aménagement du territoire et de décentralisation de l’appui de sa demande de sursis à exécution du jugement attaqué, tels que visés et analysés dans les visas de la présente décision, ne peuvent être regardés comme étant  sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation ou la réformation du jugement, le rejet des conclusions à fin d’annulation accueillies par les premiers juges. Ces moyens ne présentent pas davantage, en l’état de l’instruction, un caractère sérieux au sens et pour l’application de l’article R. 811-17 du code de justice administrative. 
 
Il résulte de ce qui précède que le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation n’est pas fondé à demander qu’il soit sursis à l’exécution du jugement attaqué jusqu’à ce qu’il soit statué sur leur requête d’appel au fond. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
En application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat, qui a dans la présence instance la qualité de partie perdante, une somme de 1 500 euros à verser à l’EARL Enerarbo 66 au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête du ministre de l’aménagement du territoire et de décentralisation est rejetée. 
 
Article 2 : L’Etat versera une somme de 1 500 euros à l’EARL Enerarbo 66 en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : La présente décision sera notifiée au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, à l’exploitation agricole à responsabilité limitée Enerarbo 66 et au préfet du Gard. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 novembre 2025. 
 
 
Le président de la 4ème chambre, 
 
D. Chabert 
Le greffier, 
 
F. Kinach 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.