CAA31 · Juge des référés — 14 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler l’arrêté n° PC 030 047 22 00019 du 27 février 2023 par lequel le maire de Bouillargues a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation d’un siège d’exploitation comprenant un bureau de gestion, une maternité et un logement dans le cadre d’un élevage canin, sur la parcelle cadastrée ... située au lieu-dit Canabier. 
 
Par un jugement n° 2303013 du 14 octobre 2025, le tribunal administratif de Nîmes a, d’une part, annulé cet arrêté, d’autre part, enjoint au maire de Bouillargues de délivrer à Mme A... le permis de construire sollicité dans un délai d’un mois et, enfin, mis à la charge de la commune de Bouillargues la somme de 1 200 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrées les 12 décembre 2025, 20 février 2026 et 7 avril 2026, la commune de Bouillargues, représentée par Me Merland, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :  
 
1°) d’ordonner le sursis à l’exécution de ce jugement ; 
 
2°) de mettre à la charge de Mme A... une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- à titre principal, le sursis à exécution du jugement doit être prononcé en application de l’article R. 811-15 du code de justice administrative dès lors qu’elle justifie de moyens sérieux de nature à entraîner l’annulation ou la réformation du jugement ainsi que le rejet des conclusions accueillies par les premiers juges ; 
- le refus de permis de construire a été signé par une autorité compétente, le premier adjoint du maire disposant d’une délégation permanente de fonctions et de signature régulière et exécutoire ; 
- le projet de Mme A... ne peut être autorisé sans méconnaître les dispositions de l’article A2 du règlement du plan local d’urbanisme dès lors que la pétitionnaire ne justifie pas de l’existence d’une exploitation agricole d’une consistance suffisante permettant de démontrer la nécessité de sa présence permanente pour les besoins d’une activité agricole ; 
- il appartenait au tribunal administratif d’apprécier l’existence caractérisée de l’exploitation agricole, laquelle passe par la démonstration d’un exercice effectif, pour ensuite apprécier le caractère indispensable de la présence permanente de l’exploitant ; 
- il n’est pas établi que Mme A... dispose d’un nombre important de femelles reproductrices et que ce nombre impliquerait une activité telle qu’elle nécessiterait une présence permanente sur place ; 
- aucun élément concret ou d’ordre financier ne permet d’apprécier la pérennité de l’activité et la situation économique de son activité et sa consistance ; 
- au regard du nombre de chiens, l’activité d’élevage invoquée n’est pas telle qu’elle nécessiterait une présence permanente afin d’assurer les soins des femelles et des chiots alors que Mme A... dispose d’un logement situé sur le territoire de la commune et d’une maternité dont elle ne démontre pas qu’elle serait devenue insuffisante ;  
- la commune n’a pas admis l’existence et le développement d’une activité d’élevage canin sur le terrain d’assiette en délivrant de précédentes autorisations d’urbanisme, celles-ci ne portant pas sur une activité d’élevage canin mais sur une activité de chenil ; 
- si le terrain d’assiette du projet n’est pas classé en zone agricole protégée Ap, il n’en demeure pas moins que ce terrain comporte des éléments à protéger et la construction projetée est de nature à porter atteinte à la protection ainsi instituée en violation de l’article A11 du règlement du plan local d’urbanisme ; c’est à tort que le tribunal a estimé que ce motif ne pouvait légalement justifier le refus de permis de construire ; 
- aucun permis de construire tacite n’est intervenu, le délai d’instruction de trois mois a été prolongé par la réception de pièces complémentaires le 13 décembre 2022 à la suite d’une demande du 9 décembre 2022 ; 
- aucune incompétence négative ne peut être retenue, le maire de Bouillargues ne s’étant pas senti lié par l’avis rendu par la direction départementale des territoires et de la mer du Gard et ayant fait une appréciation personnelle de la situation ; 
- s’agissant de la méconnaissance par le projet de l’article A11 du règlement du plan local d’urbanisme, la juridiction pourra, le cas échéant, procéder à une substitution de base légale en faisant application de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ; 
- à titre subsidiaire, il sera fait droit à la demande de sursis à exécution du jugement sur le fondement de l’article R. 811-17 du code de justice administrative ; l’exécution de ce jugement risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables dès lors que la délivrance du permis de construire, d’une part, entraînerait de façon immédiate les travaux de construction sur une parcelle située en zone agricole et y porterait atteinte et, d’autre part, permettrait à la pétitionnaire de déroger au principe d’interdiction de construire dans cette zone et aux exceptions prévues par le plan local d’urbanisme. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 30 janvier 2026 et les 2 et 3 avril 2026, Mme A..., représentée Me Hequet, conclut : 
 
1°) au rejet de la requête ; 
 
2°) à ce que l’injonction prononcée par le tribunal soit assortie d’une astreinte d’un montant de 100 euros par jour à l’expiration d’un délai de 15 jours à compter de la notification de la décision à intervenir ; 
3°) à ce que soit mise à la charge de la commune de Bouillargues une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, outre les entiers dépens. 
 
Elle soutient que : 
- les moyens soulevés par la commune à l’appui de sa demande de suris exécution présentée sur le fondement de l’article R. 811-15 du code de justice administrative ne présentent pas, en l’état de l’instruction, un caractère sérieux et de nature à entraîner l’annulation du jugement ainsi que le rejet des conclusions accueillies par le tribunal ; 
- le tribunal administratif a correctement appliqué les règles relatives à la charge de la preuve en matière de compétence, a justement apprécié la nécessité de la construction au vu des pièces techniques versées au débat et a écarté à juste titre le motif de l’urbanisation dispersée ;  
- les premiers juges ont à bon droit retenu l’incompétence du signataire de l’arrêté de refus dès lors qu’il appartenait à la commune de justifier non seulement de l’existence d’un arrêté de délégation de fonctions et de signature au bénéfice du premier adjoint, mais également du caractère exécutoire de cette délégation, lequel suppose sa transmission au représentant de l’Etat et l’accomplissement des mesures de publicité requises ; 
- le champ matériel de la délégation invoquée n’est pas suffisamment précis ;  
- qu’il s’agisse d’une signature permanente ou d’une suppléance ponctuelle ; le régime de la suppléance prévue par l’article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales ne peut s’appliquer en l’espèce ; l’argument tiré d’une prétendue « présomption d’affichage » permettant de démontrer la régulière publicité de l’arrêté ne saurait prospérer ; 
- le tribunal administratif a procédé à une qualification juridique exacte des faits en reconnaissant le caractère agricole réel et consistant de l’exploitation de Mme A..., les pièces produites établissant sans ambiguïté l’existence d’une activité d’élevage canin de reproduction exercée à titre individuel, relevant des constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole au sens de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ; une présence humaine permanente à proximité des installations étant nécessaire, le logement de fonction projeté ne constituent donc pas un élément de confort personnel mais un outil indissociable du fonctionnement normal et sécurisé de l’exploitation ; 
- son activité d’élevage canin est matériellement établie, structurée et ancienne ; 
- la légalité d’une autorisation d’urbanisme s’apprécie au regard des règles propres au code de l’urbanisme et des dispositions du plan local d’urbanisme applicables et non au regard des conditions d’affiliation ou de reconnaissance au sens du droit social agricole ; la logique de proportionnalité développée par la commune entre la surface du logement projeté et celle des installations agricoles est juridiquement inopérante ;  
- en outre, elle a déjà obtenu sur le terrain d’assiette de l’exploitation plusieurs autorisations d’urbanisme délivrées par la commune, lesquelles attestent de manière convergente de l’ancienneté, de la réalité et de l’acceptation administrative d’une activité canine ; la commune connaissait de longue date l’existence d’une activité canine exercée sur la parcelle qu’elle a elle-même regardée comme compatible avec la destination agricole de la zone, et qu’elle a contribué à encadrer et à accompagner par la délivrance d’autorisation d’urbanisme successives ; 
- le projet ne tend nullement à l’implantation d’une habitation isolée sans lien avec le milieu environnant mais à la création d’un siège d’exploitation directement rattaché à une activité agricole existante, exercée de manière stable et pérenne sur le terrain ; ce logement de fonction nécessaire à l’exploitation ne saurait être assimilé à une urbanisation diffuse étrangère à la vocation de la zone ; 
- les considérations nouvelles invoquées en appel, telles que la protection de haies ou d’éléments paysagers, qui ne figuraient pas dans la motivation initiale de l’arrêté de refus, ne sauraient légalement justifier a posteriori la décision attaquée, la substitution de motifs étant strictement encadrée et ne pouvant pallier une motivation initiale insuffisante ou erronée ; 
- la motivation initiale de la décision de refus apparait manifestement insuffisante au regard des exigences de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration et de l’article L. 423-3 du code de l’urbanisme, la tentative de substitution de base légale fondée sur l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme confirmant la fragilité de la motivation initiale ; 
- la demande de la commune au titre de l’article R. 811-17 du code de justice administrative n’est pas fondée, la commune ne démontrant aucune conséquence difficilement réparable ; le risque d’une éventuelle démolition est par nature réparable ; l’atteinte à la zone agricole est purement théorique alors que le projet ne représente que 147 m² sur une parcelle de plus de 17 000 m² déjà dédiée à une activité agricole ; l’édification du siège d’exploitation litigieux ne constituerait nullement une rupture dans l’occupation des sols mais s’inscrirait dans la continuité d’un ensemble bâti déjà admis et encadré par la commune ; 
- le maintien du refus de permis de construire contraint Mme A... à exercer son activité dans des conditions matérielles inadaptées aux exigences sanitaires, organisationnelles et professionnelles propres à l’élevage canin de reproduction ; l’absence de locaux spécifiquement conçus compromettent à la fois le bien-être animal, la prévention des risques sanitaires et le développement économique de l’exploitation ; 
- la situation révèle une difficulté plus grave, tenant au refus persistant de la commune de tirer les conséquences d’un jugement revêtu de l’autorité de la chose jugée et exécutoire de plein droit, et la commune ne saurait se prévaloir de l’exercice d’une voie de recours qui n’a pas d’effet suspensif pour refuser de délivrer à Mme A... le permis de construire sollicité ; 
 
Par une ordonnance du 7 avril 2026, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 8 avril 2026 à 10 h 00. 
 
 
Vu : 
- la requête enregistrée le 12 décembre 2025 sous le n° 25TL02522 par laquelle la commune de Bouillargues relève appel du jugement n° 2303013 du tribunal administratif de Nîmes du 14 octobre 2025 ; 
- les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code rural et de la pêche maritime ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative.  
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Après avoir entendu au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Chabert, président, 
- les observations de Me Lenoir, représentant la commune de Bouillargues, 
- et les observations de Me Hequet, représentant Mme A.... 
 
Une note en délibéré présentée pour Mme A..., représentée par Me Hequet, a été enregistrée le 12 avril 2024. 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Madame A... a sollicité, le 16 novembre 2022, la délivrance d’un permis de construire pour la réalisation d’un siège d’exploitation comprenant notamment un bureau de gestion, une maternité et un logement dans le cadre d’une activité d’élevage canin, sur une parcelle cadastrée ... située à Canabier sur le territoire de la commune de Bouillargues (Gard). Par un arrêté n° PC 030 047 22 00019 du 27 février 2023, le maire a refusé de délivrer ce permis. Par la présente requête, la commune de Bouillargues demande que soit prononcé le sursis à l’exécution du jugement du 14 octobre 2025 par lequel le tribunal administratif de Nîmes, sur la demande de la pétitionnaire, a, d’une part, annulé cet arrêté, d’autre part, enjoint au maire de Bouillargues de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai d’un mois à compter de la notification de ce jugement et, enfin, mis à la charge de la commune de Bouillargues une somme de 1 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Sur les conclusions à fin de sursis à exécution : 
 
En ce qui concerne les conclusions présentées à titre principal :  
 
Aux termes de l’article R. 811-15 du code de justice administrative : « Lorsqu'il est fait appel d'un jugement de tribunal administratif prononçant l'annulation d'une décision administrative, la juridiction d'appel peut, à la demande de l'appelant, ordonner qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement si les moyens invoqués par l'appelant paraissent, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l'annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par ce jugement. ». 
 
En application des dispositions précitées de l’article R. 811-15 du code de justice administrative, lorsque le juge d’appel est saisi d’une demande de sursis à exécution d’un jugement prononçant l’annulation d’une décision administrative, il lui incombe de statuer au vu de l’argumentation développée devant lui par l’appelant et le défendeur et en tenant compte, le cas échéant, des moyens qu’il est tenu de soulever d’office. Après avoir analysé dans les visas ou les motifs de sa décision les moyens des parties, il peut se borner à relever qu’aucun de ces moyens n’est de nature, en l’état de l’instruction, à justifier l’annulation ou la réformation du jugement attaqué et rejeter, pour ce motif, la demande de sursis. Si un moyen lui paraît, en l’état de l’instruction, de nature à justifier l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, il lui appartient de vérifier si un des moyens soulevés devant lui ou un moyen relevé d’office est de nature, en l’état de l’instruction, à infirmer ou confirmer l’annulation de la décision administrative en litige, avant, selon le cas, de faire droit à la demande de sursis ou de la rejeter. 
 
Il ressort des motifs du jugement attaqué que, pour prononcer l’annulation de l’arrêté de refus de permis de construire opposé le 27 février 2023 par le maire de Bouillargues, le tribunal administratif s’est fondé sur trois motifs tirés, d’une part, de l’incompétence du signataire de cet arrêté, d’autre part, de l’illégalité du motif fondé sur le caractère non nécessaire du projet en litige à une exploitation agricole et, enfin, de l’illégalité du motif fondé sur l’article A11 du règlement du plan local d’urbanisme en ce qui concerne l’urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels et agricoles environnant que serait susceptible de favoriser ce même projet. 
 
Saisi d’un jugement ayant annulé une décision refusant une autorisation d’urbanisme, il appartient au juge d’appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d’annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. En revanche, si le juge d’appel estime qu’un des motifs de la décision de refus litigieuse est fondé et que l’administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut, sans méconnaître les dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, rejeter la demande d’annulation de cette décision et infirmer en conséquence le jugement attaqué devant lui, sans être tenu de statuer sur la légalité des autres motifs retenus par l’autorité administrative et sur lesquels les premiers juges se sont prononcés. 
 
S’agissant du moyen d’annulation tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté attaqué :  
 
Le moyen soulevé par la commune de Bouillargues à l’appui de sa demande de sursis à exécution, tiré de ce que le signataire de l’arrêté de refus de permis de construire était, contrairement à ce qu’a estimé le tribunal administratif, compétent en raison de l’absence ou de l’empêchement de son maire à la date de cet arrêté, revêt en l’état de l’instruction un caractère sérieux. Toutefois, ce moyen n’est pas, à lui seul, de nature à entraîner l’annulation ou la réformation du jugement attaqué ainsi que le rejet des conclusions accueillies par les premiers juges. 
 
S’agissant des moyens d’annulation tirés de l’illégalité des motifs du refus de permis de construire fondés sur l’application des règles d’urbanisme : 
 
D’une part, aux termes de l’article A2 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Bouillargues, applicable à la zone agricole A dans laquelle se situe le terrain d’assiette du projet de Mme A... : « (…) sont autorisées : / - les constructions et installations à condition qu’elles soient nécessaires à l’exploitation agricole ; / les nouvelles constructions destinées à l’habitation et nécessaires à l’exploitation agricole à condition qu’elles ne dépassent pas 150m² de surface de plancher ; (…) ». Pour vérifier que la construction ou l'installation projetée est nécessaire à une exploitation agricole, l'autorité administrative compétente doit s'assurer au préalable, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la réalité de l'exploitation, laquelle est caractérisée par l'exercice effectif d'une activité agricole d'une consistance suffisante. 
 
D’autre part, l’article A11 du règlement du règlement du plan local d’urbanisme dispose que : « Le  projet  peut  être  refusé  ou  n'être  accepté  que  sous  réserve  de  l'observation  de  prescriptions  spéciales  si  les   constructions,   par   leur   situation,   leur   architecture,   leurs   dimensions   ou   l'aspect   extérieur   des   bâtiments   ou   ouvrages   à   édifier   ou   à   modifier,   sont   de   nature   à   porter   atteinte   au   caractère   ou   à   l'intérêt   des   lieux   avoisinants,   aux   sites,   aux   paysages   naturels   ou   urbains   ainsi   qu'à   la   conservation   des   perspectives   monumentales. ». 
 
Enfin, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ».  
 
En l’état de l’instruction, les moyens invoqués par la commune de Bouillargues, tels que visés et analysés dans les visas de la présente décision, tirés de ce que le projet de Mme A... ne pouvait être légalement autorisé sans méconnaître les dispositions d’urbanisme citées aux points 7 à 9 ci-dessus, ne présentent pas un caractère sérieux au sens et pour l’application de l’article R. 811-15 du code de justice administrative. 
 
En ce qui concerne les conclusions présentées à titre subsidiaire :  
 
L’article R. 811-17 du code de justice administrative dispose que : « Dans les autres cas, le sursis peut être ordonné à la demande du requérant si l'exécution de la décision de première instance attaquée risque d'entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux en l'état de l'instruction. ». 
 
Il résulte de ce qui a été exposé aux points 4 à 10 de la présente décision que si l’un des moyens soulevés par la commune de Bouillargues relatif à la compétence du signataire du refus de permis de construire en litige présente, en l’état de l’instruction, un caractère sérieux, les autres moyens de la commune relatifs à l’application des règles d’urbanisme au projet de Mme A... ne présentent pas un tel caractère. Dans ces conditions, dès lors que l’ensemble des moyens soulevés ne présente pas un caractère sérieux au sens des dispositions précitées de l’article R. 811-17 du code de justice administrative, la commune de Bouillargues ne peut utilement soutenir que l’exécution du jugement attaqué risquerait d’entraîner des conséquences difficilement réparables. 
 
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la commune de Bouillargues n’est pas fondée à demander qu’il soit sursis à l’exécution du jugement attaqué en application des articles R. 811-15 ou R. 811-17 du code de justice administrative. 
 
Sur les conclusions à fin d’astreinte présentées par Mme A... : 
 
La présente décision, qui rejette la demande de sursis à exécution présentée par la commune de Bouillargues à l’encontre du jugement du tribunal administratif de Nîmes annulant le refus de permis de construire opposé le 27 février 2023 et enjoignant au maire de délivrer un permis de construire à Mme A... dans un délai d’un mois, n’implique pas nécessairement que l’injonction ainsi prononcée par le tribunal soit assortie d’une astreinte. Par suite, les conclusions de l’intimée présentées à cette fin ne peuvent être accueillies. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme A..., qui n’a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par la commune de Bouillargues et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Bouillargues une somme de 1 500 euros à verser à Mme A... sur le même fondement. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de la commune de Bouillargues est rejetée. 
 
Article 2 : La commune de Bouillargues versera une somme de 1 500 euros à Mme A... en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de Mme A... est rejeté. 
 
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la commune de Bouillargues et à Mme B... A.... 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 avril 2026. 
 
 
Le président de la 4ème chambre, 
 
 
 
 
 
D. ChabertLa greffière, 
 
 
 
 
 
R. Brun 
 
La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.