CAA78 · 4ème Chambre — 18 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
  
La société Électricité du Centre a demandé au tribunal administratif d’Orléans de condamner l’État à lui verser une somme de 30 589 euros en réparation du préjudice financier qu’elle estime avoir subi à raison du refus illégal de lui délivrer l’arrêté de prescriptions complémentaires valant règlement d’eau, et d’enjoindre au préfet du Cher de lui délivrer cet arrêté. 
  
Par un jugement n° 1902028 du 10 juin 2021, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande. 
 
Procédure contentieuse devant la cour avant cassation : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 6 août 2021, 2 décembre 2022 et 28 juin 2023, la SARL Électricité du Centre demande à la cour d’annuler ce jugement, de condamner l’État à lui verser une somme de 233 552 euros, à parfaire, en réparation du préjudice financier qu’elle estime avoir subi et d’enjoindre à l’État de lui délivrer l’arrêté de prescriptions complémentaires valant règlement d’eau. 
  
Elle soutient que : 
 
c’est à tort que les premiers juges ont estimé que le dossier du porter-à-connaissance était incomplet ; le dossier n’avait pas à inclure une autorisation du gestionnaire des ouvrages permettant de dériver les eaux de l’Yèvre jusqu’au Moulin de l’Abricot ; la présentation de la répartition des débits et de leurs incidences était suffisante ; le dossier de demande n’avait pas à justifier d’un débit suffisant à l’aval du Moulin de l’Abricot ; 
le débit de 2,5 m3/s n’est pas, contrairement à ce qu’a jugé le tribunal administratif, le débit qui entre dans le ruisseau B..., mais la consistance du droit d’eau du Moulin de l’Abricot telle qu’elle a été reconnue en 1855 ; 
le tribunal administratif s’est trompé en indiquant que le débit réservé au ruisseau B... serait insuffisant ; 
c’est à tort que les premiers juges ont refusé d’appliquer le I de l’article L. 214-18 code de l’environnement ; 
l’arrêté attaqué est entaché de détournement de pouvoir ; 
elle a subi un préjudice financier direct et certain correspondant au chiffre d’affaires qu’elle aurait réalisé à compter du 1er novembre 2018. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 novembre 2022 et le 24 janvier 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que : 
 
le dossier présenté par la SARL Électricité du Centre est incomplet dès lors qu’il ne contient pas l’autorisation des gestionnaires des ouvrages permettant d’assurer le débit du ruisseau de Bas de Grange en méconnaissance de l’article 14 de l’arrêté du 11 septembre 2015 ; 
ce dossier ne contient pas une justification suffisante de la répartition des débits au regard des incidences sur les milieux aquatiques, en méconnaissance de l’article 20 de l’arrêté du 11 septembre 2015 ; 
c’est à bon droit que les premiers juges ont estimé que l’article L. 214-18 du code de l’environnement n’était pas applicable et que l’article L. 211-1 du même code n’avait pas été méconnu ; 
aucune faute n’ayant été commise, le préjudice allégué ne pourra être indemnisé ; 
il n’existe aucun lien de causalité entre les fautes alléguées et les préjudices invoqués par la SARL Electricité du Centre ; 
en tout état de cause, le quantum de ce préjudice n’est pas justifié. 
 
Par un arrêt n° 21VE02392 du 7 juillet 2023, la cour administrative d’appel de Versailles a annulé ce jugement (article 1er) et renvoyé la SARL Électricité du Centre devant le préfet du Cher pour le calcul de la somme qui lui est due au titre de la perte de bénéfice à laquelle elle peut prétendre à compter du 9 novembre 2018 (article 2). 
  
Par une décision n° 488125 du 16 juin 2025, le Conseil d’État, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et renvoyé l’affaire devant la cour. 
 
Procédure devant la cour après cassation : 
 
Par un mémoire, enregistré le 23 juillet 2025, la société Électricité du Centre, représentée par Me Marc, demande à la cour : 
  
1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif d’Orléans ; 
  
2°) de condamner l’État à lui verser la somme de 265 073 euros, à parfaire, en réparation du préjudice subi ; 
  
3°) de mettre à la charge de l’État le versement d’une somme de 7 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Elle soutient que : 
  
le préfet du Cher a commis une obstruction fautive dans l’instruction de sa demande d’autorisation ; 
en estimant que le préfet du Cher était fondé à s’opposer à sa demande au motif que l’alimentation en eau du moulin nécessitait une manipulation des vannes dépendant de la commune de Vierzon, le Conseil d’État a entaché sa décision d’une erreur de fait, dès lors que le moulin est situé sur un cours d’eau et non en dérivation du canal de Berry ; 
le Conseil d’État a également commis une erreur de droit dès lors que l’absence d’effectivité du droit d’eau du moulin résulte de la carence du préfet du Cher dans la mise en œuvre de ses pouvoirs de police ;  
le préfet a manqué à son obligation de prescrire le respect de la continuité écologique prévue par l’article L. 214-17 du code de l’environnement ;  
il a également manqué au principe de gestion équilibrée de la ressource en eau, issu de l’article L. 211-1 du code de l’environnement ; 
le préfet a méconnu la consistance du droit d’eau du moulin de l’Abricot ; 
il existe un lien de causalité direct entre les manquements de l’État et le préjudice qu’elle subit ; 
elle est fondée à obtenir l’indemnisation de sa perte de bénéfice à compter du 9 novembre 2018, date à laquelle son dossier était complet. 
 
Ce mémoire a été communiqué à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, qui n’a pas produit d’observations. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
- le code de l’énergie ; 
- le code de l’environnement ; 
- la loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique ; 
- l’arrêté du 11 septembre 2015 fixant les prescriptions techniques générales applicables aux installations, ouvrages, épis et remblais soumis à autorisation ou à déclaration en application des articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l'environnement et relevant de la rubrique 3.1.1.0. de la nomenclature annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement ; 
- le code de justice administrative. 
  
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Clot, 
- les conclusions de Mme Roux, rapporteure publique, 
- et les observations de M. A..., gérant de la société Électricité du Centre, autorisé par le président de la formation de jugement à s’exprimer en l’absence de son avocat. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
  
1. La SARL Électricité du Centre, propriétaire du moulin de l’Abricot, implanté sur le ruisseau dit B... », a porté à la connaissance du préfet du Cher, le 15 juillet 2018, un dossier en vue de la remise en eau de la chute de cet ouvrage sur le fondement de l’article R. 214-18-1 du code de l’environnement. Par des courriers des 3 août 2018, 12 septembre 2018 et 5 novembre 2018, le préfet du Cher a refusé d’édicter un arrêté de prescriptions complémentaires valant règlement d’eau en invoquant le caractère incomplet du porter-à-connaissance transmis. Par un jugement n° 1902028 du 10 juin 2021, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté la demande de la société Électricité du Centre tendant à l’indemnisation du préjudice financier qu’elle estime avoir subi en raison de ces refus illégaux. Par un arrêt du 7 juillet 2023, la cour a annulé ce jugement et renvoyé la société devant le préfet du Cher pour le calcul de la somme due au titre de la perte de bénéfice à laquelle elle pouvait prétendre à compter du 9 novembre 2018. Par une décision du 16 juin 2025, le Conseil d’État a annulé cet arrêt et renvoyé l’affaire devant la cour. 
 
Sur les conclusions à fin d’indemnisation :  
 
2. Aux termes du II de l’article L. 214-6 du code de l’environnement : « Les installations, ouvrages et activités déclarés ou autorisés en application d'une législation ou réglementation relative à l'eau antérieure au 4 janvier 1992 sont réputés déclarés ou autorisés en application des dispositions de la présente section. Il en est de même des installations et ouvrages fondés en titre ». En vertu du VI du même article, « les installations, ouvrages et activités visés par les II, III, et IV sont soumis aux dispositions de la présente section ». Aux termes de l’article L. 215-7 de ce code : « L'autorité administrative est chargée de la conservation et de la police des cours d'eau non domaniaux. Elle prend toutes dispositions pour assurer le libre cours des eaux. ». Aux termes de l’article R. 214-18-1 du code de l’environnement : « I. – Le confortement, la remise en eau ou la remise en exploitation d'installations ou d'ouvrages existants fondés en titre ou autorisés avant le 16 octobre 1919 pour une puissance hydroélectrique inférieure à 150 kW sont portés, avant leur réalisation, à la connaissance du préfet avec tous les éléments d'appréciation. / II. – Le préfet, au vu de ces éléments d'appréciation, peut prendre une ou plusieurs des dispositions suivantes : / 1° Reconnaître le droit fondé en titre attaché à l'installation ou à l'ouvrage et sa consistance légale ou en reconnaître le caractère autorisé avant 1919 pour une puissance inférieure à 150 kW ; / 2° Constater la perte du droit liée à la ruine ou au changement d'affectation de l'ouvrage ou de l'installation ou constater l'absence d'autorisation avant 1919 et fixer, s'il y a lieu, les prescriptions de remise en état du site ; / 3° Modifier ou abroger le droit fondé en titre ou l'autorisation en application des dispositions du II ou du II bis de l'article L. 214-4 ; / 4° Fixer, s'il y a lieu, des prescriptions complémentaires dans les formes prévues à l'article R. 181-45 ». Aux termes de l’article R. 181-45 du même code : « Les prescriptions complémentaires prévues par le dernier alinéa de l'article L. 181-14 sont fixées par des arrêtés complémentaires du préfet (…). Ces arrêtés peuvent imposer les mesures additionnelles que le respect des dispositions des articles L. 181-3 et L. 181-4 rend nécessaire ou atténuer les prescriptions initiales dont le maintien en l'état n'est plus justifié. Ces arrêtés peuvent prescrire, en particulier, la fourniture de précisions ou la mise à jour des informations prévues à la section 2. ». Enfin, l’article 14 de l’arrêté du 11 septembre 2015 fixant les prescriptions techniques générales applicables aux installations, ouvrages, épis et remblais soumis à autorisation ou à déclaration en application des articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l'environnement et relevant de la rubrique 3.1.1.0. de la nomenclature annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement dispose : « Pour l'application du présent chapitre, le " dossier d'information sur les incidences " correspond (…) aux éléments d'appréciation portés à la connaissance du préfet en application de l'article R. 214-18 ou de l'article R. 214-18-1. / Le détail et la précision des informations apportées sont proportionnés aux impacts prévisibles et aux enjeux du cours d'eau, en fonction des caractéristiques du projet ou de l'ouvrage existant. / Le dossier d'information sur les incidences précise les mesures correctives prévues par le pétitionnaire au regard de la prévision d'impact. / Les dispositions du présent chapitre fixent les éléments qui doivent, a minima, figurer dans le dossier d'information sur les incidences. Elles ne présentent pas un caractère exhaustif et l'autorité administrative peut exiger des éléments complémentaires au regard de l'impact prévisible de l'opération. ». 
 
3. Il résulte de ces dispositions que lorsqu’il est saisi, en application de l’article   R. 214-18-1 précité, d’un porter-à-connaissance relatif à la remise en eau d’un moulin hydraulique autorisé avant le 16 octobre 1919, il appartient au préfet de s’assurer que les informations que comporte le dossier lui permettent d’exercer les pouvoirs de police qui lui sont confiés en vue de garantir les intérêts protégés par l’article L. 211-1 du code de l’environnement, et notamment la continuité écologique du cours d’eau sur lequel est située l’installation, et le libre écoulement des eaux énoncé à l’article L. 215-7 de ce code. 
 
Par des arrêtés du 11 septembre 1855 et du 18 août 1877, MM. Larchevêque et Lelièvre ont été autorisés à créer une usine, dite « le moulin de l’Abricot », sur le ruisseau B... à Vierzon. Ce droit d’eau ayant été fondé avant le 16 octobre 1919 pour une puissance hydroélectrique inférieure à 150 kW, la remise en eau de ce moulin sollicitée par la société Électricité du Centre, propriétaire de ce moulin, est soumise aux dispositions de l’article R. 214-18-1 du code de l’environnement. 
 
Par des courriers des 3 août, 12 septembre et 5 novembre 2018, le préfet du Cher a rejeté la demande présentée par la société Électricité du Centre au motif que le dossier de porter-à-connaissance qu’elle lui avait adressé était incomplet, relevant que la société n’avait pas proposé une répartition des débits recevable, que les systèmes permettant la répartition des débits entre les différents usagers étaient insuffisamment décrits et que la faisabilité des modifications proposées, impliquant notamment l’accord préalable des propriétaires des ouvrages permettant de dériver les eaux de l’Yèvre jusqu’au Moulin de l’Abricot, n’était pas démontrée. 
 
Il résulte de l’instruction et notamment de la partie 5 du dossier soumis aux services préfectoraux par la société Électricité du Centre, que le débit nécessaire à la remise en eau et au fonctionnement du moulin de l’Abricot est dépendant de l’ouverture et du réglage des vannes du bassin et de l’écluse B... assurant les prélèvements d’eau dans l’Yèvre et opérant la répartition des débits entre le canal du Berry et le ruisseau B... alimentant le moulin. La société précisait alors que seule la commune de Vierzon, qui est propriétaire de ces vannes, était en mesure de les manœuvrer. Or, il est constant que la société appelante ne justifie pas de l’accord de la commune de Vierzon pour procéder à ces ouvertures et manipulations de vannes.  
 
En premier lieu, si la société Électricité du Centre soutient désormais, contrairement à ce qu’elle indiquait dans son dossier de demande d’autorisation, que le fonctionnement du Moulin de l’Abricot ne nécessite pas de manipulation des vannes situées en amont, il résulte, au contraire, de l’instruction que la remise en eau de ce moulin et son usage dépendent du débit en eau du ruisseau B... contrôlé par les ouvrages hydrauliques dont la commune de Vierzon est propriétaire. Or, comme il l’a été dit, la société appelante ne justifie pas de l’accord de la commune de Vierzon pour procéder à ces ouvertures et manipulations de vannes.  
 
En deuxième lieu, la société appelante n’est pas fondée à soutenir que l’absence d’effectivité du droit d’eau du moulin résulterait de la carence du préfet du Cher dans la mise en œuvre de ses pouvoirs de police, ni qu’il aurait méconnu la consistance du droit du Moulin de l’Abricot, dès lors qu’elle ne dispose pas d’un droit à bénéficier du débit nécessaire au fonctionnement du moulin, et qu’au contraire, l’autorisation qu’elle sollicite doit préserver les droits acquis par les propriétaires des autres installations hydrauliques, et respecter les principes de gestion équilibrée de la ressource en eau, de continuité écologique ainsi que les règles relatives à la police de l’eau. 
 
En troisième lieu, comme l’a relevé le tribunal, la société Électricité du Centre n’a pas produit une étude suffisamment précise sur les caractéristiques du cours d’eau et de son environnement, permettant au préfet du Cher d’identifier les incidences et les mesures correctives nécessaires, au regard de la prévision d’impact, au sens de l’article 14 de l’arrêté du 11 septembre 2015 précité. Par suite, elle n’est fondée à soutenir ni que le préfet a manqué à son obligation de prescrire le respect de la continuité écologique prévue par l’article L. 214-17, ni qu’il a manqué au principe de gestion équilibrée de la ressource en eau, issu de l’article L. 211-1 du code de l’environnement du code de l’environnement, alors qu’au contraire, le rejet de sa demande d’autorisation résulte de ce qu’elle n’a pas fourni aux services de l’État les informations leur permettant de définir ces prescriptions et de veiller au respect de ce principe. 
 
En quatrième et dernier lieu, il ne résulte pas de l’instruction que la décision rejetant la demande de la société serait entachée d’un détournement de pouvoir. 
 
Il suit de là que c’est sans erreur d’appréciation que le préfet du Cher a estimé que la requérante n’avait pas porté à sa connaissance tous les éléments d’information nécessaires à l’édiction de prescriptions complémentaires et a ainsi rejeté, sans entacher ses décisions d’illégalité, la demande d’autorisation de la société appelante en estimant que celle-ci présentait un caractère incomplet au regard des exigences de l’article 14 de l’arrêté du 11 septembre 2015. 
 
En l’absence d’illégalités fautives, la société Électricité du Centre n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté sa demande indemnitaire.  
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction : 
 
13. Le présent arrêt de rejet n’impliquant aucune mesure d’exécution, les conclusions aux fins d’injonction présentées par la société appelante ne peuvent qu’être rejetées. 
 
Sur les conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 
14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les conclusions de la société Électricité du Centre soient accueillies. 
 
15. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Électricité du Centre doit être rejetée. 
 
 
  
 
 
D É C I D E : 
  
  
Article 1er : La requête de la société Électricité du Centre est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Électricité du Centre et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature. Copie en sera adressée au préfet du Cher. 
 
 
Délibéré après l’audience du 9 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Etienvre, président de chambre, 
M. Pilven, président-assesseur, 
M. Clot, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025. 
 
 
Le rapporteur, 
 
 
 
 
S. Clot 
Le président, 
 
 
 
 
F. Etienvre 
 
La greffière, 
 
 
 
 
S. Diabouga 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.