TA06 · 6ème chambre — 24 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et trois mémoires complémentaires, enregistrés les 13 juin 2018, 24 janvier 2019, 12 novembre 2020 et 22 décembre 2020, ainsi qu'un mémoire récapitulatif produit le 16 février 2021 après l'invitation du tribunal en application de l'article L. 611-8-1 du code de justice administrative, M. D B, représenté par Me Plenot, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 16 décembre 2017 par laquelle le président du conseil départemental des Alpes-Maritimes lui a attribué un complément indemnitaire annuel d'un montant de 600 euros bruts au titre de l'année 2017 ; 
 2°) d'enjoindre au président du conseil départemental des Alpes-Maritimes de lui verser un reliquat de fin d'année correspondant à la moyenne de ceux alloués avant l'arrêté du 16 décembre 2017 litigieux ; 
 3°) de mettre à la charge du conseil départemental des Alpes-Maritimes une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'un vice d'incompétence ; 
 - cet arrêté est illégal par voie d'exception de l'illégalité de la délibération du 8 décembre 2017, laquelle a été prise au terme d'une procédure irrégulière ;  
 - cet arrêté est illégal en ce qu'il se fonde sur la délibération du 2 décembre 2016 instaurant un complément indemnitaire annuel laquelle n'est cependant pas applicable au cadre d'emploi des ingénieurs en chef territoriaux ;  
 - cet arrêté est illégal, à titre principal, en l'absence de publication à cette date des arrêtés ou décrets portant application du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel au corps de la fonction publique d'Etat équivalent au cadre d'emploi des ingénieurs territoriaux en chef ; 
 - cet arrêté est illégal, à titre subsidiaire, en ce qu'il a été pris en méconnaissance des engagements pris par le conseil départemental dans son courrier du 14 avril 2017 de procéder au maintien de ses primes annuelles et mensuelles qu'il percevait jusqu'alors ; il aurait ainsi dû se voir attribuer une prime annuelle de 2 210,45 euros a minima ;  
 - la prime de 600 euros qu'il a perçu, correspondant à une baisse de 74% par rapport à la moyenne des années précédentes, est incompatible avec ses états de services ;  
 - cet arrêté est illégal par voie d'exception de l'illégalité de la délibération du 2 décembre 2016 laquelle a créé un niveau " neutre " qu'elle n'a cependant ni défini ni chiffré ; 
 - cet arrêté est illégal en ce qu'il méconnaît les termes de la délibération du 8 décembre 2017 qui prévoyait la mise en application du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel à compter du 1er janvier 2018 et non dès décembre 2017 ; cette délibération ne définit que la part mensuelle de ce régime et non le complément indemnitaire annuel (CIA) ; 
 - cet arrêté est entaché d'illégalité compte tenu de l'erreur de classement qu'il opère de son poste.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 septembre 2020, 4 décembre 2020 et 1 janvier 2021, ainsi qu'un mémoire récapitulatif enregistré le 16 février 2021, le département des Alpes-Maritimes, représenté par Me Bazin, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge du requérant au titre des frais de procédure. 
 Il fait valoir que : 
 - le moyen tiré de l'illégalité de l'arrêté du 16 décembre 2017 par voie d'exception de l'illégalité de la délibération du 8 décembre 2017 est inopérant ; 
 - le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 6 du décret du 20 mai 2014 est inopérant ; 
 - le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation commise dans le classement de son poste est inopérant ; 
 - les autres moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés ; 
 - en tout état de cause, en cas d'annulation, seule une injonction de réexamen pourrait être prononcée. 
 Par ordonnance du 12 mars 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 12 mars 2021 en vertu des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 84-56 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n°91-875 du 6 septembre 1991 ; 
 - le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 4 novembre 2022 : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de Mme Belguèche, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Gaad, représentant le requérant, et de Me Marginean, représentant le département des Alpes-Maritimes. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le conseil départemental des Alpes-Maritimes, par délibérations des 2 décembre 2016 et 8 décembre 2017, a redéfini le régime indemnitaire de ses agents à compter du 1er janvier 2017, suite à l'intervention du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) dans la fonction publique d'Etat. Sur le fondement de ces délibérations, M. B, ingénieur en chef au sein de la direction de la construction, de l'immobilier et du patrimoine au département des Alpes-Maritimes, s'est vu attribuer, par un arrêté du 16 décembre 2017 du président du conseil départemental, un complément indemnitaire annuel (CIA) de 600 euros bruts au titre de l'année 2017. Par courrier du 11 février 2018 reçu le 15 février suivant, M. B a contesté cet arrêté. A la suite du silence gardé par l'administration, une décision implicite de rejet de son recours gracieux est née. M. B demande au tribunal d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 16 décembre 2017. 
 Sur l'étendue du litige : 
 2. Aux termes de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative : " Le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction peut demander à l'une des parties de reprendre, dans un mémoire récapitulatif, les conclusions et moyens précédemment présentés dans le cadre de l'instance en cours, en l'informant que, si elle donne suite à cette invitation, les conclusions et moyens non repris seront réputés abandonnés. En cause d'appel, il peut être demandé à la partie de reprendre également les conclusions et moyens présentés en première instance qu'elle entend maintenir () ".  
 3. Invités à produire le mémoire récapitulatif prévu par les dispositions de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, le requérant et le conseil départemental des Alpes-Maritimes ont déféré à cette demande. Les conclusions et moyens non repris dans leur dernier mémoire récapitulatif sont donc réputés abandonnés.  
 Sur les conclusions d'annulation : 
 4. En premier lieu, par arrêté du 25 octobre 2017, le président du conseil départemental des Alpes-Maritimes a donné délégation à Mme C, directrice des ressources humaines, pour signer les actes, certificats et attestations relatifs au personnel de la collectivité. Dans ces conditions, Mme C était bien compétente pour signer l'arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte manque en fait et doit être écarté. 
 5. En deuxième lieu, après l'expiration du délai de recours contentieux, la contestation d'un acte règlementaire peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Si, dans le cadre de cette contestation, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.  
 6. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que la procédure d'adoption de la délibération du 8 décembre 2017 serait irrégulière en ce que le sens des avis du comité technique n'est pas précisé et en ce qu'il n'est pas justifié de ce que le comité technique aurait disposé des éléments d'information pour émettre un avis dans des conditions régulières doit être écarté comme inopérant. 
 7. En troisième lieu, à l'appui de ses conclusions d'annulation de l'arrêté du 13 décembre 2017, M. B excipe de l'illégalité de la délibération du 2 décembre 2016 du conseil départemental des Alpes-Maritimes, laquelle fixe le régime indemnitaire applicable aux agents du département à compter du 1er janvier 2017, suite à l'intervention du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique d'Etat. Il soutient notamment que cette délibération est entachée d'illégalité dès lors que, d'une part, elle ne pouvait prévoir la mise en place du RIFSEEP pour les agents appartenant à un cadre d'emploi pour lequel le corps de l'Etat correspondant n'en bénéficie pas, d'autre part, elle a créé un niveau " neutre " sans toutefois le définir ni le chiffrer.  
 8. L'illégalité d'un acte administratif réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application de cet acte réglementaire ou s'il en constitue la base légale. Une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte.  
 9. L'arrêté attaqué, qui attribue au requérant le montant du complément indemnitaire annuel (CIA), composante du RIFSEEP, au titre de l'année 2017 a pour base légale la délibération du 2 décembre 2016 et la délibération du 8 décembre 2017 du conseil départemental des Alpes-Maritimes, actes règlementaires. Le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du 2 décembre 2016 est par suite recevable et opérant.  
 10. D'une part, aux termes de l'article 88 de loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dans sa version applicable : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents. Lorsque les services de l'Etat servant de référence bénéficient d'une indemnité servie en deux parts, l'organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l'Etat () ". Aux termes de l'article 1er du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils d'administration des établissements publics locaux pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes. / Le tableau joint en annexe établit les équivalences avec la fonction publique de l'Etat des différents grades des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale dans le domaine de l'administration générale, dans le domaine technique, dans le domaine médico-social, dans le domaine culturel, dans le domaine sportif et dans le domaine de l'animation ". Aux termes de l'article 2 du décret précité : " L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. L'organe compétent fixe, notamment, la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ouvrant droit aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires versées dans les conditions prévues pour leur corps de référence figurant en annexe au présent décret (). ". 
 11. En l'espèce, la délibération du 2 décembre 2016 du conseil départemental des Alpes-Maritimes autorise la mise en place d'un nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, constitué en deux parts, à savoir une indemnité mensuelle de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) fondée sur la nature des fonctions exercées par l'agent et un complément indemnitaire annuel lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir de l'agent. Cette délibération prévoit : " d'appliquer dès le 1er janvier 2017, ce nouveau régime indemnitaire à l'ensemble des cadres d'emplois dont le texte correspondant a été publié, et de le mettre en œuvre dans les mêmes conditions au fur et à mesure de la publication des textes pour les autres cadres d'emplois et dans les limites prévues par les textes applicables aux personnels de l'Etat ". Ladite délibération prévoit également " d'approuver la mise en œuvre dès 2017 du complément indemnitaire annuel selon les principes suivants : / - Attribution individuelle d'un montant de CIA fondé sur une échelle de 4 niveaux (niveau maximum / niveau intermédiaire / niveau neutre / niveau négatif) et basé sur l'appréciation de la manière de servir notamment évaluée lors de l'entretien professionnel ; / - De fixer les montants de CIA suivants : 
 Les agents dont le niveau de CIA sera évalué " négatif " enregistreront en année n+1 une perte de RIFSEEP mensuel équivalent à 4% du montant maximum de la prime annuelle fixépar groupe. Ce pourcentage correspond à la part de CIA intégrée à la prime mensuelle ; / - Pour les agents bénéficiant d'ores et déjà d'un reliquat de fin d'année : / - d'acter la substitution du montant individuel versé au titre de ce reliquat par les montants de CIA suivants : Montants du CIA pour les agents du cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux et des médecins :  
 () / D'acter l'application, dans l'hypothèse où le RIFSEEP ne pourrait pas s'appliquer en 2017 aux cadres d'emplois cités en supra en raison de la non publication des textes, des mêmes modalités d'attribution qu'aux agents bénéficiaires du CIA dans la limite des montants annuels antérieurs () ". Et la délibération du 8 décembre 2017 prévoit : " de moduler les taux des différentes primes existantes pour les agents des cadres d'emplois dont les textes de référence n'auraient pas été publiés d'ici décembre 2017 afin d'ouvrir la possibilité aux personnels concernés de bénéficier d'un dispositif similaire au complément indemnitaire annuel (CIA) () / d'appliquer les dispositions de la délibération de l'assemblée départementale du 2 décembre 2016, relatives au complément indemnitaire annuel du régime indemnitaire, au cadre d'emplois des ingénieurs en chef, hors emplois fonctionnels, selon les mêmes modalités que pour les ingénieurs territoriaux ; () ".  
 12. Il résulte des termes mêmes de ces délibérations que le département des Alpes-Maritimes a entendu appliquer, dès le 1er janvier 2017, un nouveau régime indemnitaire RIFSEEP, composé de la part mensuelle IFSE et de la part annuelle CIA, à l'ensemble des cadres d'emploi pour lesquels les textes réglementaires des corps comparables de la fonction publique d'Etat ont été publiés. Ces délibérations ont également organisé un régime indemnitaire transitoire dans l'attente de la publication des textes réglementaires des corps comparables de la fonction publique d'Etat pour les cadres d'emploi concernés, selon des modalités d'attribution équivalentes à celles des agents qui bénéficient du CIA, dans la limite des montants annuels antérieurs.  
 13. Plus précisément, pour les ingénieurs en chef du département des Alpes-Maritimes, qui percevait avant l'entrée en vigueur du nouveau régime indemnitaire, un reliquat de fin d'année, la délibération du 2 décembre 2016 a mis en place des dispositions transitoires pour les agents appartenant au cadre d'emploi des ingénieurs territoriaux, lesquelles dispositions ont été étendues au cadre d'emploi des ingénieurs en chef par la délibération du 8 décembre 2017 dans l'attente de la publication du texte règlementaire relatif au RIFSEEP du corps comparable aux ingénieurs en chef territoriaux. Par suite, les délibérations précitées n'ont pas, contrairement à ce que soutient le requérant, appliqué par anticipation le RIFSEEP du corps comparable de la fonction publique d'Etat au cadre d'emploi de M. B dès l'année 2017. Il s'ensuit que l'exception d'illégalité soulevée à ce titre ne peut qu'être écartée. 
 14. D'autre part, si M. B soutient que la délibération du 2 décembre 2016 est illégale en ce qu'elle détermine, pour le CIA, un niveau " neutre " sans toutefois le définir ni le chiffrer, il n'assortit ce moyen d'aucune précision suffisante pour en apprécier le bien-fondé. L'exception d'illégalité prise en sa seconde branche ne peut donc qu'être écartée.  
 15. En quatrième lieu, si le requérant soutient qu'en l'absence de publication des textes indemnitaires du corps comparable à son cadre d'emploi à la date d'édiction de la mesure en litige, il aurait dû continuer à se voir appliquer l'ancien régime indemnitaire, à savoir le reliquat de fin d'année, ce moyen ne peut qu'être écarté dès lors que, pour les motifs exposés aux points 12 et 13, la délibération du 2 décembre 2016, ainsi que celle du 8 décembre 2017, ont substitué au reliquat un régime transitoire de CIA, et pas seulement d'IFSE, dans l'attente de la publication de textes des corps comparables de l'Etat dès le 1er janvier 2017.  
 16. En cinquième lieu, si la délibération du 8 décembre 2017, qui constitue également la base légale de l'acte en litige, fait état d'une application au 1er janvier 2018 des dispositions qu'elle contient, il ressort néanmoins de ses termes que cette date équivaut à une date limite d'application des règles contraires ou dépourvues de base légale contenues dans des délibérations antérieures et qu'en outre, cette délibération précise, s'agissant des ingénieurs en chef, que le régime transitoire du CIA leur est applicable dans les conditions fixées par la délibération du 2 décembre 2016, laquelle détermine une date de mise en œuvre au 1er janvier 2017. Par suite, le requérant ne peut utilement se prévaloir de la circonstance qu'il est prévu une mise en œuvre de la délibération du 8 décembre 2017 qu'à compter du 1er janvier 2018 au sein de la collectivité. 
 17. En sixième lieu, le requérant soutient que l'arrêté du 16 décembre 2017 est illégal en ce qu'il a été adopté en méconnaissance des engagements pris par le conseil départemental dans son courrier du 14 avril 2017 de procéder au maintien de ses primes annuelles et mensuelles qu'il percevait jusqu'alors. Il se prévaut, au soutien de ce moyen, de ce qu'il aurait ainsi dû se voir attribuer une prime annuelle de 2 210,45 euros a minima et non une prime de 600 euros correspondant alors à une baisse de 74% par rapport à la moyenne des années précédentes. Toutefois, en dépit de l'indication fournie par le département dans le courrier précité sur le maintien à titre exceptionnel de ses primes pour une durée d'un an, nul ne dispose d'un droit au maintien d'une réglementation existante. Par suite, et dès lors que le régime indemnitaire transitoire mis en place au sein du département des Alpes-Maritimes par les délibérations des 2 décembre 2016 et 8 décembre 2017 était devenu applicable dès le 1er janvier 2017 au cadre d'emploi de M. B, ce dernier ne peut se prévaloir d'un quelconque droit au maintien de l'ancien régime indemnitaire ni d'un engagement de la collectivité à ce titre.  
 18. En septième lieu, à supposer que le requérant ait entendu soulever une erreur manifeste commise dans l'appréciation de sa valeur professionnelle pour déterminer le montant de sa prime annuelle 2017, ce moyen ne peut qu'être écarté à défaut de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé, M. B se bornant à se prévaloir d'une diminution drastique de la prime annuelle totalement incompatible avec ses états de services irréprochables.  
 19. En huitième et dernier lieu, si le requérant soutient que l'arrêté attaqué est illégal compte tenu de l'erreur de classement qu'il opère de son poste, cette circonstance, à la supposée avérée, qui est relative à la part IFSE du RIFSEEP et non à la part du CIA, est dès lors sans incidence sur la légalité de l'acte contesté. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 16 décembre 2017 doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 21. Le présent jugement, qui rejette les conclusions d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions à fin d'injonction présentées par M. B doivent donc être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département des Alpes-Maritimes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 23 Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le département des Alpes-Maritimes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par le département des Alpes-Maritimes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D B et au conseil départemental des Alpes-Maritimes. 
 Délibéré après l'audience du 4 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Chevalier-Aubert, présidente, 
 Mme Gazeau, première conseillère,  
 Mme Guilbert, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 novembre 2022. 
 La rapporteure, 
 signé 
 D. A 
 La présidente, 
 signé 
 V. Chevalier-Aubert La greffière, 
 signé 
 B-P. Antoine 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier en chef, 
 Ou, par délégation, la greffière