TA44 · 1ère Chambre — 27 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 31 juillet 2018, le 29 janvier 2019, le 12 juillet 2019 et le 21 septembre 2021, l'association de protection de la plage de Boisvinet et son environnement, représentée par Me Jean-Meire, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite née le 19 mai 2018 par laquelle le préfet de la Vendée a refusé de dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie ; 
 2°) d'enjoindre au préfet de la Vendée, à titre principal, de dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie et de prononcer une telle sanction contre la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie et, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de 254,89 euros au titre des dépens. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'erreur de fait, d'erreur de droit et d'une erreur d'appréciation, dès lors que la matérialité des faits constitutifs d'une infraction est établie ; 
 - la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle se fonde sur le motif tiré de ce que les arrêtés du 26 mars 2018 ont autorisé l'occupation temporaire du domaine public maritime.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 février 2019 et le 9 août 2019, le préfet de la Vendée conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que :  
 - la requête est irrecevable en raison de l'absence de capacité à agir du président de l'association requérante ; 
 - la décision attaquée peut être légalement fondée sur d'autres motifs tirés de considérations d'intérêt général faisant obstacle à la poursuite d'une contravention de grande voirie ; 
 - les moyens soulevés par l'association requérante ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire enregistré le 26 janvier 2021, la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'association requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que :  
 - la décision attaquée peut être légalement fondée sur d'autres motifs, tirés du principe de primauté de la responsabilité contractuelle et de considérations d'intérêt général faisant obstacle à la poursuite d'une contravention de grande voirie ; 
 - les moyens soulevés par l'association requérante ne sont pas fondés. 
 Par un jugement du 3 janvier 2023, le tribunal administratif, avant de statuer sur la requête de l'association de protection de la plage de Boisvinet et son environnement, a sursis à statuer sur cette requête afin de transmettre au Conseil d'Etat, en application de l'article L. 113-1 du code de justice administrative, le dossier de l'affaire et lui soumettre la question suivante : " lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation du refus de l'autorité compétente de poursuivre la répression d'une contravention de grande voirie alléguée par un tiers, à quelle date appartient-il au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier la légalité d'un tel refus ' ". 
 Le Conseil d'Etat a répondu à la question posée par le tribunal par un avis n°470216 du 31 mars 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Thomas, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Jean-Meire, avocat de l'association requérante et de Me Angibaud, avocate de la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par la présente requête, l'association de protection de la plage de Boisvinet et son environnement demande l'annulation de la décision implicite née le 19 mai 2018 par laquelle le préfet de la Vendée a refusé de dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie, et dont les motifs ont été communiqués à l'association par un courrier du 30 mai 2018.  
 Sur la fin de non-recevoir soulevée par le préfet de la Vendée : 
 2. Il ressort des pièces du dossier qu'aux termes de l'article 14 de ses statuts, le président de l'association requérante, en l'espèce M. A, a qualité pour agir en justice. Contrairement à ce que soutient le préfet en défense, la décision de ce dernier à agir en justice n'avait pas à être soumise à un formalisme particulier autre que l'introduction de la présente requête. Par suite, la fin de non-recevoir tirée l'absence de capacité à agir du président de l'association requérante doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 3. Aux termes de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques, " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique ". Aux termes de l'article L. 2132-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les contraventions de grande voirie sont instituées par la loi ou par décret, selon le montant de l'amende encourue, en vue de la répression des manquements aux textes qui ont pour objet, pour les dépendances du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière, la protection soit de l'intégrité ou de l'utilisation de ce domaine public, soit d'une servitude administrative mentionnée à l'article L. 2131-1. / Elles sont constatées, poursuivies et réprimées par voie administrative ". L'article L. 2132-20 du même code dispose que : " La procédure des contraventions de grande voirie est régie par les dispositions du chapitre IV du titre VII du livre VII du code de justice administrative ".  
 4. Dans le cadre de la procédure prévue par les articles L. 774-1 à L. 774-13 du code de justice administrative, le contrevenant peut être condamné par le juge, au titre de l'action publique, à une amende ainsi que, au titre de l'action domaniale, à remettre lui-même les lieux en état en procédant à la destruction des ouvrages construits ou maintenus illégalement sur la dépendance domaniale ou à l'enlèvement des installations. 
 5. Il incombe aux autorités compétentes, en cas de manquement aux textes ayant pour objet la protection de l'intégrité ou de l'utilisation du domaine public, de dresser un procès-verbal constatant les faits, de notifier au contrevenant la copie de ce procès-verbal puis d'adresser l'acte de notification au juge des contraventions de grande voirie auquel il appartient de décider de la poursuite et de la répression de l'infraction, tant au titre de l'action publique que de l'action domaniale. Si cette obligation trouve sa limite dans les autres intérêts généraux dont ces autorités ont la charge, notamment dans les nécessités de l'ordre public, celles-ci ne sauraient légalement s'y soustraire pour des raisons de simple convenance administrative. 
 6. Par ailleurs, le régime particulier des contraventions de grande voirie, qui permettent de sanctionner les atteintes portées au domaine public et qui ne sont pas des contraventions relevant du code pénal, est applicable aux collectivités territoriales. 
 7. Enfin, lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation du refus de l'autorité compétente de déférer au tribunal administratif des faits de contravention de grande voirie, il appartient au juge de l'excès de pouvoir d'en apprécier la légalité à la date de celui-ci.  
 8. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que par un arrêté en date du 9 août 2011, le préfet de la Vendée a autorisé la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, par voie de superposition d'affectation, à occuper une partie de la plage de Boisvinet relevant du domaine public maritime de l'Etat, pour la mise en place d'un platelage en bois, destiné à assurer la circulation piétonne et cycliste en site propre. D'une part, si l'association requérante soutient que la surface du platelage réalisé par la commune excéderait celle qui a été autorisée en application de l'arrêté en date du 9 août 2011 du préfet de la Vendée, cela ne ressort pas des pièces du dossier, la seule comparaison de l'ouvrage à la date d'un procès-verbal dressé par un huissier de justice du 19 janvier 2018 avec un plan issu du projet d'une entreprise du 26 janvier 2010 intervenue à la demande de la commune ne suffisant pas à l'établir. D'autre part, si l'association requérante fait valoir que l'installation de ce platelage au niveau du boulevard de la mer aurait été précédée d'un rehaussement du niveau naturel de la plage non autorisé par l'Etat, cela ne ressort pas des pièces du dossier et, en particulier, des documents produits extraits du dossier de consultation des entreprises réalisé en 2010 par la commune en vue de la conclusion du marché de travaux, qui ne permettent pas d'attester du niveau naturel de la plage avant travaux. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un remblaiement, qui n'aurait pas été autorisé par l'arrêté du 9 août 2011, aurait été effectivement réalisé. La matérialité de ces faits invoqués par l'association requérante n'est pas établie. Ainsi, en refusant de dresser un procès-verbal de ces faits, le préfet n'a entaché sa décision ni d'une erreur de droit, ni d'une erreur d'appréciation. 
 9. Toutefois et en second lieu, il ressort des pièces du dossier, notamment du procès-verbal du 19 janvier 2018, qu'ont été maintenues sur la plage, pendant la saison hivernale, deux zones supplémentaires de terrasses en bois accolées au sud de l'esplanade principale, correspondant aux emplacements des lots n°4 et 5 dont la convention de plage conclue entre l'Etat et la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie prévoyait la sous-concession. En application de l'article 3.3 du cahier des charges de cette convention, ces installations devaient être enlevées et les lieux remis en état au plus tard le 15 octobre 2017. Ces installations supplémentaires, non nécessaires au fonctionnement du service public, doivent être regardées comme des biens de reprise dont l'enlèvement relevait de la seule responsabilité de la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie. S'il ressort du courrier du 30 mai 2018, portant communication des motifs de la décision attaquée, que pour refuser de dresser procès-verbal d'une contravention de grande voirie, le préfet s'est fondé sur le motif tiré de l'intervention de deux arrêtés du 26 mars 2018 portant occupation temporaire du domaine public maritime, ces arrêtés ont, toutefois, été annulés par un jugement du tribunal administratif de Nantes du 3 janvier 2023. Par suite, à la date de la décision attaquée, le maintien sur le site de ces aménagements appartenant à la commune était dépourvu de toute autorisation d'occupation du domaine public maritime de l'Etat, en méconnaissance des articles précités L. 2122-1 et L. 2132-2 du code général de la propriété des personnes publiques. Ainsi, à cette date, ces faits, constitutifs d'une contravention de grande voirie, sont établis, et en refusant de faire dresser procès-verbal de cette contravention au motif de l'intervention de ces arrêtés du 26 mars 2018 portant autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime, le préfet a entaché sa décision d'illégalité. 
 S'agissant de la demande de substitution de motifs sollicitée par le préfet de la Vendée en défense : 
 10. L'administration peut, en première instance, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 11. Pour établir que la décision attaquée était légale, le préfet de la Vendée, dans son mémoire en défense, communiqué à l'association requérante, fait état de considérations d'intérêt général tenant au caractère léger et réversible des installations maintenues irrégulièrement sur le site, et à l'intérêt économique local d'une activité de restauration rapide à destination du public sur la plage pour la saison estivale 2018. Toutefois, alors que le retard pris dans la conclusion d'une nouvelle concession de plage entre l'Etat et la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie apparaît entièrement imputable à ces parties, et qu'au demeurant il ne ressort des pièces du dossier que le démantèlement en cause de ces deux terrasses pendant la saison hivernale aurait nécessairement préjudicié à la poursuite sur le site d'activités de restauration qui au demeurant ne participent pas en elles-mêmes d'un service public, les circonstances invoquées par le préfet de la Vendée en défense, qui relèvent d'une simple convenance administrative, ne sont pas suffisantes pour justifier légalement le refus de dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie. Par suite, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs sollicitée par le préfet de la Vendée en défense. 
 S'agissant de la demande de substitution de motifs sollicitée par la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie :  
 12. Si la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie demande pour sa part qu'au motif erroné de la décision attaquée soient substitués des motifs tirés du caractère exclusif de la responsabilité contractuelle et de considérations d'intérêt général liés à la nécessité pour le service public balnéaire d'assurer une activité de restauration rapide sur le site, il n'y a pas lieu de procéder à une telle substitution de motifs qui ne peut être demandée que par l'auteur de la décision attaquée.  
 13. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, la décision implicite née le 19 mai 2018 de refus du préfet de la Vendée de dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie doit être annulée. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 14. Dans le cadre de la procédure prévue par les articles L. 774-1 à L. 774-13 du code de justice administrative, le contrevenant peut être condamné par le juge, au titre de l'action publique, à une amende ainsi que, au titre de l'action domaniale, à remettre lui-même les lieux en état en procédant à la destruction des ouvrages construits ou maintenus illégalement sur la dépendance domaniale ou à l'enlèvement des installations. L'article L. 774-2 de ce code énonce que : " Dans les dix jours qui suivent la rédaction d'un procès-verbal de contravention, le préfet fait faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal. () Il est dressé acte de la notification ; cet acte doit être adressé au tribunal administratif et y être enregistré comme les requêtes introductives d'instance ". 
 15. Le présent jugement implique, eu égard à ses motifs, qu'il soit enjoint au préfet de faire dresser le procès-verbal prévu à l'article L. 774-2 du code de justice administrative, de notifier au contrevenant la copie de ce procès-verbal puis d'adresser l'acte de notification au juge des contraventions de grande voirie auquel il appartiendra de décider de la poursuite et de la répression de l'infraction, tant au titre de l'action publique que de l'action domaniale. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'impartir à cet effet au préfet de la Vendée un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les dépens :  
 16. Si l'association requérante sollicite le remboursement des frais exposés pour l'établissement du procès-verbal dressé le 19 janvier 2018, ces frais qui n'ont pas été engagés dans le cadre du présent recours, ne relèvent pas des dépens prévus par les dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à en obtenir le remboursement. 
 Sur les frais liés au litige et non compris dans les dépens :  
 17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros à verser à l'association requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font, en tout état de cause, obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce même titre à la charge de cette association, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision implicite de refus née le 19 mai 2018 du silence gardé par le préfet de la Vendée est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au préfet de la Vendée de procéder aux diligences mentionnées au paragraphe du 15 du présent jugement, dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement. 
 Article 3 : L'Etat versera à l'association de protection de la plage de Boisvinet et son environnement la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à l'association de protection de la plage de Boisvinet et son environnement, au préfet de la Vendée et à la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie. 
 Délibéré après l'audience du 30 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Durup de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère,  
 Mme Milin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2023. 
 La rapporteure, 
 S. THOMAS 
 Le président, 
   A. DURUP DE BALEINE       La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 le greffier 
 N°1807216