TA44 · 5ème Chambre — 15 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 10 décembre 2018, et un mémoire, enregistré le 5 février 2020, la société Oester Lindet APS, représentée par Me Brynjolf Blais, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 9 octobre 2018 par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire lui a infligé une amende d'un montant global de 6 000 euros ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée et le courrier du 21 août 2018 portant mise en œuvre de la règle du contradictoire ont été signés par une autorité qui n'était pas habilitée à cette fin ; le nom et le prénom de chacune des autorités délégantes apparaissant sur le courrier du 21 août 2018 ne sont pas mentionnés en méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la décision attaquée méconnait l'article L. 8115-5 du code du travail et l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration dès lors qu'elle n'a pas été informée précisément de la sanction dont le prononcé était envisagé ; elle n'a pas davantage été informée du nombre de manquements reprochés et les infractions ne sont pas précisées ; le rapport de contrôle ne lui a pas été communiqué ; 
 - la décision attaquée méconnait l'article R. 1263-1 du code du travail dès lors que les documents dont l'absence de production est reprochée ont bien été présentés ; 
 - le montant de l'amende est disproportionné. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 mars 2019, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire demande au tribunal de rejeter les conclusions présentées par la société Oester Lindet APS.  
 Il soutient que : 
 - la communication du rapport n'a pas été sollicitée par la société ; 
 - la signataire du courrier du 21 août 2018 et le signataire de la décision attaquée bénéficient d'une délégation de signature ; 
 - les moyens de légalité interne soulevés ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période au cours de laquelle l'affaire serait susceptible d'être appelée à l'audience et de la date, fixée au 28 juillet 2022, à partir de laquelle une clôture d'instruction à effet immédiat pourrait intervenir. 
 La clôture de l'instruction à effet immédiat est intervenue, par ordonnance, le 29 août 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code du travail ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l'heure de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique qui s'est tenue le 17 novembre 2022 à partir de 9h45 : 
 - le rapport de M. G, 
 - les conclusions de M. A, 
 - et les observations de Mme B, représentant la directrice régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités des Pays de la Loire. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Oester Lindet APS est une société danoise. Elle a détaché quatre salariées et deux salariés pour assurer, à l'occasion de la manifestation automobile sportive des "24 heures du Mans" qui s'est déroulée les 17 et 18 juin 2017, une mission d'accueil et de services auprès des participants. Pendant l'événement, les services de l'inspection du travail de la Sarthe ont réalisé un contrôle des conditions d'intervention de ce personnel détaché. A l'issue de ce contrôle, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire a, par une décision du 9 octobre 2018, infligé à la société Oester Lindet APS, sur le fondement des articles L. 1264-1 et L. 1264-3 du code du travail, une amende d'un montant global de 6 000 euros. La société Oester Lindet APS demande au tribunal l'annulation de cette décision. 
 2. Aux termes de l'article L. 1261-3 du code du travail, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Est un salarié détaché () tout salarié d'un employeur régulièrement établi et exerçant son activité hors de France et qui, travaillant habituellement pour le compte de celui-ci, exécute son travail à la demande de cet employeur pendant une durée limitée sur le territoire national dans les conditions définies aux articles L. 1262-1 et L. 1262-2. ".  
 3. Aux termes de l'article L. 1264-1 du même code, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " La méconnaissance par l'employeur qui détache un ou plusieurs salariés d'une des obligations mentionnées à l'article L. 1262-2-1, à l'article L. 1262-4-4 ou à l'article L. 1263-7 est passible d'une amende administrative, dans les conditions prévues à l'article L. 1264-3. ". Selon cet article : " L'amende administrative mentionnée aux articles L. 1264-1 et L. 1264-2 est prononcée par l'autorité administrative compétente (). / Le montant de l'amende est d'au plus 2 000 € par salarié détaché et d'au plus 4 000 € en cas de réitération dans un délai d'un an à compter du jour de la notification de la première amende. Le montant total de l'amende ne peut être supérieur à 500 000 €. / Pour fixer le montant de l'amende, l'autorité administrative prend en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur, notamment sa bonne foi, ainsi que ses ressources et ses charges. / () ". 
 4. L'amende en litige a été infligée au motif que la société requérante avait méconnu les dispositions de l'article L. 1263-7 du code du travail imposant à un employeur, détachant temporairement des salariés sur le territoire national, de présenter, sur le lieu de réalisation de la prestation, à l'inspection du travail, des documents, traduits en langue française, permettant de vérifier le respect des dispositions relatives à la durée de travail et au paiement des salaires. Le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire a ainsi relevé que la société requérante avait produit, non pas les relevés d'heures indiquant le début, la fin et la durée du temps de travail journalier pour chacun des salariés, mais uniquement des plannings. Il a également considéré que les documents attestant du paiement effectif des salaires n'ont été produits que plus de neuf mois après la première demande tendant à l'obtention de ces documents par l'inspection du travail. 
 Sur la légalité externe : 
 En ce qui concerne la compétence : 
 5. En vertu des dispositions combinées des articles R. 8115-1 et R. 8115-5 du code du travail, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi est compétent pour prononcer une amende administrative à raison d'un manquement, par un employeur détachant temporairement des salariés sur le territoire national, à l'article L. 1263-7 du même code. Le premier alinéa de l'article R. 8115-2 de ce code énonce que " Lorsque le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi décide de prononcer une amende administrative, il indique à l'intéressé () le montant de l'amende envisagée et l'invite à présenter ses observations dans un délai de quinze jours ". 
 6. Aux termes de l'article R. 8122-2 du code du travail, dans sa rédaction alors applicable : " Pour l'exercice des compétences en matière d'actions d'inspection de la législation du travail, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi peut déléguer sa signature au chef du pôle en charge des questions de travail et aux responsables d'unités départementales chargées des politiques du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et de développement des entreprises. / En accord avec le délégant, ceux-ci peuvent donner délégation pour signer des actes relatifs aux affaires pour lesquelles ils ont eux-mêmes reçu délégation aux agents du corps de l'inspection du travail placés sous leur autorité. () ". 
 7. L'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ". 
 8. En premier lieu, la décision attaquée a été signée par M. D F, comporte, au-dessus de la signature de cette autorité, la mention "P/ Le Directeur régional et par délégation, Le Directeur du Pôle Travail" et vise la décision du 4 septembre 2017 par laquelle M. I C, directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire, a délégué sa signature concernant ses pouvoirs propres dans le domaine de l'inspection de la législation du travail. En vertu de cette dernière décision, régulièrement publiée au recueil des administratifs de la préfecture de la région Pays de la Loire du 8 septembre 2017, M. D F, nommé par un arrêté interministériel du 19 août 2015 sur l'emploi de directeur régional adjoint, chargé des fonctions de responsable du Pôle "Politique du travail" de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire, bénéficie d'une délégation à l'effet de signer les décisions relatives aux amendes infligées sur le fondement des articles L. 1264-3 et R. 8115-2 du code du travail. Eu égard notamment à la nature de l'emploi sur lequel M. F a été nommé, la circonstance que l'article 1er de la décision du 4 septembre 2017 précitée le désigne comme le "Chef du pôle travail" alors que la décision attaquée le présente comme le "Directeur du Pôle Travail" est sans incidence sur la légalité de cette décision. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision du 4 septembre 2017 n'aurait pas habilité M. F à signer la décision attaquée manque en fait et ne peut, dès lors, qu'être écarté. 
 9. En second lieu, en application des dispositions précitées de l'article R. 8115-2 du code du travail, la société requérante a été informée, notamment, du montant de l'amende envisagé et elle a été invitée à présenter ses observations dans un délai de quinze jours, par un courrier du 21 août 2018 signée par Mme E H en qualité de directrice adjointe du pôle travail. En vertu de l'article 2 de la décision du 4 septembre 2017 citée au point 8, cette autorité bénéficie d'une délégation pour signer ce type de courrier en cas d'absence ou d'empêchement simultané de MM. C et F. Contrairement à ce que soutient la société requérante, l'absence ou l'empêchement simultané de ces deux autorités doit être établie par elle et non par l'administration. Enfin, dès lors notamment que le courrier du 21 août 2018 ne formalise aucune décision administrative, il n'avait pas à comporter la mention des nom et prénom respectifs du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire et du directeur du pôle travail. Par suite, les moyens mettant en cause la compétence de Mme H pour signer ce courrier doivent, en tout état de cause, être écartés. 
 En ce qui concerne la procédure : 
 10. La société requérante soutient que les dispositions de l'article L. 8115-5 du code du travail ont été méconnues. Ces dispositions, qui énoncent que " avant toute décision, l'autorité administrative informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée en portant à sa connaissance le manquement retenu à son encontre et en l'invitant à présenter, dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, ses observations ", ne sont cependant applicables qu'aux amendes prononcées en raison de manquements limitativement énumérés à l'article L. 8115-1 du même code, au nombre desquels ne figurent pas les manquements à l'article L. 1263-7 de ce code. 
 11. En revanche, ainsi que le soutient la société requérante, l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration qui énonce que " les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant " est bien applicable en l'espèce. Par ailleurs, comme cela a été indiqué au point 5, le premier alinéa de l'article R. 8115-2 du code du travail prévoit que, préalablement au prononcé de l'amende sur le fondement des articles L. 1264-1 et L. 1264-3 de ce code, l'employeur doit être informé du montant de l'amende envisagé. Cette information doit notamment permettre à l'employeur d'apporter tous éléments permettant la mise en œuvre, par l'autorité administrative compétente, des dispositions précitées de l'article L. 1264-3 du code du travail en vertu desquelles, pour fixer le montant de l'amende, cette autorité prend en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur, notamment sa bonne foi, ainsi que ses ressources et ses charges. 
 12. En premier lieu, il ressort des termes du courrier du 21 août 2018 que la société requérante a été informée, sur le fondement du premier alinéa de l'article R. 8115-2 du code du travail, de ce que l'administration envisageait de "prononcer une amende pouvant aller jusqu'à 2 000 euros par salarié et par manquement (6 salariés concernés)". Certes, ce courrier n'informe pas la société Oester Lindet APS du montant de l'amende envisagé, dès lors qu'il se borne à indiquer le montant maximal par salarié et par manquement susceptible d'être retenu. Toutefois, ce montant maximal correspond précisément à celui qui est prévu par les dispositions précitées de l'article L. 1264-3 du code du travail de sorte que la société requérante a été mise à même d'apporter tous éléments permettant de discuter le montant qui a été retenu en l'espèce, soit 1 000 euros par salarié, c'est à dire un montant inférieur de 50% au montant maximal. Ainsi, la société n'a pas été privée en l'espèce de la garantie instituée au premier alinéa de l'article R. 8115-2 du code du travail. La manière dont la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire a mis en œuvre les dispositions de cet alinéa n'a pas davantage exercé, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision attaquée. Par suite, cette décision n'est pas entachée d'illégalité à raison de la mention du courrier du 21 août 2018 relative à l'information sur le montant de l'amende. 
 13. En deuxième lieu, il ressort de la lecture de ce courrier qu'il se réfère aux articles du code du travail dont l'administration a estimé qu'ils avaient été méconnus par la société Oester Lindet APS en précisant la nature des documents que cette société n'a pas présentés dans le cadre du contrôle réalisé par l'inspection du travail relatif au détachement des quatre salariées et deux salariés de cette société lors de la manifestation automobile sportive des "24 heures du Mans". La circonstance que certains de ces articles ne seraient en réalité pas opposables à ce détachement ou auraient été en l'espèce respectés par l'employeur est, eu égard notamment à la finalité de ce courrier qui est de permettre à son destinataire de formuler toutes observations sur la mesure que l'administration envisage de prendre, sans incidence sur la régularité de la procédure découlant des dispositions précitées de l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration. Il suit de là que la société requérante n'est pas fondée à invoquer une méconnaissance de ces dispositions en ce qu'elles imposent l'information des griefs formulés. 
 14. En dernier lieu, ni les dispositions précitées du code du travail, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n'imposent à l'administration de transmettre d'office le rapport de l'agent de contrôle de l'inspection du travail à l'auteur des manquements. Certes, l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration oblige l'administration à mettre à même la personne susceptible d'être sanctionnée de demander la communication du dossier la concernant. Toutefois, une telle communication suppose qu'une demande en ce sens soit expressément présentée par la personne. Or, en réponse au courrier du 21 août 2018 qui comportait la mention "le dossier peut () vous être communiqué sur demande (article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration)", la société Oester Lindet APS n'a formulé aucune demande tendant à la communication du rapport de l'agent de contrôle établi le 10 avril 2018. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'une telle communication ne peut qu'être écarté. 
 Sur la légalité interne : 
 15. En premier lieu, aux termes de l'article L. 1263-7 du code du travail : " L'employeur détachant temporairement des salariés sur le territoire national, ou son représentant mentionné au II de l'article L. 1262-2-1, présente sur le lieu de réalisation de la prestation à l'inspection du travail des documents traduits en langue française permettant de vérifier le respect des dispositions du présent titre. ". Selon l'article R. 1263-1 du même code, dans sa rédaction applicable : " I. - L'employeur établi hors de France conserve sur le lieu de travail du salarié détaché sur le territoire national ou, en cas d'impossibilité matérielle, dans tout autre lieu accessible à son représentant désigné en application de l'article L. 1262-2-1 et présente sans délai, à la demande de l'inspection du travail du lieu où est accomplie la prestation, les documents mentionnés au présent article. / II. - Les documents requis aux fins de vérifier les informations relatives aux salariés détachés sont les suivants : () 4° Lorsque la durée du détachement est inférieure à un mois, tout document apportant la preuve du respect de la rémunération minimale ; 5° Tout document attestant du paiement effectif du salaire ; 6° Un relevé d'heures indiquant le début, la fin et la durée du temps de travail journalier de chaque salarié ; () ". L'article R. 1263-2 du code du travail énonce que " les documents mentionnés à l'article R. 1263-1 sont traduits en langue française. () ". 
 16. Il résulte de ces dispositions que les documents traduits en langue française mentionnés à l'article R. 1263-1 du code du travail doivent être présentés sans délai, sur le lieu de réalisation de la prestation, à l'inspection du travail. Si les documents destinés à justifier du paiement effectif des salaires ne peuvent être produits à ce moment-là, dès lors qu'ils ont vocation à être établis postérieurement à l'exécution des prestations au titre desquelles ils sont versés, l'employeur est censé les établir à brève échéance et leur présentation doit être effectuée auprès de l'inspection du travail dès sa première demande formulée après leur établissement. Or, il résulte de l'instruction que la société requérante n'a pas produit, le jour du contrôle, les relevés d'heures indiquant le début, la fin et la durée du temps de travail journalier pour chacun des salariés, mais uniquement des plannings. La circonstance que l'employeur aurait mis en œuvre les dispositions de l'article L. 3171-1 du code du travail relatives à l'affichage des heures de début et de fin du temps de travail effectif, ainsi que les heures et la durée des repos est sans incidence sur la nécessité, pour l'employeur d'un salarié détaché, de justifier, en application des dispositions précitées du 6° de l'article R. 1263-1 de ce code, du temps de travail individuel de chacun des salariés détachés. Si les documents attestant du paiement effectif des salaires versés au titre des prestations effectuées en juin 2017 ont finalement été produits, leur transmission à l'inspection du travail n'est intervenue que neuf mois après la première demande en ce sens qui remonte au mois de novembre de l'année 2017. Ainsi, la société requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elle a satisfait aux exigences de présentation des documents découlant des dispositions précitées de l'article R. 1263-1 du code du travail. 
 17. En second lieu, pour contester le montant de l'amende qui lui a été infligée, la société requérante se borne à invoquer sa "parfaite bonne foi" en relevant qu'elle a répondu systématiquement à toute nouvelle demande de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire dans les délais qui lui étaient impartis, et ce en dépit des obligations chronophages tenant à la nécessité de traduction en français de chacun des documents à remettre. Toutefois, d'une part, il résulte des dispositions précitées des articles L. 1263-7, R. 1263-1 et R 1263-2 du code du travail qu'un employeur doit, lors de l'exécution des prestations pour la réalisation desquelles il détache des salariés, disposer des documents traduits en français et que la présentation de ces documents est requise sur le lieu de cette exécution, d'autre part, que les documents auxquels se réfère la décision attaquée pour justifier le prononcé de l'amende n'ont jamais été produits ou l'ont été plus de neuf mois après la première demande. Il ressort par ailleurs des précisions non contestées apportées par l'administration, que la société requérante s'était vu infliger, le 22 mars 2017, soit antérieurement à l'exécution des prestations en cause en l'espèce, une amende pour absence de déclaration de l'une des salariées détachées, laquelle amende lui a de nouveau été infligée pour la réalisation de ces prestations. Dans ces conditions, eu égard par ailleurs à la nature des manquements et alors que la société requérante ne fournit aucune indication sur ses ressources et ses charges, elle n'est pas fondée à soutenir que l'amende liquidée au tarif de 1 000 euros par salarié, soit la moitié du montant maximal autorisé, est disproportionnée. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que la société Oester Lindet APS n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 9 octobre 2018 par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire a prononcé à son encontre une amende pour un montant total de 6 000 euros. Par voie de conséquence, doivent être également rejetées les conclusions que cette société présente sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête présentée par la société Oester Lindet APS est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Oester Lindet APS et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion. 
 Une copie en sera adressée à la directrice régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités des Pays de la Loire. 
 Délibéré après l'audience du 17 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Luc Martin, président, 
 M. David Labouysse, premier conseiller, 
 Mme Nathalie Caro, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 décembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 D. G 
 Le président, 
 L. MARTIN 
 La greffière, 
 V. MALINGRE 
 La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 No 1811715