TA14 · 1ère chambre — 22 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des pièces complémentaires, enregistrées le 11 janvier 2019 et le 12 juillet 2019, Mme B A doit être regardée comme demandant au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 27 juillet 2018 par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice, a prononcé à son encontre une sanction de dix jours d'exclusion dont cinq jours fermes ; 
 2°) d'enjoindre à l'Etat de lui reverser l'ensemble des retenues effectuées sur ses traitements mensuels, assorties des intérêts moratoires, dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 50 euros par jour de retard ; 
 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 500 euros en réparation du préjudice moral subi en raison de l'illégalité de l'arrêté en litige, assortie des intérêts au taux légal ;  
 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - l'arrêté en litige est entaché d'un vice de procédure ;  
 - l'arrêté en litige se fonde sur des faits matériellement inexacts dès lors qu'elle n'a jamais participé à un mouvement social concerté ;  
 - l'arrêté en litige est entaché d'erreur de droit et d'un vice de procédure dès lors que, au moment du mouvement social ayant eu lieu au mois de janvier 2018, elle a été placée en congé maladie ordinaire, lequel a été considéré comme un arrêt de complaisance par l'administration pénitentiaire sans qu'aucune contre-visite médicale ne soit réalisée par un médecin agréé.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 30 avril 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - l'ordonnance du 6 août 1958 relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire ; 
 - la loi n° 61-825 du 29 juillet 1961 ; 
 - la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ;  
 - le décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime des congés de maladie des fonctionnaires ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Cheylan, 
 - les conclusions de M. Bonneu, rapporteur public. 
 Les parties n'étaient ni présentes, ni représentées. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme B A, surveillante pénitentiaire affectée à la maison d'arrêt de Cherbourg-en-Cotentin, a communiqué à son employeur un avis d'arrêt de travail du 26 janvier au 4 février 2018. Par un arrêté du 27 juillet 2018, le garde des sceaux, ministre de la justice, lui a infligé une sanction d'exclusion temporaire de ses fonctions pour une durée de dix jours dont cinq jours fermes en raison de sa participation, du 26 janvier au 4 février 2018, au mouvement collectif de protestation qui a eu lieu au sein de son établissement d'affectation. Par sa requête, Mme A demande l'annulation de cet arrêté et la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 500 euros en réparation du préjudice moral subi en raison de l'illégalité de cet arrêté.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958, alors applicable, relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire : " Toute cessation concertée du service, tout acte collectif d'indiscipline caractérisée de la part des personnels des services extérieurs de l'administration pénitentiaire est interdit () ". Aux termes de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, désormais codifié aux articles L. 822-1 à L. 822-5 du code général de la fonction publique : " Le fonctionnaire a droit () 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois (). Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à la transmission par le fonctionnaire, à son administration, de l'avis d'arrêt de travail justifiant du bien-fondé du congé de maladie, dans un délai et selon les sanctions prévues en application de l'article 35 ". Aux termes de l'article 25 du décret du 14 mars 1986 visé ci-dessus, dans sa rédaction alors applicable : " Pour obtenir un congé de maladie (), le fonctionnaire adresse à l'administration dont il relève, dans un délai de quarante-huit heures suivant son établissement, un avis d'interruption de travail. () / L'administration peut faire procéder à tout moment à la contre-visite du demandeur par un médecin agréé ; le fonctionnaire doit se soumettre, sous peine d'interruption du versement de sa rémunération, à cette contre-visite. / Le comité médical compétent peut être saisi, soit par l'administration, soit par l'intéressé, des conclusions du médecin agréé ". 
 3. D'une part, il résulte de l'ensemble de ces dispositions que l'administration ne peut en principe interrompre le versement de la rémunération d'un agent lui demandant le bénéfice d'un congé de maladie en produisant un avis médical d'interruption de travail, qu'en faisant procéder à une contre-visite par un médecin agréé. Toutefois, dans des circonstances particulières, marquées par un mouvement social de grande ampleur dans une administration où la cessation concertée du service est interdite, et la réception d'un nombre important et inhabituel d'arrêts de travail sur une courte période la mettant dans l'impossibilité pratique de faire procéder de manière utile aux contre-visites prévues par l'article 25 du décret du 14 mars 1986, l'administration est fondée, dès lors qu'elle établit que ces conditions sont remplies, à refuser d'accorder des congés de maladie aux agents du même service, établissement ou administration lui ayant adressé un arrêt de travail au cours de cette période. Ces agents peuvent, afin de contester l'arrêté rejetant leur demande de congé de maladie, établir par tout moyen la réalité du motif médical ayant justifié leur absence pendant la période considérée. Ils peuvent également, malgré l'absence de contre-visite, saisir le conseil médical prévu par l'article 25 du décret du 14 mars 1986, qui rendra un avis motivé dans le respect du secret médical. 
 4. D'autre part, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public constituent une faute de nature à justifier qu'une sanction soit prononcée à son encontre et si cette sanction est proportionnée à la gravité de la faute commise. 
 5. Il est constant qu'au cours du mois de janvier 2018, un mouvement social de grande ampleur a affecté l'administration pénitentiaire, à l'occasion duquel, à l'appel d'organisations syndicales nationales, de nombreux agents n'ont pas effectué leur service. Durant cette période, de nombreux personnels pénitentiaires ont été simultanément et subitement placés en congé maladie alors que les services n'avaient pas été confrontés à des épidémies de nature à expliquer des absences collectives au travail pour raisons de santé. Pour justifier de ces absences, la quasi-totalité des agents concernés ont adressé à l'administration des arrêts de travail pour raison médicale. Dans ces conditions, la simple communication d'un arrêt de travail pour motif médical ne saurait suffire à démontrer la réalité de l'affection dont l'agent aurait souffert. Dès lors, il appartient à l'agent d'établir par tout moyen que le certificat médical qui lui a été délivré correspondait à une pathologie réelle.  
 6. Il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient la requérante, en l'absence de tout élément de nature à établir la réalité de l'affection pour laquelle elle a obtenu un arrêt de travail, et compte tenu du nombre important d'arrêts de travail délivrés aux agents rattachés à la direction interrégionale des services pénitentiaires de Rennes durant le mouvement social du mois de janvier 2018, l'administration n'a pas commis d'erreur de droit, ni entaché sa décision d'un vice de procédure, en ne prenant pas en compte cet arrêt de travail sans procéder au préalable à une contre-visite médicale. Ainsi, Mme A, qui n'établit pas la réalité de la pathologie dont elle allègue avoir souffert durant ce mouvement concerté d'arrêt de service, n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté en litige se fonde sur des faits matériellement inexacts.  
 7. En second lieu, aux termes de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958, alors applicable : " Toute cessation concertée du service, tout acte collectif d'indiscipline caractérisée de la part des personnels des services extérieurs de l'administration pénitentiaire est interdit. Ces faits, lorsqu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'ordre public, pourront être sanctionnés en dehors des garanties disciplinaires ". Aux termes de l'article 86 du décret du 21 novembre 1966 : " L'autorité investie du pouvoir de nomination peut, sans consulter le conseil de discipline, prononcer toutes sanctions disciplinaires dans le cas d'acte collectif d'indiscipline caractérisée ou de cessation concertée du service, lorsque ces faits sont susceptibles de porter atteinte à l'ordre public ".  
 8. Par sa décision n° 2019-781 QPC du 10 mai 2019, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution la seconde phrase de l'article 3 de l'ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958 relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire, dans sa rédaction résultant de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, au motif qu'en prévoyant que la sanction peut être prononcée " en dehors des garanties disciplinaires ", le législateur a méconnu le principe du contradictoire. Le Conseil constitutionnel a précisé que sa décision prendrait effet pour toutes les affaires non jugées définitivement à cette date. 
 9. Mme A, qui produit la décision n° 2019-781 QPC rendue par le Conseil Constitutionnel le 10 mai 2019, doit être regardée comme soutenant que l'arrêté en litige est dépourvu de base légale dès lors que, par cette décision, le Conseil Constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions de la deuxième phrase de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958. Il ressort des termes de l'arrêté attaqué que celui-ci se fonde sur ces dispositions. Dès lors, la requérante est fondée à demander l'annulation de l'arrêté en litige.  
 10. Il résulte de ce qui précède que Mme A est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 27 juillet 2018 par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice, lui a infligé une sanction d'exclusion temporaire de fonctions de dix jours dont cinq jours fermes. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction :  
 11. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ".  
 12. En l'espèce, eu égard au motif d'annulation retenu, l'exécution du présent jugement implique nécessairement que le ministre de la justice procède à la suppression dans le dossier du fonctionnaire de toute mention de la sanction annulée par le présent jugement et qu'il le rétablisse dans ses droits à traitement et, par voie de conséquence, à ses droits à pension, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. En revanche, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les conclusions indemnitaires :  
 13. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de l'arrêté attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de l'arrêté prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle () ". Selon l'article R. 412-1 du même code : " La requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l'acte attaqué ou, dans le cas mentionné à l'article R. 421-2, de la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation () ". 
 14. Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence d'une décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle par la requérante ou pour son compte, une requête tendant au versement d'une somme d'argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l'administration n'a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions de la requérante n'étaient pas fondées. L'obligation de faire naître une telle décision doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle.  
 15. Il résulte de l'instruction que la requérante n'a pas saisi l'administration d'une demande indemnitaire aux fins de réparation du préjudice moral qu'elle invoque. Par suite, l'administration n'a pas pu prendre de décision expresse ou implicite se prononçant sur cette demande. Dès lors, les conclusions indemnitaires présentées par Mme A sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.  
 Sur les frais de l'instance :   
 16. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme au titre des frais exposés par Mme A et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 27 juillet 2018 par lequel le ministre de la justice a prononcé l'exclusion temporaire du service de Mme A pour une durée de dix jours dont cinq jours fermes, est annulé. 
 Article 2 : Les conclusions indemnitaires présentées par Mme A sont rejetées comme étant irrecevables.  
 Article 3 : Il est enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice, de supprimer toute mention de cette sanction dans le dossier de Mme A et de la rétablir dans ses droits à traitement et à pension dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et au garde des sceaux, ministre de la justice. 
 Délibéré après l'audience du 23 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Cheylan, président, 
 M. Martinez, premier conseiller,  
 Mme Groch, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 F. CHEYLAN 
 L'assesseur le plus ancien, 
 Signé 
 P. MARTINEZ 
 La greffière, 
 Signé 
 C. BÉNIS 
 La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 C. Bénis