TA06 · 4ème Chambre — 19 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 18 février 2019 et  
 12 avril 2021, M. B C, représenté par Me Pons, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 5 septembre 2018 par lequel le maire du Bar-sur-Loup a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la construction d'un bâtiment d'habitation comprenant deux logements et un bureau sur la parcelle cadastrée section F n° 243, sise route de Grasse à Bar-sur-Loup, ensemble la décision portant rejet de son recours gracieux daté du  
 26 octobre 2018 ;  
 2°) d'enjoindre au maire du Bar-sur-Loup de lui délivrer le permis de construire sollicité ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune du Bar-sur-Loup une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ; 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur de droit en ce que le maire ne pouvait se fonder sur l'incompatibilité du projet avec les orientations générales du plan d'aménagement et de développement durable (PADD) lequel n'était pas encore opposable et, qu'en tout état de cause, le projet litigieux n'était pas incompatible avec ces mêmes orientations ;  
 - le motif de refus tiré de ce que le projet méconnait les dispositions de l'article  
 L. 122-5 du code de l'urbanisme est illégal compte tenu du fait que le projet se situe dans un espace urbanisé ; 
 - le maire était en situation de compétence liée compte tenu de l'avis conforme favorable émis par le préfet des Alpes-Maritimes sur le projet ;  
 - le maire a méconnu les dispositions de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme en fondant son refus sur des règles d'urbanisme postérieures à la décision de non-opposition tacite à la déclaration préalable de division du 26 avril 2018.  
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 5 février et 17 mai 2021, la commune du Bar-sur-Loup, représentée par Me Orlandini, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 La requête a été communiquée au préfet des Alpes-Maritimes, qui n'a pas présenté d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 -le décret n°2003-1169 du 2 décembre 2003 ;  
 - l'arrêté du 28 avril 1976 portant classement de communes et parties de communes en zone de montagne ;  
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 28 septembre 2022 : 
 - le rapport de M. A,  
 - les conclusions de M. Beyls, rapporteur public, 
 - les observations de Me Remy, pour le requérant,  
 - et les observations de Me Gadd, pour la commune.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. C a déposé une demande de permis de construire en vue de la construction d'un bâtiment comprenant deux logements et un bureau sur la parcelle cadastrée section F n°243, sise route de Grasse à Bar-sur-Loup. Par un arrêté du 5 septembre 2018, le maire du Bar-sur-Loup a rejeté cette demande. Le requérant a alors présenté un recours gracieux le 26 octobre 2018. En l'absence de réponse, ce recours a été implicitement rejeté par la commune. Par sa requête, M. C demande l'annulation de l'arrêté du  
 5 septembre 2018 portant refus de permis de construire, ensemble la décision rejetant son recours gracieux.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables ". Aux termes de l'article  
 L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent () ". 
 3. En l'espèce, il ressort des termes de la décision attaquée que le maire du              Bar-sur-Loup a visé les dispositions du code de l'urbanisme et plus particulièrement les dispositions des articles L. 421-1 et suivants et L. 122-5 de ce code, ainsi que l'avis conforme favorable du préfet des Alpes-Maritimes recueilli à l'occasion de l'instruction de la demande de permis de construire. Dès lors, l'arrêté est suffisamment motivé au regard des éléments de droit. Par ailleurs, il indique comme motif de refus que le projet ne répond pas aux exigences de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme dans la mesure où " le projet n'est pas situé dans un secteur urbanisé de la commune ". L'arrêté attaqué est ainsi suffisamment motivé en fait. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la décision litigieuse est insuffisamment motivée. Ce moyen doit alors être écarté.  
 4. En deuxième lieu, si le requérant soutient que l'arrêté litigieux est entaché d'une erreur de droit en ce que le maire du Bar-sur-Loup ne pouvait légalement fonder son refus sur l'incompatibilité avec les orientions générales du plan d'aménagement et de développement durable (PADD), il ne ressort pas de la décision attaquée que le maire ait fondé son refus sur une telle incompatibilité. La seule circonstance que la décision attaquée vise les " orientations générales du PADD débattu[es] lors du conseil municipal du 19 décembre 2017 " n'est pas de nature à justifier que le maire ait entendu se fonder sur de telles dispositions pour refuser la demande de permis du requérant. Par suite, ce moyen doit être écarté, tout comme le moyen soulevé et tiré de la compatibilité du projet au regard des orientations générales 1.2 et 3.1 du PADD. 
 5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 172-1 du code de l'urbanisme : " Les directives territoriales d'aménagement approuvées avant le 13 juillet 2010 restent en vigueur. Elles sont soumises aux dispositions des articles L. 172-2 à L. 172-5 ". Aux termes de l'article L. 172-2 du même code : " Les directives territoriales d'aménagement conservent les effets suivants : 1° Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec les directives territoriales d'aménagement ou, en l'absence de ces documents, avec les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres Ier et II du titre II du présent livre. Il en va de même, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, pour les plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu et les cartes communales. 2° Les dispositions des directives territoriales d'aménagement qui précisent les modalités d'application des dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres Ier et II du titre II du présent livre s'appliquent aux personnes et opérations qui y sont mentionnées ". Aux termes de l'article L. 122-2 du même code : " Les dispositions du présent chapitre sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, aménagements, installations et travaux divers, la création de lotissements, l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l'établissement de clôtures, la réalisation de remontées mécaniques et l'aménagement de pistes, l'ouverture des carrières, la recherche et l'exploitation des minerais et les installations classées pour la protection de l'environnement ". L'article L. 122-5 de ce code prévoit : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées ". 
 6. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme : " Les conditions d'utilisation et de protection de l'espace montagnard sont fixées par le présent chapitre qui s'applique dans les zones de montagne définies à l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ". Aux termes de l'article L. 122-5 du même code : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées ". Aux termes de l'article L. 122-5-1 du même code : " Le principe de continuité s'apprécie au regard des caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence de voies et réseaux ". 
 7. D'une part, il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol mentionnée à l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet aux dispositions du code de l'urbanisme particulières à la montagne, le cas échéant au regard des prescriptions d'une directive territoriale d'aménagement demeurée en vigueur qui sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions des articles L. 122-5 et suivants du même code. 
 8. D'autre part, il résulte des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme que l'urbanisation en zone de montagne, sans être autorisée en zone d'urbanisation diffuse, peut être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les " groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants " et qu'est ainsi possible l'édification de constructions nouvelles en continuité d'un groupe de constructions traditionnelles ou d'un groupe d'habitations qui, ne s'inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardé comme un hameau. L'existence d'un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l'existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble. 
 9. Il est constant que la commune du Bar-sur-Loup est localisée en zone de montagne en vertu de l'arrêté du 28 avril 1976 portant classement de communes et parties de communes en zone de montagne. Ainsi, le principe d'extension de l'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante fixé par les dispositions précitées de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme est applicable sur son territoire. La directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes approuvée par le décret du 2 décembre 2003 portant approbation de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes situe la commune du Bar-sur-Loup au sein de la frange Sud de la zone Montagne. Elle distingue, au sein de cette frange, les " secteurs urbains constitués ", composés des vieux villages et des quartiers nouveaux, intégrant les hameaux, groupes de constructions traditionnelles et groupes d'habitations, qui comprennent un nombre significatif de maisons très proches les unes des autres, les " secteurs d'urbanisation diffuse ", caractérisés par un habitat de faible densité, et les " secteurs susceptibles d'être urbanisés ". D'une part, la directive territoriale d'aménagement prescrit qu'au sein des " secteurs d'urbanisation diffuse " et des " secteurs susceptibles d'être urbanisés ", l'extension de l'urbanisation doit se réaliser en continuité des " secteurs urbains constitués ", selon les dispositions des trois premiers alinéas de l'article L. 145-3-III du code de l'urbanisme désormais reprises aux articles L. 122-5 et L. 122-6 du code de l'urbanisme. D'autre part, dans le cas où l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser en continuité d'un secteur urbain constitué, la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes prescrit qu'elle ne s'effectuera que dans les conditions définies au b) du quatrième alinéa de l'article L. 145-3-III du code de l'urbanisme (désormais repris au deuxième alinéa de l'article L. 122-7 du code de l'urbanisme), c'est-à-dire sous forme de " hameaux ou de groupes d'habitations nouveaux intégrés à l'environnement " ou, à titre exceptionnel, et après accord de la chambre d'agriculture et de la commission des sites, sous forme de " zones d'urbanisation future " de taille et de capacité d'accueil limitées. Enfin, ce document prescrit que les secteurs d'urbanisation diffuse comprenant 2 à 4 maisons à l'hectare ou ceux susceptibles d'être urbanisés sont également délimités graphiquement, et que, s'agissant précisément des secteurs d'urbanisation susceptibles d'être urbanisés, ces derniers se développent lorsque la capacité des secteurs urbains constitués et des secteurs d'urbanisation diffuse s'avèrera insuffisante pour satisfaire les besoins de la population. Ces prescriptions sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières aux zones de montagne. 
 10. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, notamment des vues aériennes et des relevés cadastraux versés aux débats, ainsi que du site officiel Géoportail, accessible tant aux juges qu'aux parties, que le projet de construction en litige porte sur la parcelle cadastrée section F n°243, laquelle est à l'état naturel et ne supporte aucune construction. De même, si le terrain d'assiette surplombe un ensemble de cinq villas contigües situées en contrebas de la route de Grasse et desservies par le chemin de l'Escure, il est toutefois, quant à lui, desservi par la route de Grasse et est séparé de cet ensemble de villas par les parcelles cadastrées section F n° 633, à l'est, et n° 1326, au sud, toutes deux également non bâties. La parcelle n° 699 située dans le prolongement de la parcelle n °1326 est également à l'état naturel et ne supporte aucune construction de telle sorte que le terrain d'assiette du projet forme avec les parcelles n° 1326 et n°699, au sud, une bande de 96 mètres sans aucune construction. De même, si à l'ouest du projet se trouve une maison d'habitation, celle-ci se situe à plus de 30 mètres et est séparée par la route de Grasse. Enfin, il ressort des pièces versées en défense par la commune, qui ne sont pas contredites par le requérant, que ce dernier a déposé une nouvelle demande de permis de construire concernant la même parcelle pour laquelle le préfet a, cette fois-ci, émis un avis défavorable, le 11 février 2019, en application des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme.  
 11. Dans ces conditions, la parcelle d'assiette du projet se situe donc dans une " zone d'urbanisation diffuse " à dominante naturelle et ne s'inscrit pas en continuité avec un quelconque " secteur urbain constitué ". De même, contrairement à ce que soutient le requérant, compte tenu de son implantation, des caractéristiques et de la configuration particulière des lieux qui présente une dominante naturelle, la construction projetée ne s'inscrit ni en continuité avec un bourg, village ou hameaux existants, ni en continuité avec un groupe de constructions traditionnelles ou d'habitations existant. C'est donc à bon droit que le maire du Bar-sur-Loup a estimé que le projet de M. C méconnaît les dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme. Ce moyen doit ainsi être écarté.  
 12. Aux termes de l'article L. 174-1 du code de l'urbanisme : " Les plans d'occupation des sols qui n'ont pas été mis en forme de plan local d'urbanisme, en application du titre V du présent livre, au plus tard le 31 décembre 2015 sont caducs à compter de cette date, sous réserve des dispositions des articles L. 174-2 à L. 174-5. La caducité du plan d'occupation des sols ne remet pas en vigueur le document d'urbanisme antérieur. A compter du 1er janvier 2016, le règlement national d'urbanisme mentionné aux articles L. 111-1 et L. 422-6 s'applique sur le territoire communal dont le plan d'occupation des sols est caduc. ". Aux termes de l'article L. 174-3 de ce code : " Lorsqu'une procédure de révision du plan d'occupation des sols a été engagée avant le 31 décembre 2015, cette procédure peut être menée à terme en application des articles L. 123-1 et suivants, dans leur rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, sous réserve d'être achevée au plus tard le 26 mars 2017 ou, dans les communes d'outre-mer, le 26 septembre 2018. Les dispositions du plan d'occupation des sols restent en vigueur jusqu'à l'approbation du plan local d'urbanisme et au plus tard jusqu'à cette dernière date. ". Aux termes de l'article L. 422-5 de ce code : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu () ". Enfin, aux termes de l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme : " En cas d'annulation par voie juridictionnelle ou d'abrogation d'une carte communale, d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ou de constatation de leur illégalité par la juridiction administrative ou l'autorité compétente et lorsque cette décision n'a pas pour effet de remettre en vigueur un document d'urbanisme antérieur, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale recueille l'avis conforme du préfet sur les demandes de permis ou les déclarations préalables postérieures à cette annulation, à cette abrogation ou à cette constatation ". Si, en application de ces dernières dispositions, le maire a compétence liée pour refuser un permis de construire en cas d'avis défavorable du préfet, il n'est en revanche pas tenu de suivre un avis favorable de ce même préfet et peut, lorsqu'il estime disposer d'un motif légal de le faire au titre d'autres dispositions que celles ayant donné lieu à cet avis, refuser d'accorder le permis de construire sollicité.  
 13. En l'espèce, en application des dispositions des articles L. 174-1 et  
 L. 174-3 du code de l'urbanisme citées au point précédent, le plan d'occupation des sols de la commune du Bar-sur-Loup est devenu caduc le 27 mars 2017. Le préfet des Alpes-Maritimes, saisi à bon droit par le maire de la commune de la demande de permis de construire de                  M. C en application des dispositions citées au point précédent de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, a rendu tacitement un avis conforme favorable au projet. Le maire du Bar-sur-Loup n'a pourtant pas suivi cet avis et s'est fondé, pour prendre l'arrêté contesté, sur le non-respect des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme.  
 14. Or, il résulte de ce qui a été dit au point 7 que c'est à bon droit que le maire du Bar-sur-Loup a refusé le permis de construire litigieux en ce que le projet, objet de cette demande de permis, ne s'inscrit ni en continuité avec un bourg, village ou hameaux existants, ni en continuité avec un groupe de constructions traditionnelles ou d'habitations existant. Par suite, le maire n'a pas méconnu les dispositions précitées de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme en s'écartant de l'avis illégal du préfet et en refusant de délivrer le permis de construire sollicité par le requérant. De même, le requérant ne peut utilement, en l'espèce, se fonder sur la méconnaissance des dispositions de l'article L. 442-6 à l'appui du bien-fondé de ce moyen qui doit ainsi être écarté. 
 15. Aux termes de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le lotissement a fait l'objet d'une déclaration préalable, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues depuis la date de non-opposition à la déclaration préalable, et ce pendant cinq ans à compter de cette même date (). ".  
 16. En l'espèce, si le requérant se prévaut d'une décision de non-opposition tacite à déclaration préalable de division du 26 avril 2018 concernant la parcelle du terrain d'assiette du projet litigieux, le maire du Bar-sur-Loup a fondé sa décision de refus sur l'application de la règle d'urbanisation en continuité dans les espaces de montagne prévue, depuis le  
 30 décembre 2016, par les dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme et issue de la loi du 9 janvier 1985 sur la montagne. Ces dispositions ne sont donc pas intervenues postérieurement à la décision de non-opposition à déclaration préalable de division du  
 26 avril 2018. Par suite, ce moyen doit être écarté.  
 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 5 septembre 2018 par lequel le maire du Bar-sur-Loup a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité, ensemble la décision portant rejet de son recours gracieux. Par voie de conséquence, les conclusions de la requête aux fins d'injonction doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune du Bar-sur-Loup, qui n'est pas, dans cette instance, la partie perdante. 
 19. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge du requérant une somme de            1 200 euros au titre des frais exposés par la commune du Bar-sur-Loup et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E  : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée.  
 Article 2 : M. C versera une somme de 1 200 (mille deux cents) euros à la commune du Bar-sur-Loup sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la commune du           Bar-sur-Loup.  
 Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes. 
 Délibéré après l'audience du 28 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Bonhomme, président, 
 Mme Soler, conseillère, 
 M. Holzer, conseiller, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 octobre 2022.  
 Le rapporteur, 
 M. HOLZER 
 Le président, 
 T. BONHOMME       La greffière, 
 M.-L. DAVERIO 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou par délégation la greffière, 
 N°1900741