TA77 · 6ème chambre — 23 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 6 février 2019 au greffe du tribunal administratif de Paris, et un mémoire, enregistré le 6 septembre 2021 au tribunal de Melun, M. D C, représenté par Me Brossard, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 12 novembre 2018 par lequel le garde des Sceaux, ministre de la justice, a décidé de prolonger son stage du 4 septembre 2018 jusqu'au 3 mars 2019 ; 
 2°) d'enjoindre au garde des Sceaux, ministre de la justice, de prononcer sa titularisation dans un délai d'un mois à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente, en ce que la délégation de signature produite est irrégulière faute de définir de manière suffisamment précise l'objet et l'étendue des compétences déléguées à son signataire ; 
 - elle est entachée d'un vice de procédure en ce qu'elle n'a pas été précédée d'une consultation de la commission paritaire contrairement aux prescriptions de l'article 9 du décret n° 2006-441 du 14 avril 2006, portant statut particulier des corps du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire et que l'administration n'a pas informé la commission paritaire des motifs pour lesquels elle n'avait pas suivi sa proposition conformément à l'article 32 du décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des attributions des commissions administratives paritaires ; 
 - elle n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire et est insuffisamment motivée en fait ; 
 -elle est fondée sur des faits matériellement inexacts et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que d'une part, il a fait la preuve de son implication, de son assiduité et de sa motivation durant son stage et, d'autre part, il n'a pas été mis en mesure d'exercer ses fonctions dans des conditions satisfaisantes du fait du harcèlement moral subi de la part de ses supérieurs hiérarchiques au centre pénitentiaire de Fresnes ; 
 -elle présente un caractère discriminatoire en se fondant sur son état de santé.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 août 2021, le garde des Sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens tirés de l'incompétence de l'auteur de l'acte, du vice de procédure résultant de l'absence de communication de l'avis de la commission administrative, de l'erreur manifeste d'appréciation et du harcèlement moral ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 8 septembre 2021 la clôture d'instruction a été fixée au 23 septembre 2021.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n°82-451 du 28 mai 1982 ; 
 - le décret n°2006-441 du 14 avril 2006 ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Bourdin, conseillère rapporteure, 
 - et les conclusions de Mme Lebœuf, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté du garde des Sceaux, ministre de la justice, en date du 11 juillet 2016, M. D C a été nommé élève surveillant de l'Ecole nationale d'administration pénitentiaire. Par arrêté du 3 mars 2017, il a été nommé stagiaire au sein du corps des personnels d'encadrement et d'application du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire à compter du 4 mars 2017 pour une durée d'un an. Il a été affecté, à compter de cette date, au centre pénitentiaire de Fresnes. A compter du 4 mars 2018, il a fait l'objet d'une prolongation de son stage jusqu'au 3 septembre 2018. Par arrêté du garde des Sceaux, ministre de la justice, du 12 novembre 2018, le stage de M. C a de nouveau été prolongé à compter du 4 septembre 2018 jusqu'au 3 mars 2019. Par un second arrêté du même jour, M. C a été muté, à compter du 4 septembre 2018 au centre pénitentiaire de Bois d'Arcy. M. C demande l'annulation de l'arrêté du 12 novembre 2018 ayant prolongé son stage jusqu'au 3 mars 2019. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, M. B A, directeur des services pénitentiaires hors classe, chef du bureau de la gestion des personnels et de l'encadrement, a reçu, par un arrêté du directeur de l'administration pénitentiaire en date du 1er octobre 2018, publié au Journal Officiel de la République française le 4 octobre 2018, délégation pour signer, dans la limite de ses attributions, tous arrêtés, actes et décisions, à l'exclusion des décrets. Les attributions de son service ont été définies par un arrêté du 30 juin 2015 modifié fixant l'organisation en bureaux de la direction de l'administration pénitentiaire publié au Journal Officiel de la République française le 21 juillet 2015 et visé par l'arrêté du 1er octobre 2018. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte attaqué doit être écarté.  
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article 9 du décret n° 2006-441 du 14 avril 2006 portant statut particulier des corps du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire: " Le stage dure un an. / Les stagiaires dont le stage a été jugé satisfaisant sont, après avis de la commission administrative paritaire compétente, titularisés et classés selon les modalités prévues par le chapitre IV du présent titre. Ceux qui ne sont pas titularisés à l'issue du stage peuvent être autorisés à accomplir un stage complémentaire d'une durée maximale d'un an (). ". 
 4. Il ressort des termes de l'arrêté contesté que la commission administrative paritaire (CAP) compétente à l'égard du corps d'encadrement et d'application du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire a émis un avis le 6 novembre 2018 sur la titularisation du requérant. Dès lors, le vice de procédure invoqué tiré de l'absence de saisine préalable de la CAP, manque en fait et doit être écarté. 
 5. En troisième lieu, le requérant invoque le défaut d'information délivré par l'administration pénitentiaire à la CAP de son intention de ne pas suivre l'avis émis par cette dernière. Si le requérant invoque à l'appui de ce moyen d'annulation, la méconnaissance des dispositions du décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 prévoyant que l'administration informe la CAP lorsqu'elle décide de ne pas suivre son avis, ces dispositions n'étaient pas encore en vigueur à la date de la décision attaquée, le moyen est par suite inopérant. En tout état de cause, l'absence d'accomplissement de cette formalité, prévue par l'article 32 du décret n° 82-451 du 28 mai 1982 applicable à la date de la décision attaquée, est sans incidence sur la légalité de la décision prise. En outre, il ressort des pièces du dossier que l'avis de la CAP du 16 avril 2018 dont se prévaut M. C était entaché d'une erreur matérielle et qu'il n'a, contrairement à ce qu'il soutient, été émis qu'un avis de sursis à statuer et non un avis favorable à sa titularisation, de sorte que les dispositions précitées n'ont pas été méconnues.  
 6. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent () ". L'article L. 211-5 du même code dispose : " La motivation () doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".  
 7. Or, la décision refusant de titulariser un agent à l'issue du stage n'a pour effet, ni de refuser à l'intéressé un avantage qui constituerait pour lui un droit ni, dès lors que le stage a été accompli dans la totalité de la durée prévue par la décision de nomination comme stagiaire, de retirer ou d'abroger une décision créatrice de droits. Une telle décision n'est, dès lors, pas au nombre de celles qui doivent être motivées en application des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Ainsi, et alors qu'en outre il ressort des pièces du dossier que la décision en litige n'a pas le caractère d'une sanction, le moyen tiré du défaut de motivation est inopérant et doit par suite être écarté. 
 8. En cinquième lieu, un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire se trouve dans une situation probatoire et provisoire. La décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne. 
 9. L'autorité compétente ne peut donc prendre légalement une décision de refus de titularisation, qui n'est soumise qu'aux formes et procédures expressément prévues par les lois et règlements, que si les faits qu'elle retient caractérisent des insuffisances dans l'exercice des fonctions et la manière de servir de l'intéressé. Cependant, la circonstance que tout ou partie de tels faits seraient également susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente prenne légalement une décision de refus de titularisation, pourvu que l'intéressé ait alors été mis à même de faire valoir ses observations. 
 10. Il résulte de ce qui précède que, pour apprécier la légalité d'une décision de refus de titularisation, il incombe au juge de vérifier qu'elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu'elle n'est entachée ni d'erreur de droit, ni d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'insuffisance professionnelle de l'intéressé, qu'elle ne revêt pas le caractère d'une sanction  disciplinaire et n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir et que, si elle est fondée sur des motifs qui caractérisent une insuffisance professionnelle mais aussi des fautes disciplinaires, l'intéressé a été mis à même de faire valoir ses observations. 
 11. Il ressort du dossier que la décision de prolongation du stage de M. C reposait sur des motifs qui caractérisaient une insuffisance professionnelle mais également des faits susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires. Dès lors, en application de la règle rappelée au point 8, la décision de non-titularisation ne pouvait intervenir sans que l'intéressé ait été préalablement mis à même de présenter ses observations. En l'espèce, s'agissant des faits susceptibles de caractériser une telle faute, l'administration pénitentiaire a retenu que l'intéressé avait manqué aux règles de sécurité en faisant remonter, le 1er février 2017, des clefs de cellules par le sac dédié à l'acheminement des différents documents administratifs, et en ayant, le même jour, manqué de respect à sa tutrice et à un supérieur hiérarchique. De même, il a été retenu par l'administration le fait d'avoir, le 7 février 2017, en ne donnant pas suite à une demande de consultation pour un détenu avec le psychiatre eu égard à un signalement réalisé par la direction et les officiers et d'avoir, à cette occasion, manqué de respect à l'intervenante de santé. Ces faits ont immédiatement donné lieu à l'émission d'un rapport d'enquête et au recueil des observations de M. C. L'intéressé a pu également avoir accès, le 21 juin 2017, à la notice d'appréciation de son stage, qui rappelle que l'ensemble de l'encadrement de sa division reste unanime sur le fait que, depuis son affectation au centre pénitentiaire de Fresnes, l'intéressé rencontre des difficultés d'intégration et de positionnement, qu'il se montre réfractaire à l'autorité et fait preuve d'insolence envers l'ensemble de l'encadrement. Le document mentionne qu'il a pu formuler des observations sur cette appréciation. De même, l'intéressé a pris connaissance le 21 novembre 2017 des appréciations sur sa manière de servir, faisant état d'une absence de prise en compte des observations faites lors du trimestre précédent et d'un positionnement inadapté tant vis-à-vis de sa hiérarchie que de la population carcérale.  En outre, dans son courrier du 13 novembre 2018 adressé au directeur du centre pénitentiaire de Fresnes, M. C indique avoir eu connaissance des observations effectuées sur le déroulement de son stage, intervenues aux échéances des trois, six et neuf mois d'accomplissement de celui-ci. Il mentionne expressément, dans ce courrier, avoir été convoqué au terme de la première prolongation de son stage pour se voir notifier les observations effectuées sur ce renouvellement au bureau de la directrice des ressources humaines et le renouvellement envisagé.  Il en résulte que l'intéressé a pu présenter des observations avant que la décision de prolongation de stage ne soit ordonnée Par suite, le moyen tiré du non-respect du principe du contradictoire ne peut qu'être écarté.  
 12. M C soutient, en sixième lieu, que la décision de prolongation de son stage est fondée sur des faits matériellement inexacts et serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il démontre, à travers le témoignage de onze collègues, de ses qualités humaines et professionnelles dans l'exercice de ses fonctions de surveillant pénitentiaire. Il souligne également la contradiction existant, d'une part, entre l'avis émis par la commission administrative paritaire en avril 2018 ainsi que ceux émis dans le cadre de ses premiers stages, et, d'autre part, les appréciations portées sur sa manière de servir lors de sa prise de poste au centre pénitentiaire de Fresnes. Il estime, en outre, ne pas avoir été mis en mesure d'exercer ses fonctions du fait du harcèlement moral subi de la part de deux de ses supérieurs hiérarchiques et que la prolongation de stage ne peut être motivée par des évènements postérieurs à la date de la décision attaquée. 
 13. Il ressort des pièces du dossier que si M. C a recueilli de bonnes appréciations lors de sa scolarité à l'Ecole nationale d'administration pénitentiaire lui permettant d'être nommé surveillant stagiaire, la commission administrative paritaire n'a pas donné un avis favorable, le 16 avril 2018, à la titularisation du requérant et que son stage pénitentiaire a été émaillé par deux incidents dès le mois de février 2017 ayant donné lieu au recueil de ses observations et à l'émission d'un rapport d'enquête, ainsi qu'il est dit au point 11. A cette occasion M. C a reconnu avoir adopté un comportement et des propos inadaptés vis-à-vis de l'un de ses supérieurs hiérarchiques du centre pénitentiaire de Fresnes, ne pas avoir respecté les règles de transmission des clefs à un collègue, au mépris des règles de sécurité dans un établissement pénitentiaire et ne pas avoir été diligent dans la transmission d'une demande de consultation médicale pour un détenu. Il a, par la suite, été signalé le 19 août 2017 un incident suite à un refus de M. C de " proposer la douche " à la population carcérale après rétablissement de l'eau suite à une coupure générale. Les rapports et appréciations de stage établis par les différents formateurs et supérieurs hiérarchiques au cours du stage font état d'une mauvaise application du règlement de l'établissement, d'un non-respect des consignes de sécurité lors de l'ouverture des portes, de l'emploi d'un langage et d'une attitude inappropriés tant avec le personnel pénitentiaire qu'avec la population carcérale ainsi que d'une absence d'amélioration et de prise en compte des remarques, en dépit des recadrages effectués afin qu'il améliore sa pratique professionnelle.  Il s'ensuit que les faits d'insuffisance professionnels sont suffisamment établis par les pièces du dossier, sans que les attestations établies par différents agents du centre pénitentiaire, au demeurant rédigées de manière stéréotypée et qui n'évoquent pas les incidents relevés, puissent remettre en cause l'évaluation effectuées par les formateurs de M. C. L'administration n'a ainsi pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en prolongeant son stage. 
 14.  En septième lieu, dans ses écritures l'administration invoque également une durée cumulée de 200 jours d'arrêts maladie et de 33 jours d'absences injustifiées caractérisant un manque de disponibilité au service et de loyauté. Si l'administration ne peut légalement fonder, sans méconnaître les dispositions de l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983, une sanction disciplinaire sur des motifs liés à l'état de santé du requérant, il résulte cependant des pièces du dossier qu'elle aurait pris la même décision en se fondant uniquement sur les motifs d'insuffisance professionnelle évoqués aux points précédents.  Par suite, le moyen tiré de la discrimination doit être écarté.  
 15. Enfin, si M. C invoque les remarques et appréciations défavorables émises à son encontre dans ses évaluations, par son formateur au sein de l'établissement pénitentiaire de Fresnes ainsi que par une de ses supérieures hiérarchiques au sein du même établissement, ces éléments, qui relèvent de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, ne sauraient faire présumer d'agissements pouvant constituer des faits de harcèlement moral. De même, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. C n'aurait pas été mis en mesure d'exercer ses fonctions de surveillant pénitentiaire.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M. C à fin d'injonction doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions relatives aux frais de l'instance :  
 15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 
 16. Les dispositions précitées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser au requérant la somme qu'il demande au titre des frais d'instance.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. D C et au garde des Sceaux, ministre de la justice. 
 Délibéré après l'audience du 8 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Dewailly, président, 
 Mme Bourdin, première conseillère,  
 M. Lacote, conseiller. 
 Lu en audience publique le 23 septembre 2022. 
 La rapporteure, 
 S. BOURDIN 
 Le président, 
 S. DEWAILLY 
 La greffière, 
 C.SISTAC 
 La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaire de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,