TA06 · 4ème Chambre — 7 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 4 avril 2019, la société à responsabilité limitée (SARL) Imperial Garoupe, représentée par Me Elbaz, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 23 octobre 2018 par lequel le maire d'Antibes a refusé de lui délivrer un permis de construire un restaurant de plage valant permis de démolir sur la parcelle cadastrée section BZ n° 310, ensemble la décision rejetant son recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre au maire d'Antibes de réexaminer sa demande dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Antibes la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - à aucun moment la commune ne lui a indiqué que la demande pouvait ne pas être conforme aux dispositions de l'article UD 1.3 du règlement du plan local d'urbanisme et au règlement de la zone GC du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine ; 
 - il ne s'agit pas d'une nouvelle activité emportant changement de destination du bâtiment ; 
 - l'activité de restauration n'est pas une activité de commerce mais de prestation de service de sorte que l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l'article UD 1.3 du règlement du plan local d'urbanisme ; 
 - l'activité de restauration doit être regardée comme le prolongement de l'exploitation hôtelière existante qui n'est pas incompatible avec les dispositions de l'article UD 1.3 du règlement du plan local d'urbanisme ; 
 - les dispositions du règlement de la zone GC du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine sont inopposables dès lors que l'arrêté attaqué ne vise pas la procédure par laquelle ce règlement a été annexé au plan local d'urbanisme ; 
 - dès lors que le règlement de la zone GC du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine est inopposable, ce sont les dispositions de l'article UD 9 du règlement du plan local d'urbanisme qui sont applicables à sa demande de permis de construire ; 
 - l'avis conforme favorable avec prescriptions de l'architecte des bâtiments de France lie l'autorité administrative qui était ainsi tenue de délivrer le permis de construire sollicité. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 janvier 2021, la commune d'Antibes, représentée par Me Orlandini, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société Imperial Garoupe au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 2 février 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 10 mars 2021. 
 Un mémoire présenté pour la commune d'Antibes a été enregistré le 13 avril 2022, postérieurement à la clôture d'instruction. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code du patrimoine ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 16 novembre 2022 : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Beyls, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Gadd, substituant Me Orlandini, représentant la commune d'Antibes. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société à responsabilité limitée (SARL) Imperial Garoupe est propriétaire de la parcelle cadastrée section BZ n°310, issue de la division de la parcelle cadastrée section BZ n° 116 et située sur le territoire de la commune d'Antibes. Par un permis de construire délivré à titre précaire le 27 février 2009, le maire d'Antibes l'a autorisée à construire un restaurant de plage sur la parcelle cadastrée section BZ n° 116. Cette autorisation a été annulée par un jugement du tribunal du 26 février 2013 devenu définitif. Le 8 février 2018, la société Imperial Garoupe a déposé une demande de permis de construire un restaurant de plage valant permis de démolir sur la parcelle cadastrée section BZ n° 310. Par un arrêté du 23 octobre 2018, le maire d'Antibes a refusé de lui délivrer l'autorisation sollicitée. Par un courrier du 21 décembre 2018, la société Imperial Garoupe a formé un recours gracieux contre cet arrêté qui a été rejeté par une décision du 1er février 2019. Elle demande l'annulation de l'arrêté du 23 octobre 2018, ensemble de la décision rejetant son recours gracieux. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R.*423-22 du code de l'urbanisme : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ".  
 3. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité compétente pour instruire la demande, si elle s'estime insuffisamment informée, non de rejeter celle-ci, mais de demander au pétitionnaire de compléter son dossier, lequel, à défaut de notification de pièce manquante adressée par le service instructeur, est réputé complet un mois après son dépôt en application de l'article R. 423-22. Il suit de là que l'autorité compétente ne peut motiver un refus de permis de construire en excipant le défaut de production des pièces et documents. Toutefois, il ne résulte pas de ces dispositions qu'en présence d'une non-conformité aux règles d'urbanisme en vigueur, l'administration serait tenue d'inviter le demandeur, de manière informelle ou dans le cadre d'une lettre de dossier incomplet, à substituer aux pièces initiales de nouvelles pièces régularisant le projet au regard des règles d'utilisation du sol. A cet égard, la société requérante ne peut utilement se prévaloir d'une réponse ministérielle, qui ne revêt pas de portée normative. Il suit de là que le moyen tiré du défaut d'information préalable par la commune des non-conformités du projet est inopérant et doit être écarté comme tel. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article UD 1.3 du règlement du plan local d'urbanisme dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " En dehors des zones exposées à des risques d'inondation et/ou d'incendie de forêts et/ou de mouvements de terrain, pour le secteur UDf, sont en outre interdites toutes les occupations et utilisations du sol ci-après : / - les constructions destinées au commerce et à l'artisanat, / - les constructions destinées aux bureaux ".  
 5. Contrairement à ce que soutient la société requérante, les dispositions citées au point précédent sont bien applicables au projet en litige dès lors qu'il s'agit d'une construction nouvelle, la construction existante étant appelée à être démolie. Ainsi, la circonstance que la construction existante aurait la même destination que la construction projetée est inopérante. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que par un jugement du 26 février 2013 devenu définitif, le tribunal a annulé l'arrêté du 27 février 2009 par lequel le maire d'Antibes avait délivré un permis de construire précaire à la société requérante et sur le fondement duquel a été édifiée la construction existante. Par suite, la société requérante ne saurait se prévaloir de la destination de cette construction dès lors que celle-ci est dépourvue d'existence juridique. Il suit de là que le moyen doit être écarté. 
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article 8 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune dans sa rédaction applicable au litige : " Le présent article a pour objet d'énumérer, de façon non limitative, les terminologies et affectations des constructions ou aménagements attribuées à chaque destination, dans la présente réglementation, conformément à l'article R.123-9 du code de l'urbanisme, / () / Constructions destinées au commerce : / () / établissement recevant du public de type N (restaurants et débits de boissons), / () ". 
 7. Il résulte de la lecture de ces dispositions que la société requérante n'est pas fondée à soutenir qu'en visant les constructions destinées au commerce, l'article UD 1.3 du règlement du plan local d'urbanisme aurait entendu exclure les établissements exerçant une activité de restauration. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-29 du code de l'urbanisme : " Les définitions et le contenu des sous-destinations mentionnées à l'article R. 151-28 sont précisées par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme. / Les locaux accessoires sont réputés avoir la même destination et sous-destination que le local principal ". Pour l'application de ces dispositions, le local accessoire fait soit partie intégrante d'une construction principale, soit il en constitue une annexe, soit une extension. Il est indissociable du fonctionnement de la construction principale.  
 9. En l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que la construction projetée, destinée à une activité de restauration, ferait partie intégrante de la construction hôtelière gérée par la société requérante ou serait indissociable du fonctionnement de cet établissement. Par suite, la société requérante ne peut se prévaloir des dispositions citées au point précédent selon lesquelles les locaux accessoires sont réputés avoir la même destination et sous-destination que le local principal. Il suit de là que ce moyen doit également être écarté. 
 10. En cinquième lieu, aux termes de l'article 114 de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine : " () / II.-Les projets d'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine mis à l'étude avant la date de publication de la présente loi sont instruits puis approuvés conformément aux articles L. 642-1 à L. 642-10 du code du patrimoine, dans leur rédaction antérieure à la présente loi. / Au jour de leur création, les aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine deviennent des sites patrimoniaux remarquables, au sens de l'article L. 631-1 du code du patrimoine, et leur règlement est applicable dans les conditions prévues au III de l'article 112 de la présente loi. Ce règlement se substitue, le cas échéant, à celui de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager applicable antérieurement ". Aux termes de l'article L. 631-1 du code du patrimoine : " () / Le classement au titre des sites patrimoniaux remarquables a le caractère de servitude d'utilité publique affectant l'utilisation des sols dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel. () ". Enfin, aux termes de l'article L. 152-7 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Après l'expiration d'un délai d'un an à compter, soit de l'approbation du plan local d'urbanisme soit, s'il s'agit d'une servitude d'utilité publique nouvelle définie à l'article L. 151-43, de son institution, seules les servitudes annexées au plan peuvent être opposées aux demandes d'autorisation d'occupation du sol. / Dans le cas où le plan a été approuvé ou la servitude, instituée avant la publication du décret établissant ou complétant la liste mentionnée à l'article L. 151-43, le délai d'un an court à compter de cette publication ".  
 11. D'une part, une éventuelle erreur ou omission dans les visas d'un acte administratif est, en tout état de cause, dépourvue d'incidence sur sa légalité. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 17 juillet 2018, affiché en mairie le 19 juillet 2018 et transmis à la sous-préfecture le même jour, le maire d'Antibes a mis à jour la liste et le plan des servitudes d'utilité publique annexés au plan local d'urbanisme de la commune en les complétant, sous la référence AC4, par le plan et le règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine approuvés par une délibération du 18 mai 2018. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que les dispositions règlementaires applicables à l'aire de valorisation du patrimoine architectural et paysager ne seraient pas opposables à sa demande de permis de construire et que ce sont les dispositions de l'article UD 9 du règlement du plan local d'urbanisme qui seraient applicables en l'espèce. Il suit de là que ces moyens doivent être écartés. 
 12. En sixième lieu, aux termes de l'article R.*425-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 632-1 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées ".  
 13. D'une part, contrairement à ce que soutient la société requérante, si en vertu de l'article R.*425-2 du code de l'urbanisme précité, le maire a compétence liée pour refuser un permis de construire dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable en cas d'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France ou, en cas d'avis favorable avec prescriptions de ce même architecte, pour l'assortir desdites prescriptions s'il choisit de délivrer l'autorisation demandée, il n'est en revanche pas tenu de suivre un avis favorable de ce même architecte, quand bien même celui-ci serait assorti de prescriptions et peut refuser d'accorder le permis de construire, notamment lorsqu'il estime que celui-ci ne respecte pas les prescriptions applicables à la zone concernée. Par suite, le moyen tiré de ce que le maire était lié par l'avis favorable avec prescriptions de l'architecte des Bâtiments de France du 9 août 2018 et était donc tenu de délivrer le permis sollicité doit être écarté dès lors que le maire a pu légalement refuser de délivrer le permis sollicité et confirmer son refus en se fondant sur le non-respect des dispositions de l'article II.3.3.2 du règlement de la zone GC de l'aire de valorisation du patrimoine architectural et paysager. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 23 octobre 2018 et de la décision du 5 février 2019 rejetant son recours gracieux présentées par la société Imperial Garoupe doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction doivent également être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Antibes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Imperial Garoupe demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Imperial Garoupe une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune d'Antibes et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Imperial Garoupe est rejetée. 
 Article 2 : La société Imperial Garoupe versera à la commune d'Antibes une somme de                  1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Imperial Garoupe et à la commune d'Antibes. 
 Délibéré après l'audience du 16 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Bonhomme, président, 
 Mme Soler, conseillère, 
 M. Holzer, conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 N. A 
 Le président, 
 Signé 
 T. BONHOMMELa greffière, 
 Signé 
 M.L. DAVERIO 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou par délégation la greffière,