TA21 · 3ème chambre — 7 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 14 juin 2019, 18 juillet 2019, 20 et 21 octobre 2021, 9 novembre 2021, 26 novembre 2021, ainsi qu'un mémoire récapitulatif enregistré le 16 décembre 2021, M. D doit être regardé comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures résultant du mémoire récapitulatif produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative : 
 1°) d'annuler la décision par laquelle l'administration fiscale a refusé de lui communiquer le " protocole transactionnel du 10 mai 2010 et ses annexes " ; 
 2°) d'enjoindre à l'administration fiscale de communiquer " le protocole transactionnel du 10 mai 2010 et ses annexes ", selon les modalités d'astreinte qu'il déterminera. 
 Il soutient que : 
 - à la suite des redressements fiscaux subis par la Société Acoge du Groupe Maniflo -Acoge - Du Grand Bailly en 2006, un protocole a mis fin à un contentieux entre ce groupe et l'administration fiscale le 10 mai 2010 ; 
 - l'administration fiscale affirme, sans en justifier, que le protocole transactionnel n'existe pas alors que l'article 2044 du code civil exige qu'il soit écrit ; 
 - le courrier de l'administration fiscale du 6 novembre 2018 date avec précision le jour de la transaction et du protocole, au 10 mai 2010. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 juillet 2019, 27 août 2019, 19 novembre 2021 et 10 décembre 2021, la direction régionale des finances publiques de Bourgogne - Franche-Comté et de la Côte-d'Or, représentée par le directeur régional en exercice, conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable, dès lors que l'avis consultatif de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ne constitue pas une décision administrative susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; 
 - aucun document ne peut être communiqué au requérant, dès lors que le supposé contrat de transaction évoqué n'a jamais existé ; s'il avait existé, il serait d'ailleurs surprenant que le requérant n'en soit pas en possession alors qu'un contrat de transaction ne peut avoir de valeur juridique que s'il est signé par toutes les parties au contrat parmi lesquelles figure l'intéressé. 
 Par courrier du 7 décembre 2021, M. D a été invité à produire, dans le délai d'un mois, un mémoire récapitulatif en application des dispositions de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, aux termes desquelles les conclusions et moyens non repris dans ce mémoire sont réputés abandonnés. 
 Par une ordonnance du 17 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 1er juin 2022 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B, 
 - les conclusions de M. Puglierini, rapporteur public. 
 Les parties n'étaient ni présentes, ni représentées. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. D'une part, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ". Aux termes de l'article L. 311-14 du même code : " Toute décision de refus d'accès aux documents administratifs est notifiée au demandeur sous la forme d'une décision écrite motivée comportant l'indication des voies et délais de recours. ". Aux termes de l'article R. 311-12 de ce code : " Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L. 311-1, vaut décision de refus. ". Aux termes de l'article R. 311-13 du même code : " Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R. 311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente. ". L'article R. 311-15 de ce code précise que : " Ainsi qu'il est dit à l'article R. 343-1 et dans les conditions prévues par cet article, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter du refus d'accès aux documents administratifs qui lui est opposé pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs. ". 
 2. D'autre part, aux termes de l'article R. 343-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter de la notification du refus () pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs. ". Aux termes de l'article R. 343-3 du même code : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande. ". Aux termes de l'article R. 343-4 de ce code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus. " et l'article R. 343-5 dispose que : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission. ". 
 3. En premier lieu, s'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge de l'excès de pouvoir qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou le cas échéant à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant après que le juge l'y a invité, produit la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, s'il en a été prise une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge de l'excès de pouvoir doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée. 
 4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, par courrier du 14 septembre 2018, reçu le 18 septembre suivant, M. D a notamment demandé au directeur départemental des finances publiques de l'Yonne de lui communiquer un protocole transactionnel, accompagné de ses annexes, passé en 2010 entre l'administration fiscale et la société Acoge du groupe " Maniflo-Acoge-Du Grand Bailly ". En l'absence de réponse de l'administration fiscale dans le délai d'un mois défini à l'article R. 311-12 du CRPA cité ci-dessus, une décision implicite de refus est née le 18 octobre 2018. Par courrier daté du 19 octobre 2018, réceptionné le 25 octobre suivant, M. D a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) de ce refus de communication des documents demandés. Par courrier du 6 novembre 2018, le directeur départemental des finances publiques de l'Yonne a répondu à la demande de communication de M. D en indiquant qu'il n'existait aucun protocole transactionnel écrit daté du mois de mai 2010. Dans son avis du 5 juin 2019, la CADA a déclaré sans objet la demande d'avis dès lors que le directeur général des finances publiques avait informé la commission que le document sollicité par M. D n'existait pas. Toutefois, en application des dispositions des articles R. 343-4 et R. 343-5 cités ci-dessus, une décision implicite de refus de communication, confirmant le refus initial ayant fait l'objet de la saisine de la CADA, est née le 25 décembre 2018, soit deux mois après la date de l'enregistrement de la saisine du requérant par la commission. Dans ces conditions, afin de donner une portée utile au recours, M. D doit être regardé comme demandant l'annulation de cette décision implicite de refus de communication des documents demandés, lequel a, au surplus, été explicitement réitéré par courrier du 11 juin 2019 postérieur à l'avis de la CADA. 
 5. En second lieu, l'obligation de communication résultant des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration ne s'étend pas aux documents dont l'existence n'est pas établie. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que si M. D a été reçu en entretien le 10 mai 2010 en vue de trouver un accord transactionnel, aucun protocole transactionnel écrit n'a été signé à cette date. Dans ces conditions, l'existence du document demandé n'étant pas établie, le requérant n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision de refus de communication qui lui a été opposée. 
 6. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la requête de M. D doit être rejetée. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête n° 1901703 est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A D et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Copie en sera adressée au directeur régional des finances publiques de Bourgogne - Franche-Comté et de la Côte-d'Or. 
 Délibéré après l'audience du 23 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Delespierre, président, 
 M. Blacher, premier conseiller, 
 Mme Hunault, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juillet 2022. 
 Le rapporteur, 
 M. Blacher       Le président, 
 M. E 
 La greffière, 
 Mme C 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Le greffier