TA06 · 4ème Chambre — 1 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 avril 2019 et 30 mars 2021, M. D C, Mme E C, Mme A C et Mme F G, représentés par Me Szepetowski, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 29 mars 2019 par laquelle le conseil municipal d'Antibes a approuvé son plan local d'urbanisme révisé en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section BC n° 231 et 233 dans la liste des unités de paysage à protéger ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune d'Antibes la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - l'inclusion des parcelles cadastrées section BC n° 231 et 233 dans les unités de paysage à protéger est contradictoire avec les objectifs du rapport de présentation ; 
 - cette inclusion est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - elle porte atteinte au droit de propriété. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 26 février et 19 avril 2021, la commune d'Antibes, représentée par Me Ducroux, conclut au rejet de la requête, à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à ce que les requérants soient condamnés aux entiers dépens.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par ordonnance du 8 juin 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B, 
 - les conclusions de M. Beyls, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Mouakil, représentant la commune d'Antibes. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le plan local d'urbanisme de la commune d'Antibes a été approuvé par une délibération du 13 mai 2011. Par une délibération du 12 juillet 2012, le conseil municipal a prescrit sa révision générale. Le projet de plan révisé a été arrêté par une délibération du 6 juillet 2018 et soumis à enquête publique du 22 octobre au 23 novembre 2018. Par une délibération du 29 mars 2019, le conseil municipal a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme. Les requérants demandent l'annulation de cette délibération en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section BC n° 231 et 233 dans la liste des unités de paysage à protéger. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / () ". D'autre part, aux termes de l'article L. 151-19 du même code : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. () ". 
 3. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le règlement identifie les parcelles des requérants, classées en secteurs UDb et UCb2, au titre d'une unité de paysage à protéger n° 230, d'une surface de 7 620 mètres carrés et prescrit leur préservation de tout aménagement et de toute construction. Par ailleurs, le rapport de présentation identifie ces mêmes parcelles au titre de la cartographie des espaces potentiellement urbanisables à court et moyen terme. Toutefois, d'une part le rapport de présentation précise bien que cette urbanisation n'est que potentielle. D'autre part, il ressort de la lecture de ce même rapport que les dispositions règlementaires fixées pour la zone UD visent la préservation du caractère de " ville-parc " en maintenant l'équilibre minéral/végétal existant et un cadre de vie qualitatif dans des espaces paysagers souvent fortement perceptibles ou de grande qualité écologique, que dans les secteurs UDa, UDb et UDc, le constat est le même que pour les zones UC, à savoir que la forme urbaine générée par les règles du plan local d'urbanisme précédent n'est pas toujours compatible avec les caractéristiques paysagères et environnementales alors que les règles proposées par le projet de révision du plan local d'urbanisme visent plutôt un développement urbain plus nuancé et un aspect qualitatif intensifié, qu'il est proposé pour la plupart des secteurs urbains du projet de révision du plan local d'urbanisme des règles plus adaptées à la préservation du cadre de vie et de la qualité paysagère et enfin que dans le secteur UCb2 n°5, localisé dans le quartier de L'Estagnol, la qualité paysagère du secteur est assurée par la protection de plusieurs parcs et jardins et notamment les différents espaces libres des propriétés individuelles (serres). Dans ces conditions, la seule circonstance que les parcelles en litige auraient été identifiées au titre des espaces potentiellement urbanisables par le rapport de présentation n'est pas suffisante à démontrer qu'il existerait une contradiction entre l'identification des parcelles des requérants par le règlement au titre des unités de paysage à protéger et ce rapport de présentation.  
 4. En deuxième lieu, l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme permet au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier un élément en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de la protection instituée, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi. 
 5. En l'espèce, il ressort de la lecture du rapport de présentation que les activités agricoles et horticoles, aujourd'hui résiduelles sur le territoire antibois, ont engendré un paysage rural, composé notamment de serres agricoles, et que les auteurs du plan local d'urbanisme ont souhaité, pour des raisons historiques, protéger ce patrimoine caractéristique du paysage de la commune. Ce motif d'ordre historique trouve son fondement dans les dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. Le rapport de présentation précise également que la qualité paysagère du quartier de l'Estagnol, où se situe l'unité de paysage en litige, est notamment assurée par la protection des différents espaces libres des propriétés individuelles dont les serres. Il est constant que les terrains des requérants, identifiés au titre des unités de paysage, sont couverts par des serres. Par suite, le choix des auteurs du plan local d'urbanisme d'instaurer une unité de paysage sur ces terrains est adéquat au regard de l'objectif poursuivi de protection du patrimoine caractéristique du paysage de la commune. A cet égard, la circonstance qu'il serait loisible aux requérants de retirer les serres présentes sur le terrain est inopérante à l'encontre de la délibération attaquée dont la légalité s'apprécie à la date de son approbation. Il suit de là que ce deuxième moyen doit être écarté. 
 6. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. / Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d'urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu ".  
 7. Il résulte de ces dispositions que seules les atteintes à des droits acquis ou les modifications à l'état antérieur des lieux résultant directement de l'institution de servitudes d'urbanisme peuvent ouvrir droit à indemnisation. A supposer que le plan d'urbanisme antérieur ait pu faire naître une plus-value sur les parcelles des requérants, d'une part ces derniers ne tenaient aucun droit acquis au maintien de ce plan, d'autre part, la servitude constituée par la mise en œuvre de règles de constructibilité plus restrictives, instaurée pour des motifs d'intérêt général, n'entraîne pas en elle-même de modification à l'état antérieur des lieux. Dans ces conditions, les modifications régulièrement apportées à ce plan n'ont pu, dès lors, faire naître à leur profit de droit à une indemnité correspondant au manque à gagner qui résulterait pour eux de la nouvelle affectation prévue pour les parcelles en cause. Il suit de là que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'institution d'une unité de paysage à protéger sur leurs parcelles porterait atteinte à leur droit de propriété.  
 8. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la substitution de motifs demandée par la commune, que les conclusions aux fins d'annulation présentées par les requérants doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Antibes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des requérants une somme totale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune d'Antibes et non compris dans les dépens. 
 10. Aucun dépens n'a été exposé au cours de la présente instance. Les conclusions présentées à ce titre par la commune d'Antibes ne peuvent donc qu'être rejetées. 
                                     D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C, Mmes C et Mme G est rejetée. 
 Article 2 : M. C, Mmes C et Mme G verseront à la commune d'Antibes une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions de la commune d'Antibes présentées au titre de l'article R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. D C, à Mme E C, à Mme A C, à Mme F G et à la commune d'Antibes. 
 Délibéré après l'audience du 11 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Bonhomme, président, 
 Mme Soler, conseillère, 
 M. Holzer, conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er février 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 N. B 
 Le président, 
 Signé 
 T. BONHOMMELa greffière, 
      Signé 
 M.L. DAVERIO 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou par délégation la greffière,