TA77 · 6ème chambre — 17 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 mars et 10 septembre 2019, M. A C, représenté par Me Burget, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 22 novembre 2018 par laquelle la cheffe du département des ressources humaines de l'Agence Française pour la biodiversité (AFB), a refusé de faire droit à sa demande de régularisation en position normale d'activité, ensemble la décision de rejet du 6 février 2019 ;  
 2°) d'enjoindre au Directeur général de l'AFB de réexaminer, en  liaison avec les services du ministère de l'agriculture chargés de la gestion du corps des IAE, sa situation aux fins de le placer dans une position régulière au regard des règles statutaires applicables, au sein de la même résidence administrative, et dans un emploi équivalent à celui qu'il avait vocation à occuper le 1er octobre 2017, dans un délai de huit jours à compter du jugement , sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'AFB n'était pas en situation de compétence liée et qu'il lui appartenait de transmettre sa demande à l'autorité compétente et de réexaminer sa situation en liaison avec les services du ministère de l'agriculture en charge de la gestion du personnel ; 
 - les décisions attaquées sont entachées d'illégalités externes tirées du défaut de compétence du signataire de la décision sur recours hiérarchique du 6 février 2019, du défaut de consultation préalable de la commission administrative paritaire du corps des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement concernant les demandes de modification de la situation administrative des agents de ce corps ; 
 - elles sont entachées d'illégalité interne du fait de la violation par l'AFB des dispositions réglementaires concernant les conditions d'exercice des fonctionnaires de l'Etat dans les administrations de l'Etat et des établissements publics qui en dépendent, dispositions contenues dans les décrets n° 2006-8 du 14 janvier 2006 et n° 2008-370 du 18 avril 2008, l'arrêté du 14 août 2007 et la circulaire n° 2179 du 28 janvier 2009 ; 
 - elles contreviennent aux engagements pris, notamment, par les représentants du ministère de l'environnement dès l'année 2013 vis-à-vis des personnels devant composer le nouvel établissement public et à son droit d'intégrer les effectifs de l'AFB dès sa création ; 
 - qu'il remplissait les conditions pour obtenir un placement en position normale d'activité et que l'AFB ne peut utilement invoquer qu'elle ne disposait pas d'un poste permanent correspondant à son grade, de sorte que cette agence a commis une erreur d'appréciation ;   
 -les décisions attaquées sont entachées d'un détournement de pouvoir, d'une erreur manifeste d'appréciation et constituent une sanction déguisée. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 juillet 2019 et 20 mars 2020, l'Office français pour la biodiversité (OFB), venant aux droits de l'AFB, représentée par Me Labetoule conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. C de la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 -elle se trouvait en situation de compétence liée pour rejeter la demande de M. C dès lors que l'affectation en position normale d'activité relève du pouvoir de libre organisation du service d'origine; 
 -le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision rejetant son recours hiérarchique est inopérant et en tout état de cause infondé ; 
 -la demande d'affectation en position normale d'activité ne pouvant s'analyser comme une décision de mutation, le moyen tiré de l'absence de consultation préalable de la commission administrative paritaire est inopérant ; 
 -l'erreur de droit alléguée tiré du refus d'affecter M. C en position normale d'activité doit être écartée puisque, d'une part, une telle décision était de la compétence de l'administration d'origine du requérant et, d'autre part, l'AFB ne disposait d'aucun poste vacant correspondant à ses fonctions, outre que le requérant ne disposait d'aucun droit à être affecté dans les effectifs de l'AFB lors de sa création ; 
 -le requérant ne détient aucun droit au maintien de son détachement auquel il peut être mis fin à tout moment et qu'il ne peut se prévaloir d'aucun engagement de la part du ministère de l'environnement à l'égard des personnels devant composer les effectifs de l'AFB ; 
 - le moyen tiré du détournement de pouvoir n'est pas fondé. 
 Par ordonnance du 22 janvier 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 22 mars 2020 à midi.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 
 - la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 ; 
 - le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 ; 
 - le décret n° 2006-8 du 14 janvier 2006 ; 
 - le décret n° 2008-370 du 18 avril 2008 ; 
 - le décret n° 2016-1842 du 26 décembre 2016 ; 
 - l'arrêté du 14 août 2007 ; 
 - la circulaire n° 2179 du 28 janvier 2009 pour la mise en œuvre du décret du 18 avril 2008 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B, 
 - les conclusions de Mme Leboeuf , rapporteure publique, 
 - et les observations de M. C et de Me Duguet, représentant l'OFB. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A C, ingénieur divisionnaire de l'agriculture et de l'environnement a, par arrêté du 19 avril 2012, été placé en position de détachement pour une durée de deux fois trois ans à compter du 1er avril 2011 sur l'emploi de directeur de la Fédération nationale des conservatoires botaniques nationaux (FCBN), soit jusqu'au 31 mars 2017. Le législateur ayant décidé de transférer l'une des missions de la FCBN à l'Agence française pour la biodiversité (AFB) créée par la loi du 8 août 2016 et devenue ensuite l'OFB, M. C a été détaché à l'AFB pour six mois supplémentaires à compter du 1er avril 2017, détachement renouvelé par tranches de six mois jusqu'au 31 mars 2019. Ce détachement avait pour objet de permettre à M. C d'assurer, pour le compte de la FCBN, le suivi de la procédure de transfert partiel d'activités de la FCBN vers l'AFB. Au terme de son détachement au sein de la FCBN, M. C a été recruté par l'AFB par contrat d'engagement d'une durée déterminée de six mois pour exercer les fonctions de chef de projet initiatives et biodiversité Outre-Mer au sein de la direction des parcs naturels marins, parcs nationaux et territoires de l'établissement avec effet au 1er octobre 2017 jusqu'au 31 mars 2018. Ce contrat a été renouvelé pour une nouvelle durée déterminée de six mois, avec effet du 1er avril au 30 septembre 2018 afin d'exercer des fonctions identiques pour 80% de son temps de travail ainsi que des fonctions d'appui direct du délégué de l'Outre-Mer pour 20% de son temps de travail. Par un troisième contrat prenant effet du 1er octobre 2018 au 31 mars 2019, l'engagement de M. C a été renouvelé. M. C a été placé en position de détachement sur un contrat d'une durée de six mois auprès de l'AFB, à compter du 1er octobre 2017, par un premier arrêté du ministre de l'agriculture et de l'alimentation du 1er octobre 2018. Ce détachement a été renouvelé pour une durée de deux fois six mois à compter du 1er avril 2018 jusqu'au 31 mars 2019. Par courrier du 9 novembre 2018, M. C a demandé au Directeur général de l'AFB une régularisation de sa situation administrative par une affectation en position normale d'activité. Par courrier du 22 novembre 2018, la Cheffe du département des ressources humaines a rejeté sa demande et a mis fin à son détachement au 31 mars 2019. M. C a formé un recours hiérarchique à l'encontre de cette décision auprès du Directeur général de l'AFB à la suite duquel, le Directeur général de cet établissement public a confirmé, par décision du 6 février 2019, le refus de le placer en position normale d'activité au sein de l'AFB et la fin de son détachement à la date du 31 mars 2019.  Il demande l'annulation de la décision du 22 novembre 2018, ensemble la décision expresse de rejet du 6 février 2019.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 18 avril 2008 organisant les conditions d'exercice des fonctions, en position d'activité, dans les administrations de l'Etat dans sa rédaction applicable au présent litige :" Les fonctionnaires de l'Etat ont vocation à exercer les fonctions afférentes à leur grade dans les services d'un ministère et, nonobstant toute disposition statutaire contraire : /1° Dans les établissements publics placés sous la tutelle de ce ministère; 
 2° Dans les services et établissements publics de l'Etat relevant d'autres départements ministériels. /Dans le cas mentionné au 2°, leur affectation est prononcée par décision de l'autorité compétente pour la gestion du corps après avis conforme de l'autorité compétente de l'administration d'accueil. En outre, lorsque l'affectation est prononcée dans un établissement public, le ministère de tutelle en est préalablement informé. " Aux termes de l'article 1 du décret du 4 janvier 2006 relatif au statut particulier des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement prévoit que " les ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement constituent un corps à caractère interministériel classé dans la catégorie 1 prévue à l'article 29 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée et dont la gestion est assurée par le ministre chargé de l'agriculture ".  Aux termes de l'article R.131-27 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " L'agence française pour la biodiversité () est placée sous la tutelle du ministre chargé de l'environnement ".  
 3. En l'espèce, il résulte des dispositions précitées que si l'AFB n'est pas l'autorité compétente pour prendre la décision formelle de placement en position normale d'activité, une telle décision ne pouvait intervenir, s'agissant d'un établissement public ne relevant pas du ministère en charge de l'agriculture, sans son avis conforme. Il résulte également des dispositions précitées et du processus de décision décrit par la circulaire FP n°2179 du 28 janvier 2009 relative à la mise en œuvre du décret n°2008-370 du 18 avril 2008, que le refus de l'AFB d'accueillir M. C en son sein en position normale d'activité interdisait au ministère de l'agriculture de prononcer une telle affectation et qu'il convient avant d'envisager ce type d'affectation de recueillir préalablement l'avis de l'organisme d'accueil, de sorte que son refus met fin au processus sans que l'autorité de gestion ne soit amenée à prendre une décision que l'agent serait susceptible de contester. Il s'ensuit que la décision attaquée, qui s'analyse comme le refus de l'autorité d'accueil de donner son accord pour l'affectation en position normale d'activité de M. C au sein de ses effectifs, constitue une décision faisant grief que la cheffe du département des ressources humaines de l'AFB n'était pas tenue de prendre. Par suite, le moyen tiré de la compétence liée soulevée par l'AFB doit être écartée.  
 4. En second lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 18 avril 2008 organisant les conditions d'exercice des fonctions, en position d'activité, dans les administrations de l'Etat : " Les fonctionnaires de l'Etat ont vocation à exercer les fonctions afférentes à leur grade dans les services d'un ministère et, nonobstant toute disposition statutaire contraire : / 1° dans les établissements publics placés sous la tutelle de ce ministère ; / 2° dans les services et établissements publics relevant d'autres départements ministériels. / Dans le cas mentionné au 2°, leur affectation est prononcée par décision de l'autorité compétente pour la gestion du corps après avis conforme de l'autorité compétente de l'administration d'accueil. ". Ces dispositions réglementaires élargissent la possibilité d'affecter en position d'activité un fonctionnaire de l'Etat à l'ensemble des emplois des services et établissements publics de l'Etat. Elles n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir légalement pour effet ni de déroger aux règles législatives qui définissent les positions des fonctionnaires de l'Etat et les conditions de mutation d'un emploi à un autre, lesquelles imposent notamment que toute mutation comportant changement de résidence ou modification de la situation de l'intéressé soit soumise à l'avis de la commission administrative paritaire du corps auquel celui-ci appartient, ni de porter atteinte à aucune des garanties fondamentales des fonctionnaires qu'il appartient au seul législateur de déterminer. Au nombre de ces garanties fondamentales figurent, d'une part, le droit d'être affecté à un emploi pour exercer les missions afférentes au grade, que le fonctionnaire détient dans son corps, d'autre part, l'obligation, pour l'administration, de recueillir l'accord du fonctionnaire intéressé pour l'affecter à un emploi ne correspondant pas à de telles missions. Le décret du 18 avril 2008 ne permet de prononcer, sous le contrôle du juge, que des affectations à des missions afférentes au grade que le fonctionnaire détient dans son corps, et ne déroge donc pas aux statuts particuliers en tant que ceux-ci définissent les missions de chaque corps et subordonnent, dans certains cas, l'exercice de ces missions à la détention d'un titre ou d'un diplôme spécifique. 
   
 5. M. C soutient notamment que le motif lié à l'absence de vacance de poste d'un emploi permanent au sein de l'AFB mentionné dans la décision du 22 novembre 2018 et invoqué en défense n'est pas opérant et que l'AFB a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation, ce moyen s'analysant en l'espèce comme un moyen tiré de l'inexactitude matérielle des faits. Il ressort des pièces du dossier que la demande de placement en position normale d'activité de M. C au sein de cet établissement ne fait pas suite à la diffusion d'une vacance de poste par l'AFB mais à une demande spontanée de l'intéressé au terme de son détachement au sein de cette institution. Il apparaît toutefois, que le poste de chef de projet " Initiative biodiversité outre-mer ", placé directement sous la responsabilité du chef de service " partenariat dans les territoires ", sur lequel était détaché M. C, a fait l'objet d'un avis de vacance de poste pour un contrat à durée déterminée sur un emploi permanent à temps complet de 6 mois renouvelable le 23 mars 2017. Il s'agissait alors pour les premières années de fonctionnement de l'AFB de soutenir les projets concrets de restauration de la biodiversité dans les territoires ultra-marins. Cette fiche a été de nouveau diffusée le 25 avril 2017 mais pour un emploi à temps complet de 6 mois le 25 avril 2017, la fiche ne faisant alors plus état d'un emploi permanent. Une nouvelle fiche pour ce poste a de nouveau été diffusée en 2018 mentionnant un renouvellement de 6 mois sur un emploi permanent à temps complet, le chef de projet devant alors poursuivre la mise en place et le déploiement des appels à projets lancés le 26 février 2018 pour la préservation de la biodiversité en outre-mer mais également avoir une mission d'appui direct au délégué de l'Outre-mer à l'AFB. M. C produit également, une fiche d'avis de vacance de poste diffusée, le 22 juin 2019, postérieurement à la date de la décision attaquée, pour un emploi permanent de chef de projet " Partenariats biodiversité Outre-mer ", placé sous la responsabilité du chef du service " Partenariats dans les territoires d'outre-mer " ayant pour mission de coordonner les leviers financiers et partenariaux pour la mise en œuvre de la préservation de la biodiversité en outre-mer.  Compte tenu de ce qui vient d'être dit, si l'AFB invoque le fait que le poste occupé par M. C a été supprimé de l'organigramme, elle n'en justifie pas. Il ressort de la lecture de ces différentes fiches de poste que l'emploi occupé par M. C est devenu permanent, pendant la durée de son détachement à la faveur du développement des actions de l'AFB. En effet, les missions du chef de projet " Initiative biodiversité Outre-mer " ont glissé de la mise en place des partenariats en outre-mer vers l'entretien de ceux-ci ainsi que vers la poursuite des recherches de nouveaux partenariats. Le caractère permanent de cet emploi est confirmé par la production de la fiche de poste du 22 juin 2019 pour un poste de chef de projet " Partenariats Outre-mer " dont les missions sont similaires à celles exercées par M. C au sein de l'AFB. En outre, les missions dévolues au chef de projet " Initiative biodiversité Outre-mer " ou " Partenariats Outre-mer " comportent des missions d'expertise correspondant à la définition des fonctions des membres du corps des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement précisées à l'article 3 du décret du 4 janvier 2006 relatif au statut particulier du corps des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement.  Il en résulte, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés, que la décision du 22 novembre 2018 est entachée d'une erreur d'appréciation et doit être annulée pour ce motif. La décision du 6 février 2019 sera également annulée par voie de conséquence.  
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 6. En raison du motif qui la fonde, l'annulation des décisions attaquées implique nécessairement, d'enjoindre au directeur de l'OFB de réexaminer, dans un délai de trois mois, en liaison avec les services du ministère de l'agriculture chargés de la gestion du personnel, la situation de M. C aux fins de le placer dans une position régulière au regard tant des règles statutaires applicables que des besoins du service et de ses aptitudes professionnelles. Dans les circonstances de l'espèce il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction de l'astreinte demandée par M. C.  
 Sur les conclusions relatives aux frais de l'instance : 
 7. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'OFB demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'OFB une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. C et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les décisions de l'AFB, devenue OFB, du 22 novembre 2018 et du 9 février 2019 sont annulées. 
 Article 2 : Il est enjoint au directeur de l'OFB de procéder, en lien avec les services du ministère de l'agriculture chargé de la gestion du personnel, au réexamen de la demande de M. C dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : L'OFB versera une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à M. C. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à l'Office français pour la biodiversité . 
 Délibéré après l'audience du 2 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Dewailly , président, 
 Mme Bourdin, première conseillère,  
 M. Lacote , conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022. 
 La rapporteure, 
 S. B 
 Le président, 
 S.DEWAILLY           La greffière, 
                                             C. SISTAC 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision