TA35 · 3ème Chambre — 30 juin 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 avril 2019 et le 9 avril 2021,  
 M. B A demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Fouesnant a refusé de l'informer des conditions de versement de l'indemnité, décidée par délibération du conseil municipal du 8 avril 2014, à ceux des élus qui ne justifieraient de l'exercice effectif des fonctions y donnant lieu ainsi que le cas échéant, de faire cesser le versement des indemnités indues et d'en solliciter le remboursement ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Fouesnant de faire cesser le versement d'indemnités aux élus municipaux ne pouvant justifier d'un travail effectif depuis mars 2014 et d'obtenir le remboursement des indemnités qui auraient été indument perçues ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Fouesnant le paiement d'une somme de  
 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le conseil municipal de Fouesnant a décidé, par une délibération du 8 avril 2014, d'allouer une indemnité de fonction au maire, à ses adjoints titulaires d'une délégation et aux conseillers municipaux ; 
 - le maire de la commune refuse, malgré les demandes des élus de l'opposition municipale, de justifier que le versement de l'indemnité ainsi votée est bien subordonné à l'exercice effectif des fonctions ; 
 - le maire de la commune a refusé d'apporter une réponse à la demande qu'il a formulée par un courrier du 20 novembre 2018 puisqu'il s'est contenté d'une information aux élus sur le principe des indemnités de fonctions versées aux titulaires de certains mandats lors de la séance du conseil municipal du 26 février 2019 ; 
 - son recours contre la décision du maire n'est pas tardif puisque le maire lui a signifié, par courrier du 21 janvier 2019 que sa demande relevait de la compétence du conseil municipal et que celle-ci serait examinée lors du prochain conseil municipal, lequel s'est tenu le  
 26 février 2019 ; 
 - les indemnités versées sans vérification préalable de l'exercice effectif des fonctions sont illégales ; 
 - le refus du maire de demander le remboursement des indemnités indûment perçues est incompréhensible ; 
 - le versement d'une indemnité aux élus est intervenu en application d'une délibération illégale, dès lors que la décision de majoration des indemnités de fonctions aurait dû faire l'objet d'un vote distinct ; 
 - la commune ne justifie pas de l'exercice effectif de leurs fonctions par certains élus, dont il ressort que l'une a déménagé et qu'un autre était en charge d'une compétence qui a été transférée à la communauté de communes ; 
 - la prescription invoquée en défense n'est pas applicable. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 5 février 2021 et le 3 mai 2021, la commune de Fouesnant, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de M. A le paiement d'une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les conclusions tendant à faire stopper le versement d'indemnités aux élus ne pouvant justifier un travail effectif depuis mars 2014 et à obtenir le remboursement d'indemnités perçues depuis mars 2014 par les élus concernés sont irrecevables, en ce qu'elles excèdent les pouvoirs d'injonction du tribunal administratif ; 
 - les conclusions tendant à l'abrogation de la délibération du 8 avril 2014 sont tardives, dès lors que le maire de Fouesnant a refusé de faire droit à la demande de M. A par courrier du 21 janvier 2019 et que celui-ci n'a déposé sa requête auprès du tribunal que le 29 avril 2019 ; 
 - les conclusions de la requête de M. A sont devenues sans objet puisque la délibération du 8 avril 2014 par laquelle le conseil municipal a approuvé les indemnités du maire, des adjoints et des conseillers municipaux a cessé de recevoir application depuis les élections municipales de mars 2020 ; 
 - les dispositions de l'article L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales permettent d'allouer des indemnités à des conseillers municipaux, soit pour l'exercice effectif de leurs fonctions, soit à raison d'une délégation du maire ; 
 - les 23 adjoints et conseillers municipaux qui ont perçu des indemnités bénéficient d'une délégation de fonction ; 
 - chaque versement mensuel des indemnités aux élus constitue une décision individuelle créatrice de droits qui ne peut être retirée après expiration d'un délai de quatre mois, sauf manœuvre frauduleuse du bénéficiaire. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Thalabard,  
 - les conclusions de M. Rémy, rapporteur public, 
 - et les observations de M. A et de Me Bouvier, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Fouesnant. 
 Une note en délibéré, déposée par M. A, a été enregistrée le 22 juin 2022. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par délibération du 8 avril 2014, le conseil municipal de la commune de Fouesnant (Finistère), chef-lieu de canton, a fixé le montant des indemnités de fonctions versées au maire, aux adjoints titulaires d'une délégation et aux conseillers municipaux. Par courrier du  
 20 novembre 2018, M. A, élu d'opposition, a demandé au maire de justifier des conditions de versement de ces indemnités aux conseillers municipaux de la majorité municipale, notamment au regard du critère de l'exercice effectif des fonctions y ouvrant droit, et à défaut, de cesser le versement aux élus qui ne pourraient justifier d'un tel exercice effectif et de solliciter le remboursement des sommes alors indûment perçues. Par courrier du 21 janvier 2019, le maire de Fouesnant a informé M. A que sa demande relevait de la compétence de l'assemblée délibérante et qu'elle serait donc traitée lors du prochain conseil municipal. Lors du conseil municipal du 26 février 2019, le maire a diffusé aux élus une information générale sur les conditions de versement d'indemnités de fonctions aux titulaires de certains mandats. Par la présente requête, M. A demande au tribunal d'annuler la décision implicite du maire refusant de faire droit à sa demande. 
   
   
 Sur l'exception de non-lieu : 
 2. Si la commune de Fouesnant se prévaut de ce que depuis le renouvellement du conseil municipal en mars 2020, la délibération du 8 avril 2014 par laquelle, dans le cadre de la mandature précédente, le conseil municipal avait approuvé le montant des indemnités de fonctions versées au maire, à ses adjoints et aux conseillers municipaux, a cessé de recevoir application, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette délibération n'aurait reçu aucune exécution. Il ne ressort pas davantage des termes du courrier que M. A a adressé au maire le 20 novembre 2018, qu'il avait alors sollicité l'abrogation de cette délibération du 8 avril 2014. Par suite, l'exception de  
 non-lieu soulevée en défense par la commune doit être écartée. 
   
   
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". En vertu de l'article 
 L. 2121-16 de ce même code, le maire a seul la police de l'assemblée. Il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal tiennent de leur qualité de membres de l'assemblée municipale appelés à délibérer sur les affaires de la commune, le droit d'être informés de tout ce qui touche à ces affaires dans des conditions leur permettant de remplir normalement leur mandat et, dans le cadre de la police de l'assemblée relevant du maire, le droit pour chaque conseiller de pouvoir s'exprimer sur les affaires inscrites avec débat à l'ordre du jour du conseil municipal. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que saisi le 20 novembre 2018, d'une demande de  
 M. A de justification des indemnités versées aux élus de la majorité municipale, particulièrement s'agissant du caractère effectif des fonctions exercées, le maire de Fouesnant lui a, par courrier du 21 janvier 2019, rappelé les dispositions de l'article L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales et l'a informé que la question des indemnités des élus relevant de la compétence de l'assemblée délibérante, serait traitée lors du prochain conseil municipal. Toutefois, lors du conseil municipal du 26 février 2019, le maire s'est borné à diffuser une information aux élus, à caractère général, sur les conditions d'attribution d'une indemnité de fonctions aux titulaires de certains mandats. Si M. A conteste le refus implicite qui lui a été opposé par le maire de faire droit à sa demande de justifier des indemnités de fonctions effectivement versées aux élus municipaux, révélée par l'absence d'inscription de cette question à l'ordre du jour du conseil municipal qui a suivi le courrier du maire du 21 janvier 2019, ni les dispositions de l'article L. 2121-13 précitées, ni aucun principe n'imposait au maire d'apporter en séance du conseil municipal les informations demandées. Il n'est au demeurant ni soutenu, ni allégué, que M. A aurait sollicité, ainsi que les dispositions de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales le lui permettent, l'autorisation d'exposer oralement en séance du conseil municipal la question de l'indemnisation des élus et qu'un refus lui aurait été opposé en méconnaissance des règles de présentation et d'examen de ces questions. Dans ces conditions, et alors que les dispositions de l'article L. 2123-24-1-1 du code général des collectivités territoriales, telles qu'issues de la loi n°2019-1461 du 27 décembre 2019 n'étaient pas encore en vigueur, M. A n'est pas fondé à soutenir que le maire de Fouesnant aurait illégalement refusé de faire droit à sa demande telle que formulée dans son courrier du 20 novembre 2018. 
 5. En deuxième lieu, le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger. 
 6. Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir, doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. 
 7. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration aux termes duquel : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. [] ". Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 
 8. Il ressort de ce qui précède que M. A ne peut utilement invoquer, au soutien de ses conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refus du maire de Fouesnant de faire droit à sa demande d'information, un moyen de légalité externe tiré des conditions dans lesquelles la délibération du 8 avril 2014 fixant le montant des indemnités de fonctions versées à certains élus a été adoptée, sans vote distinct, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2123-22 du code général des collectivités territoriales, dans sa version alors en vigueur. 
 9. En dernier lieu, si M. A soutient que certains conseillers municipaux ont bénéficié d'indemnités de fonctions sans justifier d'un travail effectif, évoquant la situation d'une élue qui aurait déménagé et qui siégeait au sein d'une commission qui ne s'est réunie qu'à deux reprises au cours du mandat, ainsi que d'un autre élu chargé de la compétence " eau et assainissement ", laquelle a pourtant été transférée à la communauté de communes, il ne produit, au soutien de ses allégations, aucune pièce susceptible de permettre au tribunal d'apprécier tant le caractère effectif du versement des indemnités contestées que leur caractère indu. Par suite, M. A n'est pas fondé à soutenir que le maire de Fouesnant a, illégalement, refusé de suspendre le versement des indemnités à certains élus municipaux et d'en solliciter le remboursement. 
 10. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune tirée de la tardiveté de la requête, et eu égard aux termes de la saisine du tribunal, que les conclusions présentées par M. A à fin d'annulation de la décision du maire refusant de faire droit à sa demande doivent être rejetées. 
   
   
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 11. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". 
 12. Ainsi que le fait valoir la commune de Fouesnant, les conclusions présentées par M. A tendant à faire stopper le versement d'indemnités aux élus ne pouvant justifier d'un travail effectif depuis mars 2014 et à obtenir le remboursement d'indemnités perçues depuis mars 2014 par les élus concernés n'entrent pas dans le champ d'application des dispositions précitées de l'article L. 911-1 du code de justice administrative. En tout état de cause, le présent jugement, qui rejette les conclusions tendant à l'annulation de la décision contestée du maire de Fouesnant, n'implique aucune mesure particulière d'exécution. Les conclusions à fin d'injonction présentées par M. A doivent donc rejetées. 
   
   
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de rejeter les conclusions des parties au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Fouesnant au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Fouesnant. 
 Une copie du présent jugement sera adressée au préfet du Finistère. 
 Délibéré après l'audience du 16 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Kolbert, président, 
 Mme Thalabard, première conseillère, 
 Mme Barbaste, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 M. Thalabard 
 Le président, 
 Signé 
 E. KolbertLa greffière, 
 Signé 
 I. Le Vaillant 
 La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.