TA63 · Chambre 2 — 4 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 13 novembre 2019, le 11 juin 2020, le 2 décembre 2020, le 22 mai 2023, et un mémoire récapitulatif produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 3 novembre 2023, Mme A B, représentée par la SCP Desilets Robbe Roquel, Me Robbe, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté n° 2019-1129 du 13 septembre 2019 par lequel le préfet du Cantal a déclaré d'utilité publique, au profit de la communauté de communes " Hautes-Terres communauté ", les acquisitions foncières nécessaires à la réalisation de la tranche 1 du parc d'activités " Les Canals " sur la commune de Neussargues-en-Pinatelle ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 500 euros en application de l'article  L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'incompétence de l'auteur de l'acte ; le champ de compétence fixé dans l'arrêté de délégation est trop imprécis ; 
 - la concertation préalable a été insuffisante ; les modalités de concertation prévues dans la délibération du 4 mars 2015 n'ont pas été respectées ; cette insuffisance l'a privée d'une garantie ; le public n'a pas été informé régulièrement par voie de presse de l'évolution du projet en cours de concertation ; l'ancien propriétaire de sa parcelle n'était pas en mesure de s'informer et d'exposer ses observations ; 
 - les mesures préventives arrêtées le 11 juin 2018 par le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes sont insuffisantes : elles ne visent pas la parcelle ZO 108 ; l'étude d'impact jointe au dossier d'enquête publique ne mesure pas réellement les enjeux archéologiques susceptibles d'être menacés par le projet ; 
 - le recours aux procédures de l'article R. 123-20 du code de l'environnement n'était pas justifié dès lors que le rapport du commissaire-enquêteur était suffisamment motivé ;  
 - l'étude d'impact sur l'économie agricole est insuffisante au regard des articles L. 112-1-3 et D. 112-1-18 du code rural et de la pêche maritime ; les parcelles concernées par le projet étaient situées, à la date de la demande de déclaration d'utilité publique, en zone agricole ou en zone d'urbanisation future ; les parcelles représentent un ensemble de 6,81 hectares et sont à usage agricole ; l'étude d'impact est insuffisante au regard de l'article D. 112-1-19 du code rural et de la pêche maritime ; 
 - le projet méconnaît l'article L. 111-2 du code rural et de la pêche dès lors qu'aucune mesure concrète de nature à éviter, réduire ou compenser les atteintes portées à l'activité agricole n'a été envisagée ; 
 - le projet n'a pas fait l'objet d'une estimation correcte de ses coûts en méconnaissance de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; l'appréciation a varié au cours du temps ; la valeur de la parcelle ZO 108 a été omise ; la valeur de sa parcelle a été minorée ; les dépenses n'ont pas toutes été prises en compte ; 
 - le projet n'est pas d'utilité publique ; il existe déjà des zones d'activités sur le territoire de la communauté de communes, si bien que le manque de terrains viabilisés n'est pas établi ; un tel projet n'est pas justifié au regard des besoins économiques du secteur ; il va à l'encontre des préventions de l'agence régionale de santé ; la réalisation des expropriations réduira la surface utile des parcelles concernées ; 
 - le projet n'a pas d'utilité économique ; il n'y a pas de forte demande et aucune création d'emploi n'est prévue ; trois autres zones d'activités sont présentes dans les environs et ne sont pas remplies ;  
 - le projet conduit à une consommation excessive de terres agricoles ; il porte atteinte au capital touristique et au patrimoine archéologique ; 
 - en tant que personne expropriée, elle perdra 43,9 % de son revenu cadastral en cas d'expropriation ; il existe des alternatives, d'autres exploitants étant intéressés pour vendre ; il existe d'autres possibilités foncières offertes à la collectivité ; 
 - le bilan coûts avantages du projet est négatif. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 janvier 2020 et le 17 juillet 2020, le préfet du Cantal conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de la requérante les dépens ainsi qu'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Par des mémoires, enregistrés le 19 avril 2023 et le 7 juin 2023, la communauté de communes " Hautes Terres communauté ", représentée par la SELARL DMMJB Avocats, conclut au rejet de la requête et de mettre à la charge de la requérante la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Par courrier en date du 8 novembre 2023, les parties ont été informées du calendrier prévisionnel d'instruction conformément aux dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 Par ordonnance du 23 novembre 2023, l'instruction a été clôturée le jour même.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Bentéjac, présidente ; 
 - les conclusions de Mme Luyckx, rapporteure publique 
 - les observations de Mme B et de Me Juilles pour la communauté de communes " Hautes-Terres communauté ". 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté en date du 13 septembre 2019, le préfet du Cantal a déclaré d'utilité publique, au profit de la communauté de communes " Hautes-Terres communauté ", les acquisitions foncières nécessaires à la réalisation de la tranche 1 du parc d'activités " Les Canals " sur la commune de Neussargues-en-Pinatelle. Par la présente requête, Mme B, propriétaire de la parcelle ZO 87, sise lieudit Les Canals à Neussargues-en-Pinatelle, demande l'annulation de cet arrêté. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. En premier lieu, l'arrêté attaqué a été signé par M. Charbel Aboud, secrétaire général de la préfecture du Cantal, qui bénéficiait à ce titre, en vertu d'un arrêté du 2 mai 2018 pris par le préfet du Cantal et publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du  
 Cantal du 3 mai 2018, d'une délégation à l'effet de signer tous arrêtés et décisions relevant des attributions de l'Etat dans le département, à l'exception d'actes au nombre desquels ne figurent pas les décisions en litige. Le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit, dès lors, être écarté. 
 3. En deuxième lieu, Mme B soutient que les modalités de concertation, telles que prévues par la délibération du conseil communautaire du 4 mars 2015, n'ont pas été respectées. Toutefois, cette délibération a pour objet de fixer les modalités de concertation préalables à la création de la zone d'aménagement concertée et ne prévoit pas les modalités de concertation préalables aux acquisitions foncières en litige. En l'absence d'exception d'illégalité soulevée de l'arrêté créant cette zone d'aménagement concertée, le moyen, tel qu'il est invoqué, doit être écarté comme étant inopérant. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 311-11 du code de l'environnement relatif au périmètre de la zone d'aménagement concertée doit également être écarté. 
 4. En troisième lieu, Mme B soulève l'insuffisance des mesures de prévention en matière archéologique. Il ressort des pièces du dossier que le diagnostic archéologique a été prescrit, dans un premier temps, par arrêté du 18 décembre 2017, portant sur plusieurs parcelles puis, par arrêté du 11 juin 2018, portant sur la seule parcelle section ZO 87. La requérante, qui n'excipe pas de l'illégalité de cet arrêté, n'apporte aucun élément de nature à établir cette insuffisance dès lors, en tout état de cause, que ce diagnostic n'a pas à porter sur l'ensemble des parcelles concernées par le projet de création de la zone d'aménagement concertée. Le moyen doit, par suite et dans tous les cas, être écarté. 
 5. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 123-20 du code de l'environnement : " A la réception des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, l'autorité compétente pour organiser l'enquête, lorsqu'elle constate une insuffisance ou un défaut de motivation de ces conclusions susceptible de constituer une irrégularité dans la procédure, peut en informer le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui dans un délai de quinze jours, par lettre d'observation. / Si l'insuffisance ou le défaut de motivation est avéré, le président du tribunal administratif ou le conseiller qu'il délègue, dispose de quinze jours pour demander au commissaire enquêteur ou à la commission d'enquête de compléter ses conclusions. Il en informe simultanément l'autorité compétente. En l'absence d'intervention de la part du président du tribunal administratif ou du conseiller qu'il délègue dans ce délai de quinze jours, la demande est réputée rejetée. La décision du président du tribunal administratif ou du conseiller qu'il délègue n'est pas susceptible de recours. / Dans un délai de quinze jours à compter de la réception des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, le président du tribunal administratif ou le conseiller qu'il délègue peut également intervenir de sa propre initiative auprès de son auteur pour qu'il les complète, lorsqu'il constate une insuffisance ou un défaut de motivation de ces conclusions susceptible de constituer une irrégularité dans la procédure. Il en informe l'autorité compétente. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête est tenu de remettre ses conclusions complétées à l'autorité compétente pour organiser l'enquête et au président du tribunal administratif dans un délai de quinze jours. ". 
 6. Il ressort des pièces du dossier que dans le cadre de l'enquête publique préalable à l'arrêté en litige, le président du tribunal administratif de Clermont-Ferrand a, le 8 novembre 2018, de sa propre initiative, demandé au commissaire enquêteur de compléter ses conclusions du 24 octobre 2018. Si Mme B soutient que cette demande était injustifiée, cette dernière relève de la libre appréciation du président du tribunal administratif et n'est, au demeurant, pas susceptible de recours. En tout état de cause, si Mme B fait valoir que le préfet a informé le président du tribunal administratif d'une telle insuffisance de motivation, ce qui ne ressort pas des pièces du dossier, cette intervention n'a pu porter, conformément à l'article R. 123-20 du code de l'environnement, que sur la nécessité de compléter l'avis et non sur le bien-fondé de cet avis et des réserves émises. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 7. En cinquième lieu, il résulte des dispositions combinées de l'article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime et de son décret d'application du 31 août 2016 que l'exigence d'établir une étude d'impact agricole dans le cas de projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des conséquences négatives importantes sur l'économie agricole n'est applicable qu'aux projets pour lesquels l'étude d'impact prévue à l'article L. 122-1 du code de l'environnement a été transmise à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement définie à l'article R. 122-6 du code de l'environnement à compter du premier jour du troisième mois suivant celui de la publication de ce décret au Journal officiel de la République française. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'autorité environnementale a émis un avis le 10 mai 2016 et que le dossier complet de l'étude d'impact lui avait été transmis le 10 mars 2016, soit à une date antérieure à l'entrée en vigueur des dispositions de l'article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime précité. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions en ce qu'aucune étude d'impact sur l'économie agricole n'a été réalisée est inopérant et doit être écarté pour ce motif. 
 8. En sixième lieu, l'article L. 111-2 du code rural et de la pêche énumère les différents objets assignés à la politique d'aménagement de l'espace rural. Les dispositions de ces articles ne sauraient toutefois être utilement invoquées à l'encontre du projet d'aménagement contesté, lequel ne s'inscrit pas dans le cadre d'une opération d'aménagement foncier rural. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions en raison d'une consommation excessive de l'espace agricole doit par suite être écarté comme inopérant.  
 9. En septième lieu, aux termes de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi, l'expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : () 4° L'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser. ". 
 10. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances du dossier soumis aux consultations et à l'enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de ces consultations que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 
 11. Mme B soutient que les dépenses liées au projet d'aménagement en litige et figurant au dossier de l'enquête publique n'ont pas été correctement estimées. Elle fait ainsi valoir que le coût de la parcelle cadastrée ZO 108, déjà acquise, ainsi que les indemnités d'éviction ont été omises. Toutefois, il ressort du dossier préalable à la déclaration d'utilité publique du projet soumis à enquête publique ainsi que de l'estimation sommaire des biens établie par France Domaine que la valeur vénale de la parcelle section ZO 108 a été mentionnée et les indemnités d'éviction ont bien été précisées. La requérante fait également valoir que l'estimation de la parcelle ZO 87 a été minorée. Elle n'apporte toutefois aucun élément à l'appui de cette allégation alors que l'évaluation a été réalisée par France Domaine et que la parcelle ZO 108 avec laquelle elle l'a compare ne présente pas les mêmes caractéristiques. Enfin, s'agissant des frais de gestion, des dépenses d'études préalables, des honoraires, ainsi que les frais de construction de la pépinière d'entreprises qui auraient été omis, la requérante n'apporte aucune précision quant au montant de ces frais ni n'établit qu'ils sont bien en lien direct avec l'opération en cause. 
 12. En dernier lieu, une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'utilité qu'elle présente. 
 13. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration d'utilité publique en litige a pour objet la création d'une zone d'aménagement concerté laquelle constitue un objectif d'intérêt général. En effet, ce projet a pour objectif de viabiliser des terrains pour accueillir des activités économiques, et ainsi de développer l'équilibre des territoires " afin de ne pas concentrer toutes les activités économiques sur les bassins d'Aurillac et de Saint-Flour " tout en s'inscrivant dans une démarche environnementale. Le projet de la zone d'activité est justifié par le manque de terrains viabilisés utilisables pour les activités économiques à implanter sur le territoire intercommunal et sur la volonté de la commune d'organiser l'espace par usages. Le choix du site est justifié par sa faible vulnérabilité au regard des risques naturels, par sa morphologie favorable à son aménagement qui permettra de respecter la structure paysagère de la vallée d'Alagnon, par sa proximité avec des axes routiers majeurs et par la taille modeste des terrains proposés à des prix raisonnables, le phasage des travaux et la commercialisation permettant une consommation maitrisée du foncier. Les circonstances que d'autres propriétaires souhaitent céder leurs parcelles pour une telle opération, et que Mme B perdra des revenus fonciers ne sont pas de nature à dénuer au projet son utilité publique. En tout état de cause, il ressort de l'appréciation sommaire des dépenses du projet que la perte de revenus fonciers de Mme B fera l'objet d'une indemnisation. Enfin, si Mme B soutient que le projet entraîne une consommation importante de l'espace agricole et porte atteinte au capital touristique et patrimonial, elle n'apporte toutefois aucune précision permettant de remettre en cause l'utilité du projet. Dans ces conditions, Mme B n'est pas fondée à soutenir que le projet serait dépourvu d'utilité publique. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté en litige. 
 Sur les frais de l'instance : 
 15. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande Mme B au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 16. D'autre part, l'Etat, qui n'a pas eu recours au ministère d'avocat, ne justifie pas avoir exposé de frais spécifiques pour défendre à la présente instance. Ainsi, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par le préfet à ce titre. 
 17. Enfin, la communauté de communes " Hautes-Terres communauté " n'a pas la qualité de partie à l'instance, mais de simple observateur. Par suite, et en tout état de cause, ses conclusions à fin d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes " Hautes-Terres communauté " au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par le préfet du Cantal au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi qu'au titre des dépens sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B, au préfet du Cantal et à la communauté de communes " Hautes-Terres communauté ". 
 Délibéré après l'audience du 21 mars 2024, à laquelle siégeaient :  
 Mme Bentéjac, présidente, 
 M. Bordes, premier conseiller, 
 M. Debrion, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2024. 
 La présidente-rapporteure, 
 C. BENTÉJACL'assesseur le plus ancien, 
 J.-F. BORDES   
 La greffière, 
 C. PETIT 
 La République mande et ordonne au préfet du Cantal, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°1902229