TA06 · 4ème Chambre — 22 mars 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 28 mai 2019, 23 avril et 29 juin 2021, M. C B et la société par actions simplifiée (SAS) PRESENCE, représentés par Me Lavisse, demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures :  
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Peymeinade a rejeté leur demande d'abrogation de la délibération du 14 décembre 2017 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'elle fixe certaines dispositions aux articles UC 5, UC 7, UD 5 et UD 7 du règlement et en tant qu'elle crée une zone 2AU ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Peymeinade de convoquer le conseil municipal en vue de réviser ou modifier les articles UC 5, UC 7, UD 5 et UD 7 du règlement et de supprimer la zone 2AU dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Peymeinade la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - les articles UC 5 et UD 5 du règlement du plan local d'urbanisme ne définissent ni n'encadrent précisément les règles alternatives qu'ils posent pour les constructions, ouvrages techniques et installations nécessaires au service public ou d'intérêt collectif ; 
 - les règles encadrant la constructibilité des terrains en secteur UC et UD sont contradictoires avec les principes posés par la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové retranscrits à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et son entachées d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - elles sont contradictoires avec le rapport de présentation ;  
 - elles ne sont pas cohérentes avec l'orientation n°5 du projet d'aménagement et de développement durables ; 
 - elles sont entachées de détournement de pouvoir ; 
 - la création d'une zone 2AU méconnaît les principes de gestion économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain dès lors que la densification des zones UC et UD aurait dû être privilégiée. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 décembre 2020, 22 avril et 31 mai 2021, la commune de Peymeinade, représentée par Me Leroy-Freschini, conclut à titre principal à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire à son rejet et en tout état de cause à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise solidairement à la charge des requérants au titre de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ont été méconnues ; 
 - les requérants n'ont pas d'intérêt à agir ; 
 - la requête est irrecevable en l'absence de moyens suffisamment étayés ; 
 - le contentieux n'a pas été lié ; 
 - la demande préalable et la requête contentieuse ne présentent pas des demandes identiques ; 
 - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.  
 La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par ordonnance du 27 juillet 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Beyls, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Leroy-Freschini, représentant la commune de Peymeinade. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 14 décembre 2017, le conseil municipal de Peymeinade a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un courrier, reçu par la commune le 30 janvier 2019, M. B et la société PRESENCE ont sollicité l'abrogation de cette délibération. Aucune réponse n'a été apportée à leur demande. Les requérants demandent l'annulation de la décision implicite rejetant leur demande d'abrogation. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 Sur les règles fixées par les articles UC 5 et UD 5 relatives aux constructions, ouvrages techniques et installations nécessaires au service public ou d'intérêt collectif : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement () peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-27 du même code : " Les destinations de constructions sont : / () / 4° Equipements d'intérêt collectif et services publics ; / () ". L'article R. 151-28 de ce code précise dans sa rédaction applicable au litige : " Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : / () / 4° Pour la destination " équipements d'intérêt collectif et services publics " : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale, salles d'art et de spectacles, équipements sportifs, autres équipements recevant du public ; / () ". Et aux termes de l'article R. 151-39 du code précité : " Afin d'assurer l'intégration urbaine, paysagère et environnementale des constructions, déterminer la constructibilité des terrains, préserver ou faire évoluer la morphologie du tissu urbain et les continuités visuelles, le règlement peut notamment prévoir des règles maximales d'emprise au sol et de hauteur des constructions. / () / Les règles prévues par le présent article peuvent être exprimées par rapport aux voies et emprises publiques, aux limites séparatives et aux autres constructions sur une même propriété ainsi qu'en fonction des objectifs de continuité visuelle, urbaine et paysagère attendus ". 
 3. D'autre part aux termes de l'article R. 151-13 du code de l'urbanisme : " Les règles générales peuvent être assorties de règles alternatives qui en permettent une application circonstanciée à des conditions locales particulières. / Ces règles alternatives ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de se substituer aux possibilités reconnues à l'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme de procéder à des adaptations mineures par l'article L. 152-3 et d'accorder des dérogations aux règles du plan local d'urbanisme par les articles L. 152-4 à L. 152-6 ".  
 4. D'une part, il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 151-9 et R. 151-27 du code de l'urbanisme citées au point 2 qu'il est loisible aux auteurs des plans locaux d'urbanisme de définir, pour des motifs d'urbanisme, des règles spécifiques aux constructions et installations relevant d'une catégorie de destination prévue par les dispositions de l'article  
 R. 151-27. 
 5. D'autre part, il ne résulte pas des dispositions citées au point 3 de l'article  
 R. 151-39 du code de l'urbanisme ni d'aucune autre disposition législative ou règlementaire que le règlement du plan local d'urbanisme serait tenu de prévoir des dispositions encadrant la volumétrie et l'implantation des constructions. 
 6. Ainsi, il était loisible aux auteurs du plan local d'urbanisme de Peymeinade de ne prévoir aucune disposition encadrant la volumétrie et à l'implantation pour les constructions, ouvrages techniques et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces règles, spécifiques à une destination de constructions au sens de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme, ne constituent pas des règles alternatives au sens de l'article R. 151-13 du même code. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'en ne définissant ni n'encadrant les règles prévues pour ces équipements, les articles UC 5 et UD 5 du règlement du plan local d'urbanisme seraient entachés d'illégalité. Il suit de là que ce moyen doit être écarté.  
 Sur la méconnaissance alléguée de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et l'erreur manifeste d'appréciation : 
 7. Aux termes de l'article UC 5 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à la volumétrie et à l'implantation des constructions en zone UC : " () / Les constructions doivent être édifiées à au moins 7m de l'alignement des voies et des emprises ouvertes à la circulation publique existantes ou à créer. / () / Les constructions (souterraines et émergentes) doivent être édifiées en recul de 7m des limites séparatives sauf pour les annexes au bâtiment principal qui peuvent être édifiées en limite si la hauteur de la construction n'excède pas 2.5m à l'égout du toit. / () / L'emprise au sol sera au maximum de 17 % de la superficie de l'unité foncière. / Pour les hébergements hôteliers et touristiques, l'emprise au sol est limitée à 20% nonobstant les règles ci-après applicables à chaque zone. / () / La hauteur maximale des constructions est fixée à 7 mètres à l'égout du toit, soit R+1. / () " et aux termes de l'article UC 7 du règlement du plan local d'urbanisme relatif au traitement environnemental et paysager des espaces non bâtis et abords des constructions dans la même zone : " () / Il est imposé au moins 75% d'espaces perméables sur l'unité foncière. Ces espaces seront plantés avec des essences végétales locales. Cette règle s'applique aux terrains existants, ainsi qu'aux terrains, bâtis ou non bâtis, issus de divisions parcellaires constitutives ou non de lotissements. / () ".  
 8. Aux termes de l'article UD 5 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à la volumétrie et à l'implantation des constructions en zone UD : " () / Les constructions doivent être édifiées à au moins 10m de l'alignement des voies et des emprises ouvertes à la circulation publique existantes ou à créer. / () / Les constructions (souterraines et émergentes) doivent être édifiées en recul de 10m des limites séparatives sauf pour les annexes au bâtiment principal qui peuvent être édifiées en limite si la hauteur de la construction n'excède pas 2.5m à l'égout du toit. / () / En zone UD, l'emprise au sol sera au maximum de 8% de la superficie de l'unité foncière. / Pour les hébergements hôteliers et touristiques, l'emprise au sol est limitée à 10% nonobstant les règles ci-après applicables à chaque zone. / En secteur UDa, il est uniquement autorisé une extension de 20m² d'emprise au sol supplémentaire en extension des constructions existantes, une seule fois entre la date d'approbation du présent plan local d'urbanisme et sa première révision générale. / () / En zone UD, la hauteur maximale des constructions est fixée à 7 mètres à l'égout du toit, soit R+1. / En zone UDa, la hauteur des extensions pourra au plus être égale à la hauteur des constructions existantes sur l'unité foncière. / () " et aux termes de l'article UD 7 du règlement du plan local d'urbanisme relatif au traitement environnemental et paysager des espaces non bâtis et abords des constructions dans la même zone : " () / Il est imposé au moins 85% d'espaces perméables sur l'unité foncière. Ces espaces seront plantés avec des essences végétales locales. Cette règle s'applique aux terrains existants, ainsi qu'aux terrains, bâtis ou non bâtis, issus de divisions parcellaires constitutives ou non de lotissements. / () ".  
 9. D'une part, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 " et aux termes de l'article L. 101-2 du même code dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / () / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / () ".  
 10. Le juge administratif exerce un contrôle normal sur la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec les principes énoncés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 11. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 12. En l'espèce, d'une part il ressort de la lecture du rapport de présentation, disponible en intégralité sur le site internet de la commune, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont fait le choix de maîtriser l'évolution de la population communale à un plafond d'environ 11 000 habitants d'ici la fin des années 2020 afin de permettre une bonne maîtrise et une bonne gestion du territoire, soit environ 3 000 habitants de plus que lors de l'approbation du plan local d'urbanisme en litige. En cohérence avec ce plafond, ils ont fait le choix de limiter la création de logements aux alentours de 1 400 logements supplémentaires, conformément au besoin exprimé sur la commune de logements T3 et T4 à destination des familles. Il ressort également du rapport de présentation que le solde migratoire a diminué fortement entre 2008 et 2013 en s'établissant à 0,50% par an et qu'en y ajoutant le solde naturel négatif, le taux de variation annuel moyen de la population s'élève à 0,4 % soit une prévision de l'ordre de 8 600 habitants à l'horizon 2027.  
 13. D'autre part, il ressort également du rapport qu'environ 640 logements sont prévus dans les zones UM et 1AU. Ainsi, quand bien même la zone UC couvre près de la moitié de la superficie du territoire communal, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'au regard des dispositions règlementaires dans les autres zones, les dispositions applicables en zones UC et UD seraient de nature à empêcher la réalisation de 760 logements sur le territoire communal, hors zones UM et 1AU, soit un total de 1 400 logements. En tout état de cause, quand bien même seuls les 640 logements prévus dans les zones UM et 1AU seraient créés, cette faible augmentation de l'habitat est concordante avec la faible croissance démographique de la commune et n'a pas pour effet de rendre insuffisants les espaces constructibles dès lors que les prévisions démographiques s'établissent à environ 8 600 habitants à l'horizon 2027 soit environ 600 habitants supplémentaires. 
 14. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions du règlement limitant la densification des zones UC et UD ne seraient pas compatibles avec le principe d'équilibre fixé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ou seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 Sur la contradiction alléguée avec le rapport de présentation :  
 15. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / () ".  
 16. En l'espèce, d'une part, il ressort de la lecture du rapport de présentation que la zone UC correspond à la deuxième couronne d'urbanisation, qu'elle présente actuellement une densité de construction relativement faible, essentiellement sous forme de logements individuels, et a pour vocation d'être une zone à vocation principale d'habitat et de services de densité moyenne. D'autre part, il ressort également du rapport de présentation que la zone UD correspond aux zones d'habitats périphériques de très faible densité de construction et a pour vocation d'être une zone à vocation principale d'habitat de densité faible.  
 17. Le rapport justifie ensuite les règles en litige par la volonté de conforter l'organisation existante de l'urbanisation dans ces zones, d'intégrer les constructions nouvelles dans le contexte urbain existant, de contribuer au maintien de la nature en ville et de limiter l'imperméabilisation des sols dans ces zones qui ne sont pas desservies par un réseau d'évacuation des eaux pluviales. Il résulte de ces éléments de justification que le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme consiste à maintenir une densité modérée en zone UC et une densité faible en zone UD. Par suite, les règles en litige, qui ont pour effet d'encadrer les possibilités de construction en secteur UC et UD, ne sont pas contradictoires avec le rapport de présentation. Il suit de là que le moyen doit être écarté. 
 Sur l'incohérence alléguée avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) : 
 18. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles  
 L. 101-1 à L. 101-3 ".  
 19. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 20. En l'espèce, s'il ressort de la lecture du PADD que celui-ci pose une orientation n°5 visant à veiller à la modération de la consommation d'espaces naturels et à limiter l'étalement urbain notamment en autorisant la constructibilité dans les zones déjà bâties et suffisamment desservies, d'une part il ressort de cette même orientation que cette constructibilité doit se faire dans le respect de " l'esprit village " caractéristique de la commune, d'autre part le PADD pose également une orientation n°3 visant à maîtriser le développement démographique notamment en limitant la population à un plafond d'environ 11 000 habitants sur dix ans et la création de logements aux alentours de 1 400 logements supplémentaires. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les limites apportées par le règlement à la densification des zones UC et UD seraient incohérentes avec les orientations du PADD. Il suit de là que ce moyen doit être écarté. 
 Sur le détournement de pouvoir :  
 21. Si les requérants soutiennent que les règles encadrant la constructibilité des terrains en secteur UC et UD ont été mises en place pour contourner les effets de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, le détournement de pouvoir ainsi allégué n'est pas établi. 
 Sur la création de la zone 2AU : 
 22. Les requérants ne peuvent utilement soutenir que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient dû privilégier la densification de l'urbanisation des zones UC et UD avant de créer une zone à urbaniser 2AU dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la commune mais seulement sa légalité. Il suit de là que le moyen est inopérant et doit être écarté comme tel.  
 23. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la requête, que les conclusions aux fins d'annulation présentées par les requérants doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 24. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation présentées par les requérants, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Peymeinade, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre solidairement à la charge de la société PRESENCE et de M. B une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Peymeinade et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société PRESENCE et de M. B est rejetée. 
 Article 2 : La société PRESENCE et M. B verseront solidairement à la commune de Peymeinade une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée PRESENCE, à M. C B et à la commune de Peymeinade. 
 Délibéré après l'audience du 1er mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Bonhomme, président, 
 Mme Soler, conseillère, 
 M. Holzer, conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mars 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 N. A 
 Le président, 
 Signé 
 T. BONHOMMELa greffière, 
                                               Signé 
                                            O. MOULOUD 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou par délégation la greffière,