TA44 · 1ère Chambre — 6 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 26 avril 2019 et le 29 septembre 2021 Mme C G, Mme H I et M. E I, représentés par Me Diversay, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler le certificat d'urbanisme négatif en date du 26 octobre 2018 par lequel le maire du Cellier a déclaré irréalisable l'opération projetée consistant en la réalisation d'un lotissement comprenant 11 terrains à bâtir, sur les parcelles cadastrées section ZP n°236 à 241, route des Funeries au lieudit La Coalerie, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux née le 27 février 2019 ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de procéder au réexamen de la demande de certificat d'urbanisme ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune du Cellier le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - le signataire du certificat d'urbanisme négatif ne justifie pas de sa compétence ;  
 - l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l'article A. 424-2 et de l'article A. 410-3 du code de l'urbanisme, faute de mentionner l'avis des gestionnaires de réseau et leurs sens ; 
 - le certificat d'urbanisme attaqué qui procède au retrait d'un certificat d'urbanisme positif tacite méconnaît les articles L. 122-1 et L 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le nouveau motif invoqué en défense tiré de ce que le terrain d'assiette du projet ne constitue pas une dent creuse est entaché d'une erreur d'appréciation ; 
 - les nouveaux motifs invoqués en défense tirés de la méconnaissance des articles 6.1, 13.1 et 13.2 du règlement du plan local d'urbanisme relatifs au secteur Uh3, de l'article 2 de ce règlement relatif à la zone A sont entachés d'une erreur d'appréciation ; 
 - le nouveau motif invoqué en défense tiré de ce que le projet porte atteinte aux éléments de paysages à protéger, identifiés par le plan local d'urbanisme au titre du 7° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 30 juillet 2019 et le 7 septembre 2022, la commune du Cellier conclut au rejet de la requête.  
 Elle fait valoir que :  
 - la requête est irrecevable en l'absence de notification du recours conformément à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; 
 - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés ;  
 - le certificat d'urbanisme contesté peut être légalement fondé sur d'autres motifs, tirés de ce que le projet méconnaît les dispositions relatives à la zone Uh3 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune, qui n'autorise l'urbanisation des hameaux qu'uniquement pour le comblement des dents creuses ; il méconnaît également les dispositions des articles 6.1,13.1 et 13.2 du règlement du plan local d'urbanisme relatifs au secteur Uh3 et celles de l'article 2 de ce règlement relatif à la zone A ; il porte en outre atteinte aux éléments de paysages à protéger, identifiés par le plan local d'urbanisme au titre du 7° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme F, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Gallot, substituant Me Diversay, avocate de Mme C G, Mme H I et M. E I. 
 Considérant ce qui suit :  
 1.Mme G, Mme I et M. I sont propriétaires indivis des parcelles cadastrées section ZP n ° 236, 237, 238, 239, 240 et 241, ensemble d'une contenance de 9 108 m2, situées Route des Funeries au lieudit La Coalerie, au Cellier, ainsi que classées pour partie en zone Uh3 et pour partie en zone A par le plan local d'urbanisme de cette commune. La SAS Bâti Aménagement a déposé le 1er août 2018 une demande de certificat d'urbanisme opérationnel au titre des dispositions du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme portant sur la faisabilité d'un projet de création de lotissements comprenant 11 terrains à bâtir sur les parcelles en cause. Par un arrêté du 26 octobre 2018, le maire du Cellier a déclaré non réalisable l'opération projetée au motif qu'elle méconnaît les dispositions applicables de l'article L. 111-3 et R. 111-14 du code de l'urbanisme. Par la présente requête, Mme G, Mme I et M. I demandent au tribunal d'annuler l'arrêté du 26 octobre 2018, ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux contre cet arrêté. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2.En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du maire du Cellier du 28 juin 2016, régulièrement publié le 3 juillet 2016, dont les mentions attestent du caractère exécutoire, M. D A, adjoint à l'aménagement du territoire, à l'urbanisme et à l'agenda 21, signataire de l'arrêté attaqué, a reçu délégation de fonction et de signature, à l'effet notamment de signer les certificats d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de ce signataire manque en fait. 
 3.En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. () ". Aux termes de l'article R. 410-14 du même code : " Dans les cas prévus au b de l'article L. 410-1, lorsque la décision indique que le terrain ne peut être utilisé pour la réalisation de l'opération mentionnée dans la demande, ou lorsqu'elle est assortie de prescriptions, elle doit être motivée ".  
 4.Aux termes de la décision attaquée, qui vise les dispositions du code de l'urbanisme et notamment le b) de son article L. 410-1, le certificat d'urbanisme négatif attaqué a été pris au motif que le projet méconnaît les dispositions des articles L. 111-3 et R. 111-14 du code de l'urbanisme, dont il y aurait lieu de faire application en raison de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale. Ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la décision attaquée est suffisamment motivée en droit comme en fait.  
 5.En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 410-10 du code de l'urbanisme : " Dans le cas prévu au b de l'article L. 410-1, le délai d'instruction est de deux mois à compter de la réception en mairie de la demande () ". Aux termes de l'article R. 410-12 de ce code : " A défaut de notification d'un certificat d'urbanisme dans le délai fixé par les articles R. 410-9 et R. 410-10, le silence gardé par l'autorité compétente vaut délivrance d'un certificat d'urbanisme tacite. Celui-ci a exclusivement les effets prévus par le quatrième alinéa de l'article L. 410-1, y compris si la demande portait sur les éléments mentionnés au b de cet article ". Selon le quatrième alinéa de l'article L. 410-1 du même code : " Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique () ". 
 6.D'autre part, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ".  
 7.Les requérants font valoir que l'arrêté attaqué procéderait au retrait d'un certificat tacite positif obtenu du fait du silence gardé par la commune sur la demande présentée le 1er août 2018. Il résulte des dispositions précitées du code de l'urbanisme que le certificat d'urbanisme tacite résultant du silence gardé par l'autorité compétente a pour seul effet de faire obstacle à ce que l'administration, pendant une période de dix-huit mois à compter de la naissance de ce certificat, puisse invoquer, pour le terrain sur lequel porte ce dernier, des dispositions d'urbanisme, un régime de taxes ou participations d'urbanisme ou des limitations administratives au droit de propriété autres que ceux qui existaient à la date de ce certificat, à l'exception des dispositions ayant pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. En délivrant, postérieurement à un tel certificat tacite, un certificat indiquant que le terrain ne peut être utilisé pour réaliser l'opération envisagée en raison des dispositions d'urbanisme qui lui sont applicables, l'administration, sauf dans l'hypothèse où elle opposerait ainsi des dispositions d'urbanisme entrées en vigueur après la naissance du certificat tacite, ne retire à ce dernier aucun des effets de droit qui lui sont attachés et ne peut, dès lors, être regardée comme procédant à son retrait. Il s'ensuit qu'en indiquant, par le certificat d'urbanisme attaqué du 26 octobre 2018, que l'opération de construction que l'aménageur envisageait de réaliser sur les parcelles en cause n'était pas réalisable, l'autorité administrative n'a pas procédé au retrait du certificat d'urbanisme tacite né du silence gardé sur la demande présentée le 1er août 2018 sur le fondement du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la décision attaquée procéderait au retrait d'une décision créatrice de droit et en conséquence, ne peuvent utilement se prévaloir du 4° de l'article L. 211-2 et de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. 
 8.En quatrième lieu, aux termes de l'article A. 410-3 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme : () e) vise, s'il y a lieu, les avis recueillis en cours d'instruction et leur sens ".  
 9.Il ne saurait être reproché à la commune de ne pas avoir visé, dans le certificat d'urbanisme en litige, l'avis du gestionnaire du réseau public d'électricité, comme le prévoit l'article A. 410-3 du CU, dès lors qu'il est constant que cet avis n'a pas été recueilli. De plus, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de l'article A. 424-4 du code de l'urbanisme qui n'est pas applicable à un certificat d'urbanisme.  
 10.En cinquième lieu, la commune du Cellier reconnaît dans ses écritures que le motif de l'arrêté attaqué tiré de ce que les dispositions des articles L. 111-3 et R. 111-14 du code de l'urbanisme feraient obstacle au projet, est erroné, et elle admet, à juste titre, que le caractère réalisable du projet doit être apprécié au regard des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme communal. 
 11. Toutefois, l'administration peut en première instance faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 12.D'une part, si les dispositions liminaires du règlement du plan local d'urbanisme du Cellier applicables au secteur Uh, relatives au caractère et à la vocation de ce secteur, prévoient que ce secteur comporte trois sous-secteurs où des prescriptions particulières s'appliquent, dont un secteur Uh3 " correspondant aux autres villages où la construction nouvelle est autorisée en comblement de " dents creuses " sous réserve de l'observation de conditions particulières ", ni ces dispositions, ni aucun des articles des dispositions applicables au secteur Uh, ni aucune autre disposition de ce règlement ne subordonnent l'implantation d'une construction nouvelle dans le secteur Uh3 à la condition que le terrain d'assiette de cette construction constitue une " dent creuse ". Il en va d'autant plus ainsi que le lexique figurant à l'article 5 des dispositions générales de ce règlement ne définit pas la " dent creuse ", dont le lexique national d'urbanisme auquel se réfère l'article R. 111-1 du code de l'urbanisme ne propose, non plus, aucune définition. Il en résulte que la circonstance que le terrain formé des parcelles cadastrées section ZP n°s 236 à 241 ne pourrait être regardé comme constituant une " dent creuse " ne permet en tout état de cause pas de considérer valablement que ce terrain ne peut être utilisé pour la réalisation du lotissement indiqué par la demande de certificat d'urbanisme. Par suite, le motif invoqué par la commune en substitution et tiré du caractère et de la vocation du sous-secteur Uh3 n'est pas de nature à justifier légalement le certificat d'urbanisme attaqué.  
 13.En revanche et d'autre part, l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au plan local d'urbanisme de la commune du Cellier prévoit que le règlement d'un tel plan peut " 7° Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection ". Aux termes de l'article 13.2 du règlement du plan local d'urbanisme du Cellier applicable à la zone Uh3 : " Les opérations d'habitat groupé ou lotissement de plus de 5 000 m2 doivent comporter un espace vert commun d'au moins 10% de la surface lotie, d'un seul tenant, comportant au moins un arbre de haute tige pour 100 m2 d'espace vert commun ".  
 14.Si le projet d'environ 6 325 m2 comporte un espace vert d'un seul tenant d'une surface de plus de 910 m2, il ressort toutefois des pièces du dossier qu'il ne comporte pas le minimum de 9 arbres de haute tige qui doit être inclus dans un tel espace prévu par les dispositions précitées.  
 15.Enfin, alors que le plan local d'urbanisme de la commune du Cellier identifie au titre du 7° de l'article L. 121-1-5 du code de l'urbanisme des haies bocagères sur les limites séparatives nord et est des parcelles en cause, il ressort des plans du projet que celui-ci implique la destruction de cette haie, d'une part, en limite nord-ouest de la parcelle cadastrée ZP n°241 pour la construction d'une voie privée de circulation visant à desservir les lots 6 à 11 et d'autre part en limite sud-est de la parcelle cadastrée section ZP n°236, pour la traversée d'un chemin de circulation douce reliant la route des Funeries et le chemin de l'Ouche-Neuve. Il s'ensuit qu'en faisant valoir que le projet en cause méconnaît les dispositions de l'article 13.1 du règlement du plan local d'urbanisme, et qu'il porte atteinte aux haies identifiées par le plan local d'urbanisme comme des éléments paysagers à protéger, le maire du Cellier fait, contrairement à ce que soutiennent les requérants, une exacte application de ces dispositions.  
 16.Il résulte de l'instruction que le maire du Cellier aurait pris la même décision de refus en se fondant sur ces deux seuls motifs. Par suite, il y a lieu de faire droit à la substitution de motifs sollicitée en défense, qui ne privent les requérants d'aucune garantie. 
 17.Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre demande du maire du Cellier de substitution de motifs, ni de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du certificat d'urbanisme attaqué.  
 Sur les frais liés au litige :  
 18.Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune du Cellier, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme G, de Mme I et de M. I est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme C G, représentant unique des requérants, et à la commune du Cellier. 
 Délibéré après l'audience du 8 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. B de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère,  
 Mme Milin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 S. F 
 Le président, 
 A. B DE BALEINE 
 La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne 
 au préfet de la Loire-Atlantique 
 en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce 
 requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir 
 à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 le greffier,