TA06 · 4ème Chambre — 1 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 4 octobre 2019 et 9 mars 2021, M. B C, représenté par Me Elbaz, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du 29 mars 2019 par laquelle le conseil municipal d'Antibes a approuvé son plan local d'urbanisme révisé, ensemble la décision rejetant son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune d'Antibes la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le rapport de présentation n'explique pas les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, l'orientation d'aménagement et de programmation et le règlement en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ; 
 - les conclusions du commissaire enquêteur ne reflètent pas son avis personnel, circonstancié et motivé, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ; 
 - le classement en secteur N de la parcelle cadastrée section EM n° 8 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que le quartier est particulièrement urbanisé ; 
 - la modification du classement de la parcelle aurait été plus opportune lors de l'élaboration du premier plan local d'urbanisme de la commune ; 
 - le classement en secteur N de la parcelle cadastrée section EM n° 8 méconnaît la directive territoriale d'aménagement ; 
 - l'instauration d'un espace boisé classé sur la parcelle cadastrée section EM n° 8 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - le classement de la parcelle cadastrée section EM n°8 est contradictoire avec l'orientation du PADD visant à conforter une offre de logements équilibrée dans un environnement qualitatif durable ; 
 - il est arbitraire ; 
 - il méconnaît les droits acquis qu'il tient du certificat d'urbanisme positif qui lui a été délivré le 13 avril 2017 ; 
 - le plan local d'urbanisme méconnaît le principe d'équilibre prévu par les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 janvier et 12 avril 2021, la commune d'Antibes, représentée par Me Ducroux, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire au prononcé d'un sursis à statuer sur le fondement de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et en tout état de cause à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à ce que les requérants soient condamnés aux entiers dépens.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par une lettre du 27 octobre 2022, les parties ont été invitées à présenter leurs observations sur la possibilité pour le tribunal de surseoir à statuer sur les conclusions de la requête, en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, afin de permettre la régularisation éventuelle du vice tiré de l'insuffisante motivation de l'avis du commissaire-enquêteur en méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement. 
 Par un courrier, enregistré le 7 novembre 2022, la commune d'Antibes a présenté des observations. 
 Par un courrier, enregistré le 16 novembre 2022, le requérant a présenté des observations. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 1er février 2023 : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Beyls, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Mouakil, représentant la commune d'Antibes. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune d'Antibes a été approuvé par une délibération du 13 mai 2011. Par une délibération du 12 juillet 2012, le conseil municipal a prescrit sa révision générale. Le projet de plan révisé a été arrêté par une délibération du 6 juillet 2018 et soumis à enquête publique du 22 octobre au 23 novembre 2018. Par une délibération du 29 mars 2019, le conseil municipal a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme. Par sa requête, M. C demande l'annulation de cette délibération, ensemble de la décision rejetant son recours gracieux. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 Sur le moyen tiré des insuffisances alléguées du rapport de présentation : 
 2. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / () ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / () / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; / () ". Aux termes de l'article R. 151-5 du code précité : " Le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés lorsque le plan local d'urbanisme est : / 1° Révisé dans les cas prévus aux 2° et 3° de l'article L. 153-31 ; / () ". L'article L. 153-31 de ce code dans sa rédaction applicable au litige précise : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / () / 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; / 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance. / () ".  
 3. En premier lieu, si le requérant soutient que le rapport de présentation n'explique pas les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement, cette première branche du moyen n'est pas assortie des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé et ne peut qu'être écartée. 
 4. En deuxième lieu, si le requérant soutient que le rapport de présentation ne justifie pas le classement de la parcelle cadastrée section EM n°8 en zone naturelle, il ressort du plan de zonage issu de la révision en litige que celle-ci est toujours classée en secteur UDe et non en zone naturelle. En tout état de cause, les dispositions précitées du code de l'urbanisme n'impliquent pas que les auteurs du plan local d'urbanisme justifient dans le rapport de présentation du classement retenu parcelle par parcelle, s'agissant d'un acte réglementaire qui a vocation à s'appliquer de manière générale et impersonnelle.  
 5. Enfin, à supposer que le requérant ait entendu soulever que l'institution sur la parcelle cadastrée section EM n°8 d'un espace boisé classé (EBC) n'est pas justifiée par le rapport de présentation, d'une part il ressort de la lecture de la partie 4 de celui-ci, consacrée à l'explication des choix retenus et des évolutions du plan local d'urbanisme que l'évolution des EBC dans le cadre du plan local d'urbanisme révisé vise à conforter une préservation et une protection d'ordre environnementales de certains espaces. Il explique que les EBC pérennisent un patrimoine végétal offrant une image agréable et caractéristique de la commune et que le classement est justifié par l'importance sur le plan quantitatif des massifs boisés ou arbres (surface importante) ou sur le plan qualitatif (espèces significatives ou très vieux sujets à protéger). Le rapport de présentation précise également que des mises à jour ont été réalisées sur la base du cadastre remanié de 2015 et de visites de terrain et que les EBC ont augmenté de près de 20 hectares dans le plan local d'urbanisme révisé, sous la forme d'une création de 25,2 hectares et de la suppression de 5,6 hectares. Enfin, le rapport de présentation précise qu'en secteur UDe n°2, correspondant à la parcelle en litige, les espaces boisés classés correspondent aux unités de boisements situées dans un espace collinaire très perceptible. Ainsi, le rapport de présentation explique bien les choix ayant présidé à la définition des EBC. D'autre part, aucune disposition législative ou règlementaire n'impose que les auteurs du plan local d'urbanisme justifient dans le rapport de présentation des espaces boisés classés retenus parcelle par parcelle. Il suit de là que le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté dans toutes ses branches. 
 Sur le rapport d'enquête publique : 
 6. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / () ".  
 7. Il résulte des dispositions citées au point précédent qu'il appartient au commissaire enquêteur d'indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de ses conclusions.  
 8. En l'espèce, dans ses conclusions, le commissaire-enquêteur rappelle le contenu du projet, l'organisation et le déroulement de l'enquête publique, précise que celle-ci s'est déroulée conformément à la règlementation, que le projet de plan respecte les normes en vigueur et que l'ensemble des personnes publiques associées ont rendu un avis favorable. Il émet ensuite un avis favorable dès lors que " le projet présenté répond à la volonté d'un développement mesuré de la commune dans le respect du tissu urbanisé et dans le respect de la directive territoriale d'aménagement, du plan d'aménagement et de développement durables, de l'environnement, de Natura 2000, de la loi littoral et autres normes supra-communales ". Il assortit son avis de recommandations en reprenant à son compte les recommandations du conseil départemental, de la mission régionale d'autorité environnementale, de la société publique locale en charge de l'aménagement d'Antibes et du bailleur Sophia Antipolis Habitat et en proposant des recommandations qui lui sont propres. Le commissaire enquêteur a ainsi détaillé les raisons l'amenant, au regard du déroulement de l'enquête et des caractéristiques du projet de révision du plan local d'urbanisme à émettre un avis favorable assorti de recommandations. Par suite, le commissaire enquêteur a donné un avis personnel et motivé au sens des dispositions de l'article R. 123-9 du code de l'environnement citées au point 6 et le moyen tiré de leur méconnaissance doit être écarté. 
 Sur l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement en zone N de la parcelle cadastrée section EM n°8 : 
 9. Si le requérant soutient que le classement de la parcelle cadastrée section EM n°8 en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, il ressort du plan de zonage issu de la révision en litige que celle-ci est toujours classée en secteur UDe et non en zone naturelle. Il suit de là que le moyen ne peut qu'être écarté. 
 Sur l'opportunité de modifier le classement de la parcelle cadastrée section EM n°8 lors de la révision du plan local d'urbanisme : 
 10. Le requérant ne peut utilement soutenir que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient dû privilégier un classement en zone naturelle de la parcelle cadastrée section EM n°8 dès l'adoption de la délibération du 13 mai 2011 dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la commune mais seulement sa légalité. En tout état de cause, comme il a été rappelé au point précédent, il ressort du plan de zonage issu de la révision en litige que la parcelle en litige est toujours classée en secteur UDe et non en zone naturelle et est désormais couverte par une servitude d'espace boisé classé. Il suit de là que le moyen ne peut qu'être écarté comme inopérant. 
 Sur la méconnaissance alléguée de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes par le classement en zone N de la parcelle cadastrée section EM n°8 : 
 11. Une nouvelle fois, si le requérant soutient que le classement de la parcelle cadastrée section EM n°8 en zone naturelle méconnaît la directive territoriale d'aménagement, il ressort du plan de zonage issu de la révision en litige que celle-ci est toujours classée en secteur UDe et non en zone naturelle. Il suit de là que le moyen ne peut qu'être écarté. 
 Sur la méconnaissance alléguée du principe d'équilibre prévu par les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : 
 12. Si le requérant soutient que le plan local d'urbanisme méconnaît le principe d'équilibre prévu par les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, ce moyen n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé et ne peut qu'être écarté. 
 Sur l'erreur manifeste d'appréciation dans l'instauration d'un espace boisé classé sur la parcelle cadastrée section EM n°8 : 
 13. Aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements ".  
 14. Les dispositions citées au point précédent ne subordonnent pas le classement d'un terrain comme espace boisé à la condition qu'il possède tous les caractères d'un bois, d'une forêt ou d'un parc à la date d'établissement plan local d'urbanisme, lequel, en vertu des dispositions des articles L. 101-2 et L. 151-1 du même code, exprime des prévisions et détermine les zones d'affectation des sols selon l'usage principal qui devra en être fait à l'avenir. 
 15. En l'espèce, d'une part, la circonstance que la parcelle en litige, cadastrée section EM n° 8, serait entourée de constructions est inopérante à l'encontre de son classement partiel en tant qu'espace boisé classé dès lors qu'aucun principe ni aucune disposition n'interdit à un document d'urbanisme de délimiter des espaces boisés classés en zone urbaine. D'autre part, il ressort du rapport de présentation et a été rappelé au point 5 que les auteurs du plan local d'urbanisme ont souhaité instituer des espaces boisés classés en application des dispositions citées au point 13 afin de pérenniser un patrimoine végétal offrant une image agréable et caractéristique de la commune, en identifiant les massifs boisés ou arbres importants sur le plan quantitatif (surface boisée importante) ou qualitatif (espèces significatives ou très vieux sujets à protéger). La partie de la parcelle en litige couverte par un EBC, d'environ 10 000 mètres carrés, est non bâtie, et présente des haies et des arbres sur la majeure partie de sa superficie. Le classement de cet espace en espace boisé classé répond donc à la volonté des auteurs du plan local d'urbanisme de protéger et préserver les boisements et les caractéristiques paysagères de la commune et n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Il suit de là que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché ce classement doit être écarté. 
 Sur la méconnaissance alléguée des orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) par le classement de la parcelle cadastrée section EM n°8 : 
 16. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".  
 17. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont défini dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 18. En premier lieu, si le requérant soutient que le classement de la parcelle cadastrée section EM n°8 en zone naturelle est contradictoire avec l'orientation du PADD visant à conforter une offre de logements équilibrée dans un environnement qualitatif durable, il ressort du plan de zonage issu de la révision en litige que celle-ci est toujours classée en secteur UDe et non en zone naturelle. Il suit de là que ce moyen ne peut qu'être écarté. 
 19. En deuxième lieu, à supposer que le requérant ait entendu soutenir que l'instauration d'un espace boisé classé sur la parcelle cadastrée section EM n°8 est contradictoire avec l'orientation du PADD visant à conforter une offre de logements équilibrée dans un environnement qualitatif durable, il ressort de la lecture du PADD que celui-ci pose aussi une orientation n°1 visant à assurer un développement et un aménagement harmonieux du territoire notamment en maintenant dans les secteurs de la " ville-parc " une trame urbaine aérée, une orientation n°5 visant à assurer une gestion dynamique du patrimoine naturel et des risques dans le respect des équilibres du territoire, notamment en protégeant et préservant les espaces boisés ou naturels et en préservant la trame verte et une orientation n°6 visant à fixer des objectifs chiffrés de modération de la consommation d'espace et de lutte contre l'étalement urbain notamment en limitant le mitage sur les boisements. Dans ces conditions, l'instauration d'un espace boisé classé sur la parcelle cadastrée section EM n°8, classée en zone UD correspondant à la " ville-parc ", n'est pas incohérent avec les orientations du PADD. Il suit de ce moyen doit être écarté. 
 Sur le caractère prétendument arbitraire du classement :  
 20. A supposer que le requérant ait entendu soulever le moyen tiré du détournement de pouvoir, celui-ci n'est pas établi. Il suit de là que le moyen doit être écarté. 
 Sur la méconnaissance alléguée des droits acquis par le requérant : 
 21. En premier lieu, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " () / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. / () ".  
 22. Il résulte des dispositions citées au point précédent que la délivrance d'un certificat d'urbanisme entraîne pour son titulaire le bénéfice de la cristallisation des règles d'urbanisme en vigueur à la date de délivrance du certificat pour une durée de dix-huit mois.  
 23. En l'espèce, M. C s'est vu délivrer le 13 avril 2017 un certificat d'urbanisme positif pour le lotissement de la parcelle cadastrée section EM n°8. En application des dispositions citées au point 21, il bénéficiait ainsi de la cristallisation des règles d'urbanisme en vigueur jusqu'à la date du 13 octobre 2018. Par suite, à la date de la révision du plan local d'urbanisme en litige, le 29 mars 2019, M. C ne pouvait plus se prévaloir des droits acquis par la délivrance de ce certificat d'urbanisme. Il suit de là que le moyen ne peut qu'être écarté.  
 24. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. / Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d'urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu ".  
 25. Il résulte de ces dispositions que seules les atteintes à des droits acquis ou les modifications à l'état antérieur des lieux résultant directement de l'institution de servitudes d'urbanisme peuvent ouvrir droit à indemnisation. A supposer que le plan d'urbanisme antérieur ait pu faire naître une plus-value sur la parcelle cadastrée section EM n°8, d'une part le requérant ne tenait aucun droit acquis au maintien de ce plan, d'autre part, la servitude constituée par la mise en œuvre de règles de constructibilité plus restrictives, instaurée pour des motifs d'intérêt général, n'entraine pas en elle-même de modification à l'état antérieur des lieux. Dans ces conditions, les modifications régulièrement apportées à ce plan n'ont pu, dès lors, faire naître à son profit de droit à une indemnité correspondant au préjudice qui résulterait pour lui de la nouvelle affectation prévue pour la parcelle en cause. Il suit de là que le requérant n'est pas fondé à soutenir que l'institution d'un espace boisé classé sur la parcelle cadastrée section EM n°8 porterait atteinte à ses droits acquis. 
 26. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation présentées par M. C doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 27. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Antibes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. C une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune d'Antibes et non compris dans les dépens. 
 28. Aucun dépens n'a été exposé au cours de la présente instance. Les conclusions présentées à ce titre par la commune d'Antibes ne peuvent donc qu'être rejetées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : M. C versera à la commune d'Antibes une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions de la commune d'Antibes présentées sur le fondement des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la commune d'Antibes. 
 Délibéré après l'audience du 1er février 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Bonhomme, président, 
 Mme Soler, conseillère, 
 M. Holzer, conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er mars 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 N. A 
 Le président, 
 Signé 
 T. BONHOMMELa greffière, 
                                              Signé 
                                           M.L. DAVERIO 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou par délégation la greffière,