TA35 · 1ère Chambre — 7 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 27 septembre 2019, M. C B, représenté par Me Le Guen, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté en date du 29 juillet 2019 par lequel le maire de la commune de Pluherlin a refusé de lui accorder un permis de construire une maison individuelle sur un terrain situé lieudit Penan ; 
 2°) d'enjoindre au maire de réexaminer sa demande et de lui délivrer l'autorisation sollicitée ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Pluherlin le versement de la somme de 1 500 euros au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 Il soutient que : 
 - la décision a été signée par une autorité incompétente ; 
 - l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme en ce que le refus est fondé sur le caractère incomplet de la demande de permis de construire alors qu'aucune pièce complémentaire n'a été sollicitée ; 
 - l'arrêté est illégal en raison de l'illégalité du classement en zone agricole de la parcelle d'implantation du projet. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 6 novembre 2019, la commune de Pluherlin, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 M. B été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 7 novembre 2019. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Le Guen, représentant M. B, et de Me Colas, de la SELARL Lexcap, représentant la commune de Pluherlin. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 21 juin 2019, M. B a présenté à la mairie de la commune de Pluherlin une demande de permis de construire une maison à usage d'habitation sur un terrain cadastré section ZH n° 172, situé lieudit Penan. Par un arrêté en date du 29 juillet 2019, le maire de Pluherlin a refusé d'accorder l'autorisation sollicitée. M. B demande l'annulation de la décision du 29 juillet 2019. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme : 
 2. Aux termes de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". 
 3. Il n'est pas contesté en défense qu'à la suite de l'enregistrement, le 21 juin 2019, en mairie de Pluherlin, de la demande de permis de construire modificatif de M. B, aucune demande de pièces complémentaires ne lui a été adressée dans le mois qui a suivi, ainsi qu'en atteste au demeurant les mentions de l'arrêté en litige. Dans ces conditions, M. B est fondé à soutenir que le maire de la commune de Pluherlin ne pouvait fonder sa décision sur l'incomplétude du dossier de demande de permis de construire sans avoir au préalable sollicité les pièces manquantes exigées par le code de l'urbanisme. Le dossier de demande de permis de construire était donc réputé complet à la date d'édiction de la décision de refus en litige le 29 juillet 2019. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité du premier motif de refus retenu par le maire, tiré du caractère incomplet du dossier de la demande d'autorisation d'urbanisme, doit être accueilli. 
 En ce qui concerne le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité du classement en zone agricole de la parcelle d'implantation du projet : 
 4. Pour s'opposer au projet de M. B, le maire de Pluherlin s'est fondé sur la méconnaissance de l'article A.1 du règlement du plan local d'urbanisme, selon lequel toute construction ou installation non liée et non nécessaire à l'exploitation agricole ou du sous-sol est interdite, alors que le projet consiste à construire une maison d'habitation. 
 5. Or, M. B conteste, par voie d'exception, la légalité de ce classement en zone agricole et soutient que " le classement de ce lieudit n'est pas cohérent en l'absence de valeur agricole de [sa] parcelle. ". 
 6. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 
 7. Aux termes de l'article A.1 du plan local d'urbanisme : " Occupations et utilisations du sol interdites (à l'exclusion des cas expressément prévus à l'article A2) ", sont prohibées " - Toute construction ou installation non liée et non nécessaire à l'exploitation agricole ou du sous-sol. / - Toute construction ou installation non nécessaire à un service public ou d'intérêt collectif. / - Toute reconstruction (sauf cas de sinistre), changement de destination ou extension de bâtiment existant pour un usage non conforme aux objectifs relevant de la vocation de la zone. ". 
 8. Pour apprécier cette cohérence, il faut rechercher, dans le cadre d'une analyse globale conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du plan local d'urbanisme ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. 
 9. En outre, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan local d'urbanisme, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 10. Par ailleurs, si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé. 
 11. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme, aux termes du projet d'aménagement et de développement durables, ont souhaité d'une part renforcer l'urbanisation sur certaines parties précises du territoire de la commune, à l'est et au sud du bourg, afin de conforter la polarité de celui-ci et améliorer son rayonnement. Une carte indique à cet égard en couleur orange l'ensemble des zones devant faire l'objet d'un développement urbain, et le lieudit de Penan n'y figure pas. 
 12. D'autre part, le projet d'aménagement et de développement durables comporte un objectif tendant à " assurer les bonnes conditions de poursuite des activités agricoles " et en faveur desquelles la municipalité s'est engagée à " garantir leur intégrité et lutter contre le mitage ". Le rapport de présentation précise que " dans le secteur rural, la priorité sera donnée à la poursuite des activités agricoles et dans les hameaux qui auront perdu cette fonction, la restauration des bâtiments de caractère sera favorisée ". 
 13. S'agissant des zonages Nh et Aa dans lesquels se trouve classée la parcelle cadastrée section ZH n° 172, le premier correspond à des hameaux susceptibles d'être renforcés à condition de ne pas conduire à la mise en place de nouveaux réseaux et " la nouvelle urbanisation admise ne doit pas réduire les mesures visant à protéger les espaces naturels ou l'activité agricole " et " le renforcement de l'urbanisation doit s'effectuer en continuité des bâtiments ". Le zonage Aa correspond aux espaces présentant un potentiel agricole susceptible d'une mise en valeur dans lesquels les constructions à usage agricole sont admises. 
 14. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'essentiel de l'emprise de la construction envisagée est située en zone agricole Aa, le reliquat était classé en zone naturelle Nh. Elle est située à l'extrémité sud du hameau de Penan qui compte une vingtaine de maisons diffusément réparties aux abords des routes du Pin et de Penan. La parcelle cadastrée section ZH n° 172 est elle-même vierge de toute construction et les photos aériennes versées aux débats indiquent qu'elle fait pour partie l'objet d'une exploitation agricole. Le registre parcellaire graphique disponible sur le site Géoportail, accessible tant aux parties qu'à la juridiction, révèle autour du hameau de Penan un secteur de terres utilisées en prairies permanentes ou pour la culture du maïs ou du trèfle et la même base de données identifie à proximité immédiate du terrain de M. B des boisements de feuillus. 
 15. Il résulte de ce qui précède que le classement en zone agricole Aa de la majorité de la parcelle cadastrée section ZH n° 172, eu égard à sa localisation, au parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme et au regard de la vocation du secteur en bordure duquel la parcelle se situe, dont le caractère agricole et naturel est avéré, n'est entaché ni d'une erreur de droit dans l'application des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme, ni d'une erreur manifeste d'appréciation. Le classement en zone constructible de l'entièreté de ce terrain, ou même de la partie de terrain couvrant l'emprise de la construction envisagée, conduirait nécessairement à étendre excessivement les limites de ce hameau peu dense et participerait au mitage d'un espace rural. Par suite, le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité du classement de la parcelle cadastrée ZH n° 172 en zone Aa doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision du 29 juillet 2019 : 
 16. Aux termes de l'article R. 424-5 du code de l'urbanisme : " Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée. / Il en est de même lorsqu'une dérogation ou une adaptation mineure est accordée. ". 
 17. En l'espèce, la décision du 29 juillet 2019 précise les dispositions du code de l'urbanisme mentionnant les pièces qui n'avaient pas été jointes au code de l'urbanisme, en indiquant par ailleurs qu'en l'absence d'une attestation de conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif et d'une d'évaluation des incidences affectant un site Natura 2000 notamment, le dossier était incomplet. La circonstance que la décision ne vise pas l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme, cité au point 2, est sans incidence sur la légalité de la décision. 
 18. Par ailleurs, la décision en litige précise, après avoir visé le plan local d'urbanisme applicable approuvé le 28 mai 2008 modifié le 6 février 2017 et mentionné l'article A.1 selon lequel " toute construction ou installation non liée et non nécessaire à l'exploitation agricole () est interdite ", que " la construction d'une maison d'habitation est interdite en zone Aa. ". Il en résulte que le maire de Pluherlin, après avoir constaté que la construction à usage d'habitation s'implante dans une zone à caractère agricole, doit être regardé comme ayant estimé que sa destination n'était pas conforme aux utilisations admises en zone Aa. Ces considérations de fait ont été dès lors suffisantes pour permettre au pétitionnaire de prendre connaissance des éléments justifiant la décision. Ce moyen doit ainsi être écarté. 
 19. Ainsi, le maire de Pluherlin était en tout état de cause fondé à refuser l'autorisation sollicitée en se fondant sur le seul motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article A.1 du plan local d'urbanisme approuvé le 28 mai 2008. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par M. B à fin d'annulation doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 21. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Pluherlin, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. B une somme que celui-ci demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens, alors au surplus qu'il ne justifie pas avoir exposé des frais pour assurer la défense de ses intérêts. 
 23. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B le paiement d'une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Pluherlin au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : M. B versera à la commune de Pluherlin la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C B, à Me Mathilde Le Guen et à la commune de Pluherlin. 
 Délibéré après l'audience du 23 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Bozzi, premier conseiller, 
 Mme René, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 octobre 2022. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 F. A 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.