TA44 · 1ère Chambre — 28 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoires, enregistrés le 9 mai 2019 et le 12 février 2021, Mme E D et M. C D, représentés par Me Tertrais, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 8 mars 2019 par laquelle le président de la communauté de communes Sèvre et Loire a refusé de leur communiquer les compte-rendus du comité de pilotage de la zone d'aménagement concerté du Brochet entre octobre 2012 et mai 2014, entre janvier 2015 et novembre 2015, entre septembre 2017 et juin 2018 ainsi que des 19 mai 2016, 29 septembre 2016 et 15 janvier 2017  ; 
 2°) d'enjoindre à la communauté de communes de leur communiquer ces documents ; 
 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Sèvre et Loire une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - il y a toujours lieu de statuer sur leurs demandes dès lors que les compte-rendus des réunions du comité de pilotage entre octobre 2012 et mai 2014 ne leur ont pas été communiqués ; 
 - la réalité de réunions trimestrielles du comité de pilotage prescrites par le contrat de concession de la ZAC du Brochet dont les compte-rendus ne leur ont pas été communiqués est établie ; 
 -les procès-verbaux des réunions du comité de pilotage pour la ZAC du Brochet constituent des documents administratifs communicables ; 
 - ces compte-rendus ne présentent pas de caractère préparatoire et leurs mentions ne relèvent pas du secret en matière industrielle et commerciale. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 6 mars 2020, la communauté de communes Sèvre et Loire, représentée par Me Allioux, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions des requérants relatives à la communication des compte-rendus des réunions du comité de pilotage de la ZAC du Brochet jusqu'à fin 2016 dès lors que ces pièces leur ont déjà été communiquées ; 
 - la requête est irrecevable dès lors qu'elle est tardive ;  
 - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions relatives à la communication des comptes-rendus des réunions du comité de pilotage de la ZAC du Brochet pour la période de septembre 2017 à juin 2018, et pour les séances du 19 mai 2016, du 29 septembre 2016 et du 15 janvier 2017, en l'absence de recours préalable obligatoire auprès de la commission d'accès aux documents administratifs, en méconnaissance de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration. 
 Des observations en réponse au moyen d'ordre public, produites le 25 janvier 2023 par la communauté de communes Sèvre et Loire, ont été communiquées. 
 Des observations en réponse au moyen d'ordre public, produites le 19 janvier 2023 et le 27 janvier 2023 par M. et Mme D, ont été communiquées. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Capul, substituant Me Tertrais, avocat de Mme D et M. D ; 
 - et les observations de Me Allioux, avocat de la communauté de communes Sèvre et Loire.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un courrier du 4 mars 2016, Mme D a sollicité de la communauté de communes de Vallet communication de copie des procès-verbaux des réunions du comité de pilotage de la zone d'aménagement concertée (ZAC) du Brochet à Vallet. En raison du refus opposée à sa demande, elle a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, qui le 12 mai 2016 a émis un avis favorable à la communication des documents demandés, à la condition qu'il ait été statué sur la réalisation de ZAC. La communauté de communes a transmis par envois successifs à Mme D les compte-rendus des comités de pilotage entre novembre 2011 et octobre 2012, entre mai 2014 et juin 2017, ainsi que ceux des séances des 31 août 2017, 24 juillet 2018, 19 septembre 2018, 20 novembre 2018, et 20 juin 2018. Les requérants ont présenté par courriels des 3 et 23 janvier 2019 une nouvelle demande tendant à la communication des annexes des compte- rendus des réunions de ce comité de pilotage des 24 juillet, 19 septembre et 20 novembre 2018 et du plan d'aménagement modifié, demande qui a été rejetée. Par un avis du 26 septembre 2019, la Commission d'accès aux documents administratifs a émis un avis favorable à la communication de ces annexes sous réserve de l'occultation préalable des mentions relevant du secret des affaires, et défavorable à celle du plan d'aménagement modifié, au motif que ce document revêtait un caractère préparatoire. Par ailleurs, par un courrier du 11 février 2019, les requérants ont demandé la communication des compte-rendus du comité de pilotage de la ZAC du Brochet s'étant tenues  entre octobre 2012 et mai 2014, entre janvier 2015 et novembre 2015, entre septembre 2017 et juin 2018, ainsi que les compte-rendus des réunions ayant eu lieu les 19 mai 2016, 29 septembre 2016 et 15 janvier 2017. Mme D et M. D demandent l'annulation de la décision du 8 mars 2019 par laquelle le président de la communauté de communes a refusé de faire droit à cette demande. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la communication des compte-rendus des réunions du comité de pilotage de la ZAC du Brochet entre octobre 2012 et mai 2014 ainsi qu'entre janvier 2015 et novembre 2015 : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. () ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-2 de ce code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration () ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. ". 
 3. D'autre part, l'obligation de communication résultant du code des relations entre le public et l'administration ne s'étend pas aux documents que l'administration est dans l'impossibilité matérielle de produire. Présente un tel caractère un document dont, eu égard à sa nature, au délai dans lequel il a été demandé et à l'ensemble des explications données par l'administration, l'inexistence doit être regardée comme établie. 
 4. Il résulte de l'instruction qu'un contrat de concession d'aménagement pour la réalisation de la " ZAC du Brochet " a été conclu sur le fondement de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme par la communauté de communes Sèvre et Loire avec la SNC Le Brochet, qui stipule à son article 12 qu' " afin d'associer les représentants du concédant à l'élaboration du projet et assurer une information permanente, le concessionnaire s'engage  à constituer un comité de pilotage./ Ce comité de pilotage sera composé de la façon suivante : des représentants du concédant ; des représentants de la ville de Vallet ; des représentants du concessionnaire ; des prestataires chargés des études et de la réalisation des travaux ; de l'architecte-urbaniste désigné par la communauté de communes. / Ce comité présidé par le président de la CCV ou son représentant, se réunira en tant que de besoin et au minimum une fois par trimestre. / A cette occasion les membres du comité de pilotage seront notamment associés à la définition des objectifs de l'opération, du programme prévisionnel des constructions, du planning de l'opération, ainsi qu'à la détermination des actions envisagées en matière de développement durable et de communication sur l'opération. Ils seront également informés par le concessionnaire de l'avancement des études, du suivi de l'opération et des éventuelles difficultés rencontrées. / Un point régulier sur la commercialisation de la ZAC et sur l'avancement de chaque projet de construction sera fait à l'initiative du concessionnaire ou sur demande du concédant, avec présentation des projets de construction et des avis respectifs de l'architecte-urbaniste de la ZAC et de celui de la communauté de communes. Par ailleurs seront soumis à l'avis du comité de pilotage : les avant-projets et projets avant leur validation par la collectivité selon les modalités prévues à l'article 23 ci-après ; le choix des prestataires retenus par le concessionnaire ; le cahier des charges de cessions des terraines et le cahier des prescriptions environnementales ; la présentation du CRACL avant sa transmission au concédant ".  
 5. Il résulte de l'instruction, notamment des documents produits par les requérants comme de courriels du 28 juillet et du 4 août 2017 du service " Développement économique " de la communauté de communes Sèvre et Loire, que celle-ci leur a communiqué l'ensemble des compte-rendus des réunions du comité de pilotage de la ZAC du Brochet d'octobre 2012 à février 2016. Les requérants font néanmoins valoir que d'autres séances du comité de pilotage se seraient tenues sur cette période, dont ils n'auraient pas communication des compte-rendus, notamment le 20 février 2013 et sur la période allant de janvier à novembre 2015. Toutefois, d'une part, les seules stipulations de l'article 12 du contrat de concession, qui n'engagent entre elles que les parties au contrat, ne suffisent pas à établir la réalité de la tenue effective de telles réunions en sus de celles dont les compte-rendus ont déjà été communiqués aux requérants. D'autre part, les propos de la présidente de la communauté de commune dans un quotidien régional du 3 février 2021 ne permettent pas de démontrer l'existence de compte-rendus qui n'auraient pas été communiqués aux requérants, sur les périodes en cause, étant précisé qu'au surplus, aucun élément du dossier ne permet d'établir qu'un compte-rendu a systématiquement été rédigé après chaque réunion du comité de pilotage. Par suite, compte tenu des documents déjà transmis par la communauté de communes aux requérants, leurs conclusions relatives au refus de communication des compte-rendus des réunions du comité de pilotage de la ZAC du Brochet entre octobre 2012 et mai 2014, entre janvier 2015 et novembre 2015 sont, à la date du présent jugement, dépourvues d'objet. 
 En ce qui concerne la communication des compte-rendus des réunions du comité de pilotage de la ZAC du Brochet pour la période de septembre 2017 à juin 2018, et pour les séances du 19 mai 2016, du 29 septembre 2016 et du 15 janvier 2017 : 
 6. Aux termes de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration dans sa rédaction alors en vigueur : " La commission d'accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication d'un document administratif en application du titre Ier (). / La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux. ". 
 7. Il ne ressort pas des pièces du dossier et notamment des avis de la commission d'accès aux documents administratifs du 12 mai 2016 et du 26 septembre 2019 que les requérants auraient saisi cette commission du refus de la communauté de communes de leur transmettre les compte-rendus des séances du comité de pilotage, pour la période de septembre 2017 à juin 2018, et pour les séances du 19 mai 2016, du 29 septembre 2016 et du 15 janvier 2017, dont l'existence n'a pas été révélée en cours d'instance. Dans ces conditions, en l'absence d'exercice de ce recours préalable, les conclusions à fin d'annulation de la décision du président de la communauté de communes de communiquer ces documents ne peuvent qu'être rejetées, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de la tardiveté de la requête. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 8. Eu égard à ses motifs, le présent jugement n'appelle aucune mesure d'exécution. Les conclusions des requérants à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la communauté de communes Sèvre et Loire, qui n'est pas la partie perdante, à verser aux requérants à ce titre. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge des requérants la somme que la communauté de commune Sèvre et Loire demande à ce même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête relatives à la communication des compte-rendus des réunions du comité de pilotage de la ZAC du Brochet entre octobre 2012 et mai 2014, entre janvier 2015 et novembre 2015. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme D et de M. D est rejetée. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Sèvre et Loire au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme E D, désignée représentante unique en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, ainsi qu'à la communauté de communes Sèvre et Loire. 
 Copie en sera adressée à la commission d'accès aux documents administratifs. 
 Délibéré après l'audience du 31 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. A de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 février 2023. 
 La rapporteure, 
 S. B 
 Le président, 
 A. A DE BALEINELa greffière, 
 L. LECUYER 
 La République mande et ordonne 
 au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne  
 ou à tous commissaires de justice à ce 
 requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir 
 à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier