TA93 · 9ème chambre — 24 mars 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 15 mai 2019, 22 septembre 2020 et 28 mars 2022, la société Maison Le Star Vignobles et Châteaux, venant aux droits de la société La Guyennoise, représentée par Me Lepron, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le titre de recettes n° 2018-2991 du 21 novembre 2018 émis par la directrice générale de l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) en vue du paiement de la somme de 889 398,30 euros ainsi que la décision par laquelle la directrice générale de cet organisme a rejeté son recours gracieux en date du 17 janvier 2019 tendant au retrait de ce titre ainsi qu'à la décharge et à la suspension du recouvrement de cette somme ;  
 2°) de prononcer la décharge de la somme de 889 398,30 euros ;   
 3°) de mettre à la charge de FranceAgriMer une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le titre exécutoire attaqué est entaché d'une incompétence de son signataire ; 
 - FranceAgriMer s'est prononcé sur l'éligibilité des dépenses sur la base de règles de forme inapplicables, dès lors que durant les trois premières phases du programme seules celles figurant dans la décision n° 2010-52 du 4 Août 2010 s'appliquaient, manquant ainsi gravement aux principes de sécurité juridique et de confiance légitime ;  
 - les motifs de rejet des dépenses par FranceAgriMer sont infondés ;  
 - la sanction infligée est illégale pour les mêmes motifs que la demande de reversement de l'aide dont elle découle et est disproportionnée.  
 Par des mémoires en défense enregistrés les 23 juillet 2020 et 3 janvier 2023, FranceAgriMer conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 24 janvier 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 10 février 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement OCM unique) ;  
 - le règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole, en ce qui concerne les programmes d'aide, les échanges avec les pays tiers, le potentiel de production et les contrôles dans le secteur vitivinicole ; 
 - le règlement (CE) n° 491/2009 du Conseil du 25 mai 2009 modifiant le règlement (CE) n° 1234/2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement OCM unique) ;  
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - l'arrêté du 16 février 2009 définissant les conditions de mise en œuvre des mesures de promotion dans les pays tiers, éligibles au financement par les enveloppes nationales définies par le règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B, 
 - et les conclusions de M. Combes, rapporteur public, les parties n'étant ni présentes, ni représentées. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société La Guyennoise, qui exerçait une activité de négoce de vins, a été admise à participer à un programme d'aide national à la promotion des produits vitivinicoles sur les marchés de pays tiers. Les conditions et les modalités d'attribution de cette aide ont été fixées par une convention avec FranceAgriMer signée le 26 juillet 2013 modifiée par un avenant signé le 12 septembre 2013. Cette convention prévoyait notamment que la période d'exécution du programme d'aide débutait le 5 mai 2010 et comportait quatre phases successives s'achevant respectivement les 30 juin 2011, 30 juin 2012, 31 mai 2013 et 31 décembre 2013 et que ce programme portait sur des actions de promotion réalisées en Chine et en Russie. En outre elle a fixé à 1 417 000 euros le montant des dépenses éligibles pour l'ensemble du programme et, corrélativement, à 50% des coûts des actions reconnues éligibles, la participation financière de l'Union européenne et a défini la nature des dépenses entrant dans le champ de cette aide. En exécution de cette convention, la société La Guyennoise a perçu une aide d'un montant de 446 287,61 euros. A la suite d'un contrôle sur place effectué par la mission de contrôle des opérations dans le secteur agricole (MCOSA) du service du contrôle général économique et financier du ministère de l'économie et des finances, FranceAgriMer a remis en cause la totalité de l'aide attribuée à la société au titre des dépenses de promotion se rapportant à la Chine, soit la somme de 444 699,15 euros. Il lui a demandé le reversement de cette somme majorée d'une sanction financière équivalente, soit un montant total de 889 398,30 euros, par un titre de recettes n° 2018-2991 du 21 novembre 2018. La société Maison Le Star Vignobles et Châteaux, venant aux droits de la société La Guyennoise, a demandé le retrait de ce titre ainsi que la décharge et la suspension du recouvrement de la somme de 889 398,30 euros, par un recours gracieux en date du 17 janvier 2019. Ce recours gracieux a été implicitement rejeté. La société Maison Le Star Vignobles et Châteaux demande au tribunal d'annuler le titre de recettes du 21 novembre 2018 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ainsi que la décharge de la somme de 889 398,30 euros.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation et de décharge :  
 En ce qui concerne la compétence du signataire du titre de recettes du 21 novembre 2018 : 
 2. Par une décision n° 2018/07 du 6 juillet 2018, publiée au bulletin officiel du ministère de l'agriculture du 12 juillet 2018, le directeur général de FranceAgriMer a donné délégation à Mme C A, cheffe du service juridique et coordination communautaire de cet organisme, pour signer notamment tous les actes en matière financière relevant des attributions de ce service pris sur le budget communautaire. Ainsi, cette dernière était compétente pour signer le titre de recettes en litige. Il suit de là que le moyen tiré de l'incompétence du signataire de ce titre, qui manque en fait, doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'éligibilité des dépenses à l'aide financière : 
 S'agissant des règles de forme applicables aux pièces justificatives :  
 3. La société Maison Le Star Vignobles et Châteaux soutient que les factures et les autres pièces justificatives produites pour justifier des dépenses engagées dans le cadre de la convention mentionnée au point 1 ne pouvaient être examinées sur la base des règles de forme édictées par la décision du directeur général de cet organisme du 17 avril 2012 et la circulaire 2009-43 du 14 décembre 2009 ni sur celles figurant à l'annexe 3 de cette convention. Elle fait valoir que jusqu'à la date de la signature de la convention, seules les dispositions moins contraignantes de la décision n° 2010-52 du 4 août 2010 étaient applicables. Toutefois, si la société requérante se prévaut de l'inopposabilité des règles édictées avant le 26 juillet 2013, date de la signature de la convention, il résulte de l'instruction que FranceAgriMer a informé la société La Guyennoise de l'acceptation de sa candidature au programme d'aide de l'Union européenne par une correspondance en date du 26 juillet 2010 puis lui a transmis au cours du mois de septembre 2010 le projet de convention correspondant que cette société a signé tardivement pour des motifs qui lui sont exclusivement imputables. En tout état de cause, il appartenait à FranceAgriMer d'apprécier le caractère probant des pièces justificatives produites par l'opérateur y compris au regard de conditions de forme qui n'auraient pas été préalablement définies par cet organisme par voie réglementaire. En outre, en dépit de ce qu'allègue la société Maison Le Star Vignobles et Châteaux, il ne résulte pas de l'instruction que les dépenses présentées par la société La Guyennoise auraient été écartées au simple motif qu'un grand nombre de factures de ses prestataires ont été établies sous un même format. Il suit de là que les moyens tirés de l'erreur de droit, de la méconnaissance des principes de sécurité juridique et de confiance légitime ainsi que de l'irrégularité du critère d'appréciation de la validité des factures doivent être écartés.   
 S'agissant du caractère probant des pièces justificatives : 
 4. Aux termes de l'article 103 septdecies du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 susvisé, alors applicable : " 1. L'aide accordée au titre du présent article porte sur des mesures d'information ou de promotion menées dans les pays tiers en faveur des vins de la Communauté afin d'améliorer leur compétitivité dans les pays concernés. / 2.  Les mesures visées au paragraphe 1 concernent des vins bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou d'une indication géographique protégée, ou des vins dont le cépage est indiqué. / 3. Les mesures visées au paragraphe 1 se présentent exclusivement sous les formes suivantes : / a) des actions de relations publiques, de promotion ou de publicité, visant en particulier à souligner les avantages des produits communautaires, sous l'angle, notamment, de la qualité, de la sécurité alimentaire ou du respect de l'environnement ; / b) la participation à des manifestations, foires ou expositions d'envergure internationale ; / c) des campagnes d'information, notamment sur les régimes communautaires relatifs aux appellations d'origine, aux indications géographiques et à la production biologique ; / d) des études de marchés nouveaux, nécessaires à l'élargissement des débouchés ; / e) des études d'évaluation des résultats des actions d'information et de promotion. () ". Aux termes de l'article 76 du règlement n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 susvisé, relatif aux contrôles applicables dans le secteur vitivinicole " () les États membres instaurent des contrôles et des mesures lorsque ceux-ci sont nécessaires pour garantir la bonne application du règlement (CE) n° 479/2008 et du présent règlement. Ces contrôles et mesures revêtent un caractère effectif, proportionné et dissuasif de manière à assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés. / Les États membres veillent en particulier à ce que : / a) tous les critères d'admissibilité établis par la législation communautaire, la législation nationale ou le cadre national puissent être contrôlés () f) que les opérations admises au bénéfice d'un financement communautaire soient authentiques et conformes à la législation communautaire. ". 
 5. FranceAgriMer a estimé, à l'issue des opérations de contrôle effectuées par la MCOSA, que les factures, les ordres de missions complétés par des tableaux ainsi que les documents photographiques fournis par la société La Guyennoise pour justifier des dépenses engagées, de même que les modifications apportées à certaines de ces pièces par cette société dans le cadre du contrôle présentaient des imprécisions, des insuffisances et des incohérences faisant obstacle à l'attribution de l'aide financière prévue par la convention du 26 juillet 2013 modifiée déjà mentionnée.  
 6. En premier lieu, la société Maison Le Star Vignobles et Châteaux soutient que les insuffisances relevées par FranceAgriMer dans certaines factures ne concernent qu'un nombre limité de ces documents. Elle fait valoir que dès lors FranceAgriMer ne pouvait écarter l'ensemble des factures sur la base d'une simple extrapolation. Toutefois, elle se borne à alléguer que les vingt-deux factures versées aux débats par FranceAgriMer, qui se rapportent à des opérations de dégustation, correspondent à des actions de promotion et comportent l'ensemble des précisions nécessaires, sans produire aucune autre facture. Or, en l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que les factures produites par FranceAgriMer suffiraient à identifier des dépenses de promotion éligibles, à défaut de comporter l'ensemble des informations minimales portant sur la nature, la date et le lieu de l'opération ainsi que sur l'adresse du prestataire, alors que les indications figurant sur certaines de ces factures ne se rapportent d'ailleurs pas à des opérations de dégustation. En outre, la MCOSA a relevé que, lors du contrôle, la société La Guyennoise avait produit des factures sur lesquelles des mentions avaient été supprimées ou modifiées par rapport à celles communiquées précédemment à FranceAgriMer, ce que la société requérante ne conteste pas en se bornant à faire valoir que les modifications ne portent que sur un nombre très réduit de factures et qu'il n'y a pas de volonté de dissimulation. En tout état de cause, aucune valeur probante ne saurait être attachée à des factures modifiées unilatéralement par l'opérateur, la société requérante ne fournissant par ailleurs aucune explication sur des prétendues erreurs comptables que la société La Guyennoise aurait voulu corriger. Enfin, la circonstance que les factures ont été enregistrées dans la comptabilité de cette dernière société et que cette comptabilité a été certifiée par un commissaire aux comptes est sans influence sur la caractérisation des dépenses éligibles au sens de la convention du 26 juillet 2013.    
 7. En second lieu, il résulte de l'instruction que la MCOSA a relevé, d'une part, que les lettres de mission accompagnées de tableaux fournis par la société La Guyennoise ne comportaient pas les précisions suffisantes pour établir l'existence de dépenses éligibles, à défaut de description précise de l'action du prestataire et des vins concernés, d'autre part, que dans le cadre des opérations de contrôle, la société avait communiqué dix-sept ordres de mission modifiés par rapport aux vingt-cinq fournis initialement, ce qui ne faisait que renforcer le manque de fiabilité de ces pièces. Si lors du contrôle effectué par la MCOSA l'opérateur pouvait apporter les précisions nécessaires pour identifier les dépenses initialement présentées à FranceAgriMer, à la condition de ne pas dénaturer ses demandes de paiement, le cas échéant en complétant les tableaux récapitulatifs des dépenses qu'il avait produits à l'appui de ces demandes, en l'espèce la société requérante ne conteste pas sérieusement que les lettres de missions mentionnées ci-dessus ne comportaient pas, dans leur version initiale, les informations suffisantes pour caractériser des dépenses de promotion. En outre, elle ne justifie pas, notamment par les tableaux des dépenses présentées pour les quatre phases du programme d'aide, qu'elle verse aux débats, que les compléments apportés auraient davantage permis d'identifier de telles dépenses. Enfin, en dépit de ce qu'elle allègue, les photographies produites par la société La Guyennoise ne peuvent être reliées avec certitude à des actions de promotion déterminées, à défaut d'informations suffisantes permettant d'identifier les clients, les dates et lieux ainsi que les vins concernés, de sorte que ces documents ne peuvent compléter utilement les autres pièces.  
 S'agissant de l'éligibilité des dépenses : 
 8. En premier lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article 103 septdecies du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 que le programme d'aide communautaire ne peut concerner que des vins bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou d'une indication géographique protégée, ou des vins dont le cépage est indiqué, de sorte que la société requérante ne peut en tout état de cause utilement invoquer l'inapplication des dispositions de la décision du directeur général de FranceAgriMer du 17 avril 2012. En outre, dès lors que l'aide accordée se rattache à des actions menées dans les pays tiers en faveur des vins de la Communauté afin d'améliorer leur compétitivité dans ces pays, il en découle que l'aide ne peut concerner des vins dont la marque est détenue par l'importateur. En l'espèce, FranceAgriMer a estimé, sur la base du contrôle effectué par la MCOSA, que les vins au titre desquels l'aide avait été attribuée étaient majoritairement inéligibles, à hauteur de 53% en valeur et de près de 64% en quantité, ce que ne conteste pas sérieusement la société requérante. En outre, si cette dernière fait valoir que contrairement à ce qu'a estimé la MCOSA, la société La Guyennoise est demeurée la propriétaire des marques de sorte qu'il n'y a pas eu de commercialisation de vins sous une marque de distributeur et qu'elle a simplement conclu un contrat de distribution exclusive de vins, elle n'apporte aucun élément au soutien de ses allégations, ni ne produit le contrat de distribution qu'elle invoque et dont la MCOSA avait déjà constaté l'inexistence. 
 9. En deuxième lieu, FranceAgriMer a remis en cause diverses dépenses justifiées par des factures sur lesquelles figuraient explicitement des mentions relatives à des commissions ou à des prestations d'agent commercial qui apparaissent également dans des rubriques d'enregistrement comptable. La société requérante ne conteste pas ces faits et se borne à alléguer que les modifications apportées par la société La Guyennoise dans le cadre du contrôle effectué par la MCOSA ne portent que sur cinq factures. Ainsi, FranceAgriMer a pu estimer à bon droit que ces dépenses se rapportent à des actions commerciales inéligibles et non à des actions de promotion. 
 10. En troisième lieu, FranceAgriMer a remis en cause des dépenses d'un montant de 15 137,76 euros, estimant que celles-ci n'avaient pas été supportées par la société La Guyennoise. La société requérante ne conteste pas que la société La Guyennoise n'a pas dépensé cette somme et se borne à indiquer que cette constatation ne concerne qu'un nombre très réduit de factures et demeure sans influence sur l'ensemble des dépenses. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que c'est à bon droit que FranceAgriMer a pu estimer que les dépenses présentées par la société La Guyennoise en exécution de la convention signée le 26 juillet 2013 et modifiée le 12 septembre 2013 au titre des actions de promotion menées vers la Chine n'étaient pas éligibles au programme d'aide. Par suite, cet organisme était fondé à lui demander le reversement par le titre de recettes en litige de l'aide correspondante indûment attribuée d'un montant de 444 699,15 euros.   
 Sur la sanction : 
 12. Aux termes de l'article 98 du règlement n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 susvisé : " Sans préjudice des sanctions décrites dans le règlement (CE) n° 479/2008 ou dans le présent règlement, les États membres prévoient l'application de sanctions, au niveau national, pour les irrégularités commises à l'égard des exigences énoncées dans le règlement (CE) no 479/2008 et dans le présent règlement, qui soient effectives, proportionnées et dissuasives de manière à assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés. ". Aux termes de l'article 5 bis de l'arrêté du 16 février 2009 susvisé : " En application des dispositions de l'article 98 du règlement (CE) n° 555/2008, des sanctions sont appliquées par l'établissement créé en application de l'article L. 621-1 du code rural et de la pêche maritime selon les modalités décrites ci-après : () / lorsqu'il est établi que l'écart constaté résulte d'une fausse déclaration du bénéficiaire constituée par la fourniture intentionnelle de données erronées dans la demande de paiement, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué du montant total de l'écart constaté. Si cette diminution conduit à un montant d'aide positif, aucun paiement n'est dû. Si cette diminution conduit à un montant d'aide négatif, le bénéficiaire est tenu de verser ce montant négatif. () ". 
 13. FranceAgriMer a relevé que le montant de l'aide indument perçue au titre d'actions de promotion vers la Chine correspondait à un taux d'anomalie de 99,64% et qu'en conséquence la société La Guyennoise devait faire l'objet d'une sanction financière d'un montant égal à celui de l'aide indument attribuée, soit 444 699,15 euros, conformément aux dispositions précitées de l'arrêté du 16 février 2009. Toutefois, d'une part, les dispositions de cet arrêté prévoient l'application de sanctions déterminées selon une règle strictement arithmétique, exclusivement liée à la proportion du montant de l'aide dont le contrôle a révélé qu'il avait été indument perçu par rapport au montant de l'aide initialement retenu, sans que ne soit prise en considération, en dehors de la fourniture intentionnelle de données erronées dans la demande de paiement, la nature et la gravité des irrégularités qui ont été commises. Par conséquent la circonstance que le montant de la sanction financière en litige soit conforme aux dispositions précitées de l'arrêté du 16 février 2009 ne fait pas obstacle à ce que la société Maison Le Star Vignobles et Châteaux invoque le caractère disproportionné de son montant. D'autre part, il résulte de l'instruction que la société La Guyennoise ne pouvait ignorer que les dépenses qu'elle a présentées se rapportaient, pour une proportion importante, à des vins inéligibles par nature à l'aide sollicitée, ce qu'elle a en outre tenté de dissimuler lors des opérations de contrôle en communiquant des pièces justificatives qu'elle a modifiées et que par ailleurs, ainsi qu'il est dit au point 10, elle a sollicité une aide financière pour des dépenses qu'elle n'a pas supportées. En revanche, s'agissant des autres dépenses, il résulte de l'instruction qu'elles ne sont pas éligibles à l'aide à défaut pour la société La Guyennoise et la société requérante d'avoir pu justifier qu'elles correspondent à des actions de promotion, sans que l'acquittement des factures soit remis en cause par la MCOSA. Dans ces conditions, si la sanction financière en litige apparaît justifiée dans son principe, dans les circonstances de l'espèce, la société Maison Le Star Vignobles et Châteaux est fondée à soutenir que son montant est disproportionné seulement en ce qu'il excède 60% de celui de l'aide attribuée, soit 266 819,49 euros.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Maison Le Star Vignobles et Châteaux est fondée à solliciter l'annulation du titre de recettes du 21 novembre 2018 et de la décision de rejet de son recours gracieux daté du 17 janvier 2019, seulement en tant que la demande de paiement de FranceAgriMer excède la somme de 711 518,64 euros et, par voie de conséquence, la décharge correspondante. Par suite, il y a lieu d'annuler les décisions attaquées dans cette mesure, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de la requête relatif à la sanction infligée, de prononcer la décharge de la somme de 177 879,66 euros et de rejeter le surplus des conclusions à fin d'annulation et de décharge.  
 Sur les conclusions relatives aux frais d'instance : 
 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de FranceAgriMer une somme de 1 500 euros à verser à la société Maison Le Star Vignobles et Châteaux au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le titre de recettes du 21 novembre 2018 et la décision implicite de rejet du recours gracieux daté du 17 janvier 2019, sont annulés en tant que la demande de paiement excède la somme de 711 518,64 euros. 
 Article 2 : La société Maison Le Star Vignobles et Châteaux est déchargée de la somme de 177 879,66 euros. 
 Article 3 : FranceAgriMer versera à la société Maison Le Star Vignobles et Châteaux une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Maison Le Star Vignobles et Châteaux et à l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer. 
 Délibéré après l'audience du 9 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jimenez, présidente, 
 M. Charageat, premier conseiller,  
 Mme Nour, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mars 2023. 
 Le rapporteur, 
 D. B  
 La présidente, 
 J. Jimenez       La greffière, 
 S. Séguéla 
 La République mande et ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.