TA35 · 3ème Chambre — 1 décembre 2022

Vu les procédures suivantes : 
 I - Par une requête n°1905430 et un mémoire, enregistrés le 31 octobre 2019 et le 3 septembre 2021, l'EARL de Kerloïc, représentée par Me Franck Barbier, avocat, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 1er octobre 2019 par lequel le préfet des Côtes-d'Armor l'a mise en demeure d'effectuer une déclaration de changement d'exploitant au titre des installations d'élevage de porc situées sur la commune de Loudéac, au lieu-dit Le Breil du Ménec ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 1er octobre 2019 par lequel le préfet des Côtes-d'Armor l'a mise en demeure de respecter les conditions d'exploitation applicables à ces installations et particulièrement les conditions d'exploitation définies par les articles 6, 33 et 35 de l'arrêté ministériel du 27 décembre 2013 modifié relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées d'élevage relevant du régime de l'enregistrement ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État le paiement d'une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le propriétaire des immeubles où sont implantés des installations utilisées ou ayant été utilisées pour l'exercice d'une activité entrant dans la nomenclature des installations classées ne peut pas, en sa seule qualité de propriétaire, être considéré comme ayant la qualité d'exploitant au sens des articles L. 171-7 et R. 512-68 du code de l'environnement, dès lors qu'il n'a jamais lui-même exercé une activité classée dans les immeubles en cause ; 
 - si elle est devenue propriétaire des terrains et des bâtiments d'exploitation situés sur la commune de Loudéac, au lieu-dit Le Breil du Ménec, appartenant précédemment à  
 M. et Mme A et à l'EARL du Breil du Ménec, elle ne s'est pas substituée à l'EARL du Breil du Ménec dans l'exercice de l'activité d'élevage de porc que cette exploitation exerçait auparavant dans ces immeubles ; 
 - à la date du jugement de cession du tribunal judiciaire de Saint-Brieuc du  
 2 février 2018, il n'y avait déjà plus d'animaux dans les bâtiments d'exploitation du Breil du Ménec et elle n'a pas introduit de nouveaux animaux sur le site ;  
 - les bâtiments d'exploitation du site du Breil du Ménec doivent être rétrocédés à  
 M. et Mme A, conformément à l'acte d'échange qui a été conclu le 12 octobre 2019 ; 
 - le stockage d'effluents d'élevage dans les fosses du site du Breil du Ménec n'est pas imputable à son activité ; 
 - le préfet des Côtes-d'Armor ne pouvait donc légalement la mettre en demeure d'effectuer une déclaration de changement d'exploitant pour les installations d'élevage du Breil du Ménec, ni davantage la mettre en demeure d'observer les conditions particulières définies par les articles 6, 33 et 35 de l'arrêté ministériel du 27 décembre 2013 modifié relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées d'élevage relevant du régime de l'enregistrement ; 
 - les mises en demeure qui lui ont été adressées sont devenues sans objet s'agissant de l'enlèvement des déchets organiques présents dans les fosses de stockage d'effluents sur les sites du Breil du Ménec et de la Ville Donnio ; 
 - la substitution de base légale sollicitée doit être écartée, dès lors qu'aucune des dispositions de la loi sur les déchets ne permet de fournir un fondement aux décisions contestées ; 
 - en tout état de cause, la responsabilité du propriétaire du terrain ne revêt qu'un caractère subsidiaire par rapport à celle du producteur ou détenteur normalement responsable de l'élimination des déchets en application des dispositions de l'article L. 541-2 du code de l'environnement. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 avril 2021, le préfet des Côtes-d'Armor conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que : 
 - les biens vendus le 10 juillet 2018 par les époux A à l'EARL de Kerloïc portaient sur divers types de biens, dont des bâtiments d'élevage porcin et des terres agricoles destinées à l'alimentation d'animaux qui doivent être considérés comme un ensemble indissociable appartenant à la même installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE) ; 
 - l'EARL de Kerloïc est responsable, en tant que propriétaire des terrains, des nombreux déchets présents sur le site d'élevage du Breil du Ménec et doit satisfaire aux obligations imposées par le code de l'environnement à ce titre ; 
 - l'acquisition de l'exploitation litigieuse et la cession des baux ruraux afin de mettre en valeur les terres ont conduit l'EARL de Kerloïc à reprendre au moins en partie les activités des époux A et de l'EARL du Breil du Ménec ; 
 - à titre infiniment subsidiaire, dans l'hypothèse où l'arrêté litigieux serait considéré comme étant illégal sur le fondement des dispositions régissant la police des ICPE, les dispositions du code de l'environnement relatives à la police des déchets doivent être substituées à la base légale initiale. 
 II - Par une requête n°1905431 et un mémoire, enregistrés le 31 octobre 2019 et le 3 septembre 2021, l'EARL de Kerloïc, représentée par Me Franck Barbier, avocat, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 1er octobre 2019 par lequel le préfet des Côtes-d'Armor l'a mise en demeure d'effectuer une déclaration de changement d'exploitant au titre des installations d'élevage de porc situées sur la commune de Loudéac, au lieu-dit La Ville Donnio ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 1er octobre 2019 par lequel le préfet des Côtes-d'Armor l'a mise en demeure de respecter les conditions d'exploitation applicables à ces installations et particulièrement les conditions d'exploitation définies par les articles 6, 33 et 35 de l'arrêté ministériel du 27 décembre 2013 modifié relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées d'élevage relevant du régime de l'enregistrement ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État le paiement d'une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle développe des moyens identiques à ceux présentés au soutien de sa requête n°1905430, en soulignant que les bâtiments d'exploitation des sites de la Ville Donnio doivent être vendus à M. C A, conformément au compromis de vente qui a été conclu le  
 22 février 2019. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 avril 2021, le préfet des Côtes-d'Armor conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir les mêmes arguments que ceux exposés dans son mémoire en défense enregistré dans l'affaire n°1905430, y compris en sollicitant une substitution de base légale, à titre subsidiaire. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - l'arrêté ministériel du 27 décembre 2013 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations relevant du régime de l'enregistrement au titre des rubriques nos 2101, 2102 et 2111 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme D,  
 - les conclusions de M. Rémy, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Barbier, représentant l'EARL de Kerloïc. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un jugement rendu le 2 février 2018, le tribunal de grande instance de  
 Saint-Brieuc, statuant sur le plan de cession présenté dans le cadre de la procédure de liquidation judiciaire ouverte à leur égard, a autorisé la cession des actifs et de l'activité de l'EARL du Breil du Ménec et de M. B A à l'EARL de Kerloïc et a fixé au 3 février 2018 la date d'entrée en jouissance. L'exploitation agricole ainsi cédée comprenait des parcelles agricoles, en propriété et à bail, ainsi qu'un élevage porcin de 4 574 animaux équivalents, répartis sur deux sites de production situés au lieu-dit la Ville Donnio à Loudéac (Côtes-d'Armor). Cette exploitation comprenait également des terres cultivées par M. A et son épouse, ainsi qu'un autre élevage porcin, situé au lieu-dit Le Breil du Ménec, à Loudéac, d'une capacité de 2 104 animaux équivalents. Le 28 mai 2019, les inspecteurs de l'environnement de la Direction départementale de la protection des populations des Côtes-d'Armor ont procédé à une visite des installations de stockage présentes sur le site du Breil du Ménec et sur les sites de La Ville Donnio et ont constaté que plusieurs fosses présentaient des risques de débordement. Ils ont également recensé différents risques pour l'environnement et pour la santé et la sécurité des personnes en raison du mauvais entretien des lieux. Après lui avoir adressé ces rapports d'inspection et l'avoir invitée à faire valoir ses observations, le préfet des Côtes-d'Armor a, par quatre arrêtés préfectoraux du 1er octobre 2019, mis en demeure l'EARL de Kerloïc de procéder à la déclaration de transfert de l'autorisation environnementale accordée pour l'exploitation des sites situés au lieu-dit La Ville Donnio et à la déclaration de changement d'exploitant pour les installations situées au lieu-dit Le Breil du Ménec, et de respecter, pour l'ensemble des sites, dans un délai de trois mois, certaines des prescriptions fixées par l'arrêté ministériel du 27 décembre 2013. Par deux requêtes, qu'il y a lieu de joindre pour statuer par un même jugement, l'EARL de Kerloïc demande l'annulation, d'une part, des deux arrêtés de mise en demeure qui lui ont été notifiés concernant les sites situés au lieu-dit La Ville Donnio et, d'autre part, des deux arrêtés de mise en demeure concernant le site situé au lieu-dit Le Breil du Ménec. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique.() ". 
 En ce qui concerne les arrêtés préfectoraux du 1er octobre 2019 portant mise en demeure de déclarer le changement d'exploitant : 
 3. D'une part, l'article R. 181-47 du code de l'environnement dont les dispositions sont applicables aux installations exploitées sur les deux sites de la Ville Donnio, dès lors qu'elles relèvent du régime de l'autorisation environnementale, prévoit que : " I. - Le transfert de l'autorisation environnementale fait l'objet d'une déclaration adressée au préfet par le nouveau bénéficiaire, à l'exception du transfert de l'autorisation accordée aux installations mentionnées à l'article R. 516-1 qui est soumis à autorisation, dans les conditions prévues par cet article. / II. - Cette déclaration est faite dans les trois mois qui suivent ce transfert. Elle mentionne, s'il s'agit d'une personne physique, les nom, prénoms et domicile du nouveau bénéficiaire et, s'il s'agit d'une personne morale, sa dénomination ou sa raison sociale, sa forme juridique, l'adresse de son siège social ainsi que la qualité du signataire de la déclaration. Le préfet en accuse réception dans un délai d'un mois. () ". 
 4. D'autre part, l'article R. 512-68 du code de l'environnement, dont les dispositions sont applicables à l'installation située au lieu-dit Le Breil du Ménec : " Sans préjudice des dispositions de l'article R. 181-47, et sauf dans le cas prévu à l'article R. 516-1, lorsqu'une installation classée soumises à enregistrement ou à déclaration change d'exploitant, le nouvel exploitant en fait la déclaration au préfet dans le mois qui suit la prise en charge de l'exploitation. Un arrêté du ministre chargé des installations classées fixe le modèle national de cette déclaration et précise les conditions dans lesquelles elle est transmise par voie électronique. / Cette déclaration mentionne, s'il s'agit d'une personne physique, les nom, prénoms et domicile du nouvel exploitant et, s'il s'agit d'une personne morale, sa dénomination ou sa raison sociale, sa forme juridique, l'adresse de son siège social ainsi que la qualité du déclarant. Pour les installations prévues à l'article R. 512-55, la déclaration est accompagnée d'un justificatif de réalisation du dernier contrôle périodique. / Il est délivré un récépissé sans frais de cette déclaration. ". 
 5. Il résulte des dispositions précitées que le transfert d'une autorisation environnementale ainsi que le changement d'exploitant d'une installation classée pour la protection de l'environnement relevant de la procédure de l'enregistrement ou de la déclaration sont soumis à une procédure de déclaration en préfecture. 
 6. Il résulte de l'instruction que, par jugement du 2 février 2018, le tribunal de grande instance de Saint-Brieuc a autorisé la cession non seulement des actifs mais également de l'activité de l'EARL du Breil du Ménec et de M. B A à l'EARL de Kerloïc, en fixant une date d'entrée en jouissance au 3 février 2018. Le tribunal a précisé que figuraient dans le périmètre de la reprise l'ensemble des parcelles propriété de l'EARL du Breil du Ménec et de M. A, représentant une superficie totale de 61ha94a17ca, les bâtiments et équipements intérieurs, la totalité du matériel d'exploitation et des véhicules, l'ensemble des stocks et cheptel présents au jour de la cession, la totalité des terres données à bail rural à l'EARL du Breil du Ménec et à M. A, et a ordonné le transfert au profit de l'EARL de Kerloïc de l'intégralité des droits à paiement de base (DPB) liés au foncier repris. Si l'attestation établie le 10 juillet 2018 par Me Huitel, notaire à Loudéac, confirme que l'EARL de Kerloïc a pris possession réelle et effective, à compter du 3 février 2018, des terrains et bâtiments anciennement exploités par l'EARL du Breil du Ménec et M. A, la société requérante ne justifie pas, par les seules pièces produites dans le cadre de l'instance, qui n'ont pas de caractère définitif, qu'elle aurait postérieurement effectivement rétrocédé à M. C A divers bâtiments à usage d'exploitation porcine situés au lieu-dit Sous le Glous et divers bâtiments à usage agricole situés au lieu-dit Les Rochettes ainsi qu'une maison individuelle d'habitation, des bâtiments à usage agricole situés au lieu-dit Le Breil du Ménec et des parcelles de terres. L'EARL de Kerloïc ne justifie pas davantage par les pièces produites, et notamment par un constat d'huissier et un certificat vétérinaire du 26 février 2018 concernant l'état sanitaire des porcs encore présents à cette date sur le site de l'exploitation située au lieu-dit La Ville Donnio, que l'activité qui lui a été cédée par l'EARL du Breil du Ménec et M. A n'aurait pas été poursuivie. Dans ces conditions, le préfet des Côtes-d'Armor a pu légalement, par les deux arrêtés du 1er octobre 2019 contestés, mettre en demeure l'EARL de Kerloïc de procéder, dans un délai d'un mois, aux formalités prévues par les articles R. 181-47 et R. 512-68 du code de l'environnement relatives à la déclaration de transfert de l'autorisation environnementale et de changement d'exploitant d'une installation classée pour la protection de l'environnement. 
 En ce qui concerne les deux arrêtés préfectoraux du 1er octobre 2019 portant mise en demeure de respecter les prescriptions de l'arrêté ministériel du 27 décembre 2013 : 
 7. En premier lieu, l'article 6 de l'arrêté ministériel du 27 décembre 2013, qui fixe les prescriptions applicables aux installations relevant du régime de l'enregistrement au titre des rubriques nos 2101, 2102 et 2111 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement, énonce que : " L'exploitant prend les dispositions appropriées qui permettent d'intégrer l'installation dans le paysage. / L'ensemble des installations et leurs abords, placés sous le contrôle de l'exploitant, sont aménagés et maintenus en bon état de propreté. ". Selon l'article 33 de cet arrêté ministériel : " L'exploitant prend toutes les dispositions nécessaires dans la conception et l'exploitation de ses installations pour assurer une bonne gestion des déchets de son exploitation, notamment : / - limiter à la source la quantité et la toxicité de ses déchets ; / - trier, recycler, valoriser ses déchets ; / - s'assurer, pour les déchets ultimes dont le volume est strictement limité, d'un stockage dans les meilleures conditions possibles. ". L'article 34 dudit arrêté précise que : " Les déchets de l'exploitation, et notamment les emballages et les déchets de soins vétérinaires, sont stockés dans des conditions ne présentant pas de risques (prévention des envols, des infiltrations dans le sol et des odeurs, etc.) pour les populations avoisinantes humaines et animales et l'environnement. / En vue de leur enlèvement, les animaux morts de petite taille (comme les porcelets ou les volailles par exemple) sont placés dans des conteneurs étanches et fermés, de manipulation facile par un moyen mécanique, disposés sur un emplacement séparé de toute autre activité et réservé à cet usage. Dans l'attente de leur enlèvement, quand celui-ci est différé, sauf mortalité exceptionnelle, ils sont stockés dans un conteneur fermé et étanche, à température négative destiné à ce seul usage et identifié. / Les animaux de grande taille morts sur le site sont stockés avant leur enlèvement par l'équarrisseur sur un emplacement facile à nettoyer et à désinfecter, et accessible à l'équarrisseur. / Les bons d'enlèvements d'équarrissage sont tenus à disposition de l'inspection de l'environnement, spécialité installations classées. ". L'article 35 de ce même arrêté prévoit notamment que : " Les déchets qui ne peuvent pas être valorisés sont régulièrement éliminés dans des installations réglementées conformément au code de l'environnement. / Les animaux morts sont évacués ou éliminés conformément au code rural et de la pêche maritime. () ". 
 8. Aux termes de l'article L. 171-8 du code de l'environnement : " I.- Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. En cas d'urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement. () ". 
 9. Si l'autorité administrative peut prendre à tout moment, les mesures qui se révèleraient nécessaires à la protection des intérêts énumérés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement sur le fondement de l'article L. 171-8 de ce code, toutefois, les arrêtés pris en application de ces articles ne peuvent légalement viser que l'exploitant ou l'ancien exploitant de l'installation, lequel doit s'entendre comme le titulaire de l'autorisation délivrée sur le fondement de l'article L. 511-1 du code de l'environnement précité ou comme son ayant-droit, le changement d'exploitant étant soumis, en vertu de l'article R. 512-68 du même code, à une procédure de déclaration en préfecture. Au cas particulier, la seule circonstance, ainsi qu'il a été relevé au point 6, que l'EARL de Kerloïc se soit abstenue d'entreprendre auprès des services préfectoraux les démarches visant au transfert de l'autorisation environnementale accordée à M. A ou au changement d'exploitant de l'EARL Le Breil du Ménec, dans les conditions prévues par les dispositions des articles R. 181-47 et R. 512-68 du code de l'environnement, ne faisait pas obstacle à ce que le préfet des Côtes-d'Armor considère l'EARL de Kerloïc comme exploitant, dès lors que le tribunal de grande instance de Saint-Brieuc a décidé d'homologuer le plan de cession que cette exploitation agricole lui avait présenté en se fondant sur son expérience acquise dans le même secteur d'activité, sur les moyens de production dont elle dispose et sur le fait que le projet exposé était celui qui présentait les meilleures garanties quant à la pérennité de l'exploitation cédée. Le tribunal de grande instance de Saint-Brieuc ayant autorisé non seulement la cession des actifs de l'EARL du Breil du Ménec et de M. A à l'EARL de Kerloïc mais également la cession au profit de ce repreneur de l'activité de ces exploitations, laquelle relève de la législation pour les installations classées pour l'environnement, avec une date d'entrée en jouissance au lendemain du jugement, l'EARL de Kerloïc ne peut sérieusement soutenir qu'elle aurait seulement la qualité de propriétaire desdites exploitations sans en être l'exploitante. Elle ne peut qu'être regardée comme devenue, à cette date, exploitante des sites agricoles situés au lieu-dit La Ville Donnio et au lieu-dit Le Breil du Ménec. Dans ces conditions, en se fondant sur les rapports d'inspection, dont les constatations et conclusions ne sont pas contestées par l'exploitation requérante, faisant état d'une non-conformité de la mise en sécurité du site, d'un défaut d'entretien des abords de l'exploitation, de la présence de matières dangereuses sur le site et de la présence de déchets avec défaut de tri, le préfet des Côtes-d'Armor a pu décider de mettre en demeure l'EARL de Kerloïc de respecter les prescriptions des articles 6, 33, 34 et 35 de l'arrêté ministériel du 27 décembre 2013 s'agissant des installations situées au lieu-dit La Ville Donnio et au lieu-dit Le Breil du Ménec. 
 10. Si, par ailleurs, l'EARL de Kerloïc soutient que les effluents stockés dans les fosses présentes sur les sites du Breil du Ménec et de la Ville Donnio ont été enlevés par la société LDC-Algae, également destinataire d'une mise en demeure du préfet, responsable de ces effluents au titre de son activité de méthanisation, le seul courrier produit datant du 9 octobre 2020 émis par les services de la Direction départementale de la protection des populations de la préfecture des Côtes-d'Armor ne suffit pas à justifier que, s'agissant de l'une des prescriptions de l'article 33 de l'arrêté ministériel du 27 décembre 2013, les mises en demeure litigieuses seraient devenues sans objet. 
 11. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions présentées par l'EARL de Kerloïc à fin d'annulation des arrêtés préfectoraux du 1er octobre 2019 la mettant en demeure de procéder aux déclarations relatives au changement d'exploitant ainsi que des arrêtés préfectoraux du même jour la mettant en demeure de respecter certaines des prescriptions de l'arrêté ministériel du 27 décembre 2013 doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que l'exploitation agricole requérante demande au titre des dépenses exposées et non comprises dans les dépens. Les conclusions présentées à ce titre par l'EARL de Kerloïc doivent dès lors être rejetées. 
 D É C I D E : 
 Article 1er :  Les requêtes nos 1905430 et 1905431 présentées par l'EARL de Kerloïc sont rejetées. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'EARL de Kerloïc et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Une copie du présent jugement sera adressée au préfet des Côtes-d'Armor et au préfet de la région Bretagne. 
 Délibéré après l'audience du 17 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Vergne, président, 
 Mme Thalabard, première conseillère, 
 M. Blanchard, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 M. Thalabard 
 Le président, 
 Signé 
 G.-V. VergneLa greffière, 
 Signé 
 I. Le Vaillant 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Nos 1905430,1905431