TA44 · 1ère Chambre — 18 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 27 mai 2019 et le 28 septembre 2020, Mme C B, représentée par la SELARL Publi-Juris, demande au tribunal :  
 1°) de condamner la commune du Pouliguen à lui verser une somme de 500 000 euros, en réparation des fautes commises lors de l'instruction de sa demande de permis de construire, au cours de l'année 2014, somme majorée des intérêts moratoires et composés ;   
 2°) de mettre à la charge de la commune du Pouliguen une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - la commune du Pouliguen a commis une faute, en tant que ses services lui ont indiqué qu'elle bénéficiait d'un permis tacite, dans le cadre de son projet de construction ;  
 - la décision de refus de permis de construire du 4 juillet 2014 est illégale, dès lors que la limite de l'emprise au sol de la construction litigieuse n'est pas de 26,47 m², et à raison de l'illégalité du plan local d'urbanisme, tirée du caractère contradictoire de la combinaison des articles N2 et N9 du règlement ;  
 - elle justifie d'un préjudice moral et de troubles dans ses conditions d'existence, en lien direct avec les deux fautes précitées, à hauteur de 30 000 euros ;  
 - en fonction de l'issue des instances civiles et pénales, engagées devant les juridictions judiciaires, elle pourra, le cas échéant, se prévaloir d'un préjudice financier, lié à l'exécution sans cause de travaux, puis à l'engagement de frais de démolition, assortis d'éventuelles condamnations, au titre des frais d'instance, par conséquent, et à titre préventif, elle sollicite une indemnité de 470 000 euros, à parfaire au gré de l'évolution du débat contradictoire.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 27 décembre 2019, la commune du Pouliguen, représentée par la SELARL Aléo, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de Mme B le versement d'une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que :  
 - la requête est irrecevable dès lors que la créance alléguée est prescrite, la décision de refus de permis de construire ayant été notifiée le 9 juillet 2014 ;  
 - elle n'a pas commis de faute dès lors que Mme B a été informée, avant d'entamer les travaux, de ce que le délai d'instruction de sa demande de permis de construire était porté à un an puis de ce que cette demande était refusée ;  
 - Mme B ne peut se prévaloir de la délivrance d'un permis de construire tacite à son profit ;  
 - les dispositions des articles N2 et N9 du règlement du plan local d'urbanisme ne sont ni illégales, ni contradictoires de sorte que l'exception d'illégalité doit être rejetée et que Mme B n'établit pas l'illégalité de la décision de refus de permis de construire qu'elle n'a d'ailleurs pas contestée ;  
 - les éventuels préjudices de la requérante tiennent aux agissements illégaux de celle-ci et sont sans lien avec les prétendues fautes de la commune ;  
 - le préjudice moral et les troubles dans les conditions d'existence ne sont aucunement étayés ;  
 - le préjudice tenant aux frais de démolition de l'extension n'est qu'éventuel ;  
 - en tout état de cause, ces préjudices sont imputables au comportement de la requérante.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Milin, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Plateaux, avocat de la requérante, et celles de Me Leraisnable, avocat de la commune du Pouliguen.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B est propriétaire de la Villa Poupette, située 13, boulevard des Korrigans au lieu-dit la " Baie de la Bonne Vierge " sur le territoire de la commune du Pouliguen. Le 8 juillet 2013, elle a déposé une demande de permis de construire pour le ravalement des façades de cette construction, le remplacement de ses menuiseries extérieures, la modification des aménagements extérieurs (terrasse, jacuzzi) et la création d'une extension mesurée en rez-de-chaussée reliée à la construction existante par une coursive couverte. La commune a adressé un récépissé de dépôt de cette demande à Mme B, indiquant que le délai d'instruction était de deux mois et qu'en cas de silence de l'administration, l'intéressée bénéficierait d'un permis tacite. Ce récépissé prévoyait en outre la possibilité pour la commune d'adresser un courrier au pétitionnaire, dans le délai d'un mois suivant la réception de la demande de permis de construire, pour lui indiquer un autre délai d'instruction, pour lui demander des pièces complémentaires ou pour l'informer que son projet ne pouvait faire l'objet d'un permis tacite. Par un courrier du 7 novembre 2013, le maire du Pouliguen a informé Mme B de ce que, dès lors que la parcelle d'assiette du projet se situe sur la Côte sauvage du Pouliguen classée, au titre des sites, par un arrêté du 28 juillet 1938, le délai d'instruction de la demande de permis de construire était porté à un an et de ce que le silence conservé à l'issue de ce délai valait décision implicite de refus. Par un arrêté du 4 juillet 2014 notifié le 9 juillet suivant à Mme B, le maire du Pouliguen a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Par un courrier du 28 juillet 2014, le maire du Pouliguen a informé Mme B de ce que celle-ci était en fait titulaire d'un permis de construire tacite qu'il souhaitait retirer, après avoir recueilli ses observations dans le cadre d'une procédure contradictoire. Par un courrier du 24 septembre 2014, faisant suite à un courrier du conseil de Mme B, le maire du Pouliguen informait celle-ci de ce que la procédure contradictoire initiée résultait d'une " erreur matérielle " et de ce qu'elle ne pouvait prétendre à l'obtention d'un permis de construire tacite. Par un jugement n° 1409545 du 21 juin 2016, ce tribunal a rejeté la demande de Mme B tendant à l'annulation de cette décision du 24 septembre 2014. Par un arrêt n°16NT02908 du 16 juillet 2018, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté la requête en appel de Mme B tendant à l'annulation de ce jugement. Mme B demande au tribunal de condamner la commune du Pouliguen à l'indemniser des préjudices subis à raison de l'instruction de sa demande de permis de construire du 8 juillet 2013.  
 Sur les conclusions indemnitaires :  
 En ce qui concerne la responsabilité de la commune du Pouliguen : 
 Quant à la responsabilité de la commune sur le fondement de fausses informations :  
 2. En vertu de l'article R. 423-31 du code de l'urbanisme alors applicable, le délai d'instruction de droit commun de deux mois des demandes de permis de construire est porté à un an lorsque les travaux sont soumis à l'autorisation du ministre chargé des sites. Selon l'article R. 424-2 du même code, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet lorsque les travaux sont soumis à une autorisation au titre des sites classés. Il résulte de l'instruction, d'une part, que le terrain d'assiette du projet se trouve sur un site classé et, d'autre part, que l'accusé de réception de la demande de permis de construire de Mme B faisait état du délai d'instruction de deux mois prévu au b) de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme et de ce qu'à défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction le silence gardé par l'autorité compétente vaudrait permis de construire tacite, en vertu de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme. Ce n'est que par un courrier du 7 novembre 2013 que Mme B a été informée de ce que le délai d'instruction de sa demande de permis de construire était porté à un an. La requérante est donc fondée à soutenir que le maire du Pouliguen a entaché l'accusé de réception de la demande de permis de construire d'une illégalité fautive.  
 Quant à la responsabilité de la commune sur le fondement de l'illégalité de la décision de refus de permis de construire du 4 juillet 2014 : 
 3. Aux termes de l'article N2 " occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières " du règlement du plan local d'urbanisme du Pouliguen : " Sont admises en secteur NP uniquement, les occupations et utilisations du sol suivantes, à conditions qu'elles ne soient pas de nature à compromettre la protection de la zone : / 9. L'aménagement, la réfection et l'extension mesurée des constructions existantes régulièrement édifiées sans changement de destination, ni création de logements supplémentaires. L'extension mesurée doit correspondre aux conditions cumulatives suivantes : / - L'extension mesurée ne pourra pas occuper davantage d'emprise au sol que l'emprise occupée à la date d'approbation du PLU (CM du 28 janvier 2014). / - L'extension mesurée est limitée à 30m² de surface de plancher supplémentaire. ". Aux termes de l'article N9 " emprise au sol " du règlement du plan local d'urbanisme du Pouliguen : " En secteur NP, l'emprise au sol des constructions est limitée à l'emprise au sol existante à la date d'approbation du PLU (CM du 28 janvier 2014). ".  
 4. Il résulte de l'instruction que, pour refuser le permis de construire sollicité, le maire du Pouliguen s'est fondé sur ce que l'extension en cause génère 26,47 m² d'emprise au sol supplémentaire, en méconnaissance des articles N2 et N9 du règlement du plan local d'urbanisme. En premier lieu, et en tout état de cause, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision du 4 juillet 2014 est entachée d'une erreur de fait à raison d'une indication erronée de la surface de plancher, dès lors que l'arrêté fait état de l'emprise au sol de l'extension sollicitée et non de sa surface de plancher. En second lieu, les dispositions précitées des articles N2 et N9 ne sont pas contradictoires, contrairement à ce que soutient la requérante, dès lors que la limite de l'extension mesurée prévue à l'article N2 porte sur la surface de plancher, et non sur l'emprise au sol, laquelle est limitée par l'article N9 à l'emprise au sol existante à la date d'approbation du PLU, une extension, notamment par surélévation, n'entraînant pas nécessairement d'emprise au sol supplémentaire. Il résulte de ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision du 4 juillet 2014 est illégale, à raison d'une erreur de fait, ou à raison de l'illégalité des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme sur lesquelles elle est fondée.  
 En ce qui concerne le lien de causalité entre la faute de la commune du Pouliguen et les préjudices invoqués :  
 5. La requérante soutient qu'elle justifie d'un préjudice moral et de troubles dans ses conditions d'existence, en lien direct avec les deux fautes invoquées par elle, ainsi que d'un préjudice financier tenant à son éventuelle condamnation à la démolition de l'extension, et, partant, aux frais de démolition.  
 6. Il résulte de l'instruction que Mme B a commencé la réalisation des travaux d'extension au début de l'année 2015. Le 3 avril 2015, le maire du Pouliguen a fait dresser sur le fondement des articles L. 480-1 et suivants du code de l'urbanisme, un procès-verbal constatant la réalisation de travaux non-autorisés, puis a édicté le 22 avril 2015 un arrêté interruptif de travaux, que Mme B n'a pas respecté dès lors qu'un agent de police municipale a constaté le 28 avril 2015 la poursuite des travaux. La requérante soutient que, par une assignation délivrée le 18 octobre 2016, la commune du Pouliguen a saisi le tribunal de grande instance de Saint-Nazaire, sur le fondement de l'article L.480-4 du code de l'urbanisme, afin d'obtenir la démolition de la construction litigieuse, le ministère public ayant également engagé des poursuites pénales devant la même juridiction. Il résulte par conséquent de l'instruction que Mme B a réalisé les travaux d'extension après avoir été informée de ce que le délai d'instruction de sa demande de permis de construire était porté à un an et que la demande ne pouvait donner lieu à délivrance implicite d'un permis de construire et après avoir reçu notification de la décision de refus de permis de construire ainsi que du courrier lui confirmant l'absence d'intervention d'un permis de construire implicite.  
 7. S'agissant du préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence, Mme B se borne à en soutenir l'existence, sans aucunement qualifier ni étayer ces prétendus préjudices et partant les établir.  
 8. S'agissant du préjudice financier, celui-ci ne revêt qu'un caractère éventuel, en l'absence de condamnation définitive de Mme B à la démolition de l'extension et de démolition effective de la construction. En tout état de cause, ce préjudice, à le supposer avéré, est sans lien avec la faute commise par le maire du Pouliguen, relevée au point 2 du présent jugement, tenant à la délivrance d'un récépissé de demande de permis de construire erroné, dès lors que Mme B a réalisé les travaux illégaux après avoir été informée de la rectification du délai d'instruction de sa demande et de l'absence de délivrance d'un permis de construire tacite en cas de silence de l'administration, après avoir reçu notification de la décision de refus de permis de construire, après avoir reçu notification du courrier lui confirmant l'absence de de délivrance d'un permis de construire tacite et a poursuivi et achevé la réalisation des travaux après avoir reçu notification d'un arrêté interruptif de travaux. Par conséquent, Mme B avait pleinement connaissance, au moment où elle a réalisé les travaux d'extension, que ceux-ci n'étaient pas autorisés et qu'elle s'exposait ainsi à une action devant la juridiction judiciaire aux fins de démolition. Si la requérante se prévaut de l'ambiguïté de la commune, qui lui a par deux fois transmis des informations la laissant croire qu'elle pouvait être titulaire d'un permis de construire tacite, la première fois en lui délivrant un accusé de réception erroné, la seconde fois en faisant état à tort de la délivrance d'un tel permis, nécessitant la mise en œuvre d'une procédure contradictoire pour son retrait, ces informations ont à chaque fois été rectifiées et ce, avant que Mme B n'entreprenne les travaux d'extension de la villa. 
 9. Il résulte de ce qui précède que la requérante ne justifie pas de préjudices certains et directement en lien avec la faute de la commune du Pouliguen, de sorte que ses conclusions indemnitaires doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur le moyen en défense de la commune du Pouliguen tiré de la prescription de la créance.  
 Sur les frais liés au litige :  
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à que soit mise à la charge de la commune du Pouliguen, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la requérante sur le fondement de ces dispositions. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière le versement à la commune du Pouliguen d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.  
 Article 2 : Mme B versera à la commune du Pouliguen la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C B et à la commune du Pouliguen.  
 Délibéré après l'audience du 20 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. A de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2022. 
 La rapporteure, 
 C. MILIN 
 Le président, 
 A. A DE BALEINE 
 La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,