TA44 · 1ère Chambre — 31 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 29 mai 2019, le 11 février 2022, le 7 avril 2022 et le 26 avril 2022, la société Adental Groupe, représentée par Me Baillon, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler, d'une part, la décision du 5 décembre 2018 par laquelle la maire de Nantes a fait opposition à sa déclaration préalable pour le changement de destination d'un immeuble situé au 17 rue du Calvaire à Nantes et, d'autre part, la décision implicite de rejet née le 1er avril 2019 du silence gardé par la maire de Nantes sur le recours gracieux présenté contre cet arrêté ; 
 2°) d'enjoindre à la maire Nantes de délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée, ou, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de sa demande de déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Nantes une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté du 5 décembre 2018 a été signé par une autorité incompétente ; 
 - la décision du préfet de région fait une inexacte application des dispositions de l'article US 2.2 b du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Nantes. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 septembre 2019 et le 11 mars 2022, la commune de Nantes, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 -les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ;  
 - l'arrêté attaqué peut être fondé sur un autre motif tiré de ce que le projet ne prévoit pas l'installation d'un dispositif de gestion des déchets, en méconnaissance de l'article US 4.5 du plan de sauvegarde et de mise en valeur.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 5 avril 2022, le préfet de région des Pays de la Loire et de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code du patrimoine ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Jauneau, substituant Me Baillon, avocat de la société requérante,  
 - et les observations de Me Vic, avocat de la commune de Nantes. 
 Considérant ce qui suit :  
 1.La société Adental Groupe a déposé le 6 novembre 2018 une déclaration préalable portant sur le changement de destination de l'immeuble bâti situé sur la parcelle cadastrée section HP n° 66 situé au 17 rue du Calvaire à Nantes. Après avis défavorable du 3 décembre 2018 de l'architecte des Bâtiments de France, la maire de Nantes, par un arrêté du 5 décembre 2018, s'est opposée à cette déclaration préalable au motif que le projet méconnaissait les dispositions de l'article US 2-2 b du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune. La société Adental Groupe a formé le 1er février 2019 auprès du préfet de région, un recours administratif préalable en application du III de l'article R. 632-2 du code du patrimoine et de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme, qui a été implicitement rejeté. Le recours gracieux présenté le même jour auprès de la maire de Nantes contre l'arrêté du 5 décembre 2018 a également été implicitement rejeté. Par la présente requête, la société Adental Groupe demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 5 décembre 2018 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux auprès de la maire de Nantes. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2.D'une part, aux termes de l'article R. 425-2 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 632-1 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées ". Aux termes de l'article L. 632-1 du code du patrimoine : " Dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l'état des parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second œuvre, ou des immeubles non bâtis. / () L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur du site patrimonial remarquable ". Aux termes de l'article L. 632-2 du même code : " I. - L'autorisation prévue à l'article L. 632-1 est, sous réserve de l'article L. 632-2-1, subordonnée à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. () Tout avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France rendu dans le cadre de la procédure prévue au présent alinéa comporte une mention informative sur les possibilités de recours à son encontre et sur les modalités de ce recours. / () le permis de démolir () tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 632-1 du présent code si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, dans les conditions prévues au premier alinéa du présent I. / () III. - Un recours peut être exercé par le demandeur à l'occasion du refus d'autorisation de travaux. Il est alors adressé à l'autorité administrative, qui statue. () ".  
 3.Par ailleurs, aux termes de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme dans sa version alors applicable : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. () ". 
 4.Il résulte de ces dispositions que le maire en charge de se prononcer sur la demande de déclaration préalable est lié par l'avis préalable conforme défavorable de l'architecte des Bâtiments de France ou, lorsque celui-ci a été saisi, du préfet de région, la décision du préfet se substituant alors à l'avis de l'architecte des Bâtiments de France. La régularité et le bien-fondé de de cette décision peuvent être contestés à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision d'opposition à la déclaration préalable. 
 5.D'autre part, aux termes de l'article R. 151-28 du code de l'urbanisme : " Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : / () / 3° Pour la destination " commerce et activités de service " : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques ; / 4° Pour la destination "équipements d'intérêt collectif et services publics": locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale, salles d'art et de spectacles, équipements sportifs, autres équipements recevant du public ". 
 6.En outre, l'article US 2.2 b du plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) de la commune de Nantes, adopté par une délibération du conseil métropolitain de Nantes Métropole du 24 mars 2017, relatif aux conditions relatives aux destinations, prévoit que : " () Le rez-de-chaussée des constructions implantées le long des voies repérées sur le plan de mixité fonctionnelle, comme " linéaires commerciaux et artisanaux " doit être prioritairement affecté à des activités commerciales ou artisanales ou à des constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. () / Le changement de destination des commerces de détail, y compris débit de boisson et restaurant, et activités artisanales implantés le long de ces voies en bureaux et services financiers et bancaires, d'assurance, d'immobilier et de travail temporaire est interdit. Ces dispositions s'appliquent au rez-de-chaussée des constructions ayant une façade sur la voie concernée par le linéaire, à l'exception des parties communes des constructions nécessaires à leur fonctionnement telles que hall d'entrée, accès au stationnement souterrain, locaux techniques et locaux de gardiennage ".  
 7.Le projet de la société Adental Groupe porte sur un immeuble situé dans le périmètre du site patrimonial remarquable identifié dans le plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de la commune de Nantes. L'absence d'opposition à la déclaration préalable présentée par la société était donc subordonnée, en application des dispositions précitées des codes de l'urbanisme et du patrimoine, à l'accord préalable de l'architecte des Bâtiments de France, lequel a, ainsi qu'il a été dit au premier point du présent jugement, rendu un avis défavorable au projet le 3 décembre 2018, confirmé sur recours par une décision implicite du préfet de région, qui s'est substitué à cet avis. Il ressort des pièces du dossier, notamment des écritures en défense du préfet de région, que pour rejeter le recours présenté par la société requérante, cette autorité s'est fondée sur le motif tiré de ce que le rez-de chaussée modifié par le projet en cause ne répondrait ni à la destination de commerce ni à celle de constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif mais à celle de bureaux ou de services, en méconnaissance des dispositions de l'article US 2.2 b du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Nantes, portant sur les conditions relatives aux destinations du bâti. 
 8.Il est constant que l'immeuble faisant l'objet de la déclaration préalable est implanté le long d'une voie repérée sur le plan de mixité fonctionnelle comme linéaires commerciaux et artisanaux et par suite entre dans le champ des dispositions de l'article US 2.2 b du PSMV précité. La circonstance que l'immeuble accueillera dans ses étages R+1 à R+3 un centre dentaire, quand bien même celui-ci est annoncé par une enseigne en façade, est sans incidence pour apprécier la conformité du projet aux dispositions de l'article US 2.2 b du PSMV précitées, qui ne réglementent la destination que des seuls rez-de-chaussée et non celles des étages. Or, il ressort du dossier de la déclaration préalable déposée par la société requérante que le rez-de chaussée de l'immeuble en cause, qui était un magasin de vente de produits de décoration intérieure, sera destinée à accueillir " un magasin de vente de produits et matériels d'hygiène bucco-dentaire ", matériellement distinct du centre dentaire, contrairement à ce qui est soutenu en défense. Un tel magasin constitue un commerce de détail. La circonstance que le rez-de chaussée du projet comprenne également un hall d'entrée, permettant le cheminement des patients vers les étages accueillant le centre dentaire, ainsi qu'une pièce dédiée à la collecte médicale, au fond du bâtiment, ne modifie pas l'affectation, à titre prioritaire, de ce rez-de-chaussée à une activité de commerce de détail au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article US 2.2 b du PSMV. Enfin, le préfet ne peut utilement se prévaloir ni des dispositions législatives relatives à la définition d'un établissement de santé privé au sens du code de la santé publique, ni de celles du code de déontologie des chirurgiens-dentistes, qui sont sans incidence sur l'affectation prioritaire du rez-de-chaussée de l'immeuble dont s'agit à une activité de commerce de détail. Il en résulte que la société requérante est fondée à soutenir qu'en rejetant son recours, le préfet de région a fait une inexacte application des dispositions de l'article US 2.2 b du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Nantes.  
 9.L'administration peut cependant faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 10.Pour établir que l'arrêté d'opposition était légal, la commune de Nantes fait valoir que le projet méconnaît l'article US 4.5 du plan de sauvegarde et de mise en valeur de Nantes. 
 11.Aux termes de l'article US 4.5 du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Nantes : " Dans les immeubles existants, lors du réaménagement ou de la création de locaux, ceux-ci doivent être dotés d'un dispositif de gestion des déchets adapté à la production des utilisateurs, même si ce n'était pas le cas avant. La création d'un local à déchets ne saurait compromettre la qualité architecturale de l'immeuble mais cette condition n'exempte pas le pétitionnaire de proposer un dispositif de gestion des déchets adapté et qui soit validée par les services compétents de Nantes Métropole ". 
 12.Il ressort du dossier de déclaration préalable que le projet comporte un dispositif de gestion de déchets au rez-de-chaussée, au sein d'une pièce non accessible au public dédié à " la collecte médicale ", et non, contrairement à ce que soutient la commune, un local de stockage de matériel. A supposer même que le dispositif de collecte prévu par le projet ne soit pas adapté ou validé par les services compétents de Nantes Métropole, dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ils en auraient été saisis, cette non-conformité du projet ne porte que sur un point précis et limité et ne nécessite pas la présentation d'une nouvelle déclaration. Par suite, le motif invoqué par la commune ne pouvait conduire la maire de Nantes qu'à assortir d'une prescription une décision ne s'opposant pas à cette déclaration, mais non à faire opposition à cette dernière. Il en résulte que, ce motif n'étant pas de nature à fonder légalement la décision d'opposition en litige, il ne saurait être fait droit à la demande de substitution de motifs.  
 13.Il résulte de ce qui précède que la société Adental Groupe est fondée à demander l'annulation des décisions attaquées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 14.Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. 
 15.En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction qu'un autre motif aurait été susceptible de fonder l'opposition à déclaration préalable contestée ou qu'un changement de circonstance ferait obstacle à l'intervention d'une décision de non-opposition. Par suite, il y a lieu d'enjoindre à la maire de Nantes de prendre, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Adental Groupe. 
 Sur les frais liés au litige :  
 16.Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par Nantes Métropole. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Nantes la somme de 1 500 euros à verser à la société Adental Groupe à ce même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 5 décembre 2018 de la maire de Nantes et la décision implicite de rejet du recours gracieux présenté contre cette décision sont annulés. 
 Article 2 : Il est enjoint à la maire de Nantes de prendre, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Adental Groupe. 
 Article 3 : La commune de Nantes versera à la société Adental Groupe la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Nantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Adental Groupe, à la commune de Nantes et au préfet de région des Pays-de-la Loire et de la Loire-Atlantique. 
 Délibéré après l'audience du 3 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. A de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère,  
 Mme Milin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 janvier 2023. 
 La rapporteure, 
 S. B 
 Le président, 
 A. A DE BALEINE La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne 
 au préfet de la Loire-Atlantique 
 en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce 
 requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir 
 à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,