TA31 · 4ème Chambre — 30 novembre 2023

Vu les procédures suivantes :  
 I. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 5 novembre 2019, 7 mai 2020 et 16 novembre 2022, M. D A, représenté par Me Mattar, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté municipal pris par le maire de la commune de Montjoi le 24 octobre 2019 réglementant la circulation sur le chemin rural de Négra ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Montjoi le paiement de la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'arrêté contesté est entaché d'un défaut de motivation, en particulier en raison de l'absence de référence à l'ordonnance du juge des référés du tribunal du 10 octobre 2019 ; 
 - il est entaché d'un défaut d'instruction dès lors qu'aucune instruction, récente ou ancienne, ne permet d'établir la nécessité d'une interdiction de circulation de caractère général et absolu sur le chemin ; 
 - il est entaché d'un défaut d'impartialité du maire ; 
 - il porte atteinte à l'égalité des usagers dès lors que seuls les époux B bénéficient d'un droit à la circulation de leurs véhicules en tant que propriétaires d'une parcelle desservie par le chemin, alors même qu'il est lui aussi propriétaire de parcelles riveraines dudit chemin ; 
 - il est entaché d'une erreur " manifeste " d'appréciation ; l'interdiction générale et absolue est disproportionnée ; le maire aurait pu prendre des mesures plus proportionnées ;  
 - le maire n'a pas apprécié la commodité de l'utilisation du chemin de contournement, en méconnaissance de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales ; 
 - son véhicule doit être considéré comme utilisé à des fins d'exploitation et d'entretien des espaces naturels, au sens et pour l'application des articles L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales et L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime ; 
 - il est entaché d'un détournement de procédure en ce que le maire l'a pris pour que le chemin ne soit plus affecté au public, et donc empêcher les usagers de s'opposer à sa cession ultérieure ; 
 - il est entaché d'un détournement de pouvoir dès lors qu'il fait obstacle à l'ordonnance prononcée par le juge des référés enjoignant à la dépose du portail installée sur ce chemin, et en ce qu'il a pour objectif l'échange du chemin interdit avec le chemin de contournement, dans le seul intérêt des époux B. 
 Par un mémoire en défense, enregistré les 29 janvier 2020, et des pièces complémentaires enregistrées le 30 janvier 2020, la commune de Monjoi, prise en la personne de son maire et représentée par Me de Luynes, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge du requérant le paiement de la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 M. A a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 27 février 2020. 
 II. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 juin 2020, 23 décembre 2020 et 6 août 2021, M. D A, représenté par Me Mattar, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Montjoi en date du 21 février 2020 portant aliénation et déviation du chemin rural de Négra ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Montjoi le paiement de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - cette délibération est entachée d'un vice de procédure tiré du caractère inaliénable du domaine public, dès lors que le chemin de Négra n'avait pas fait l'objet d'un déclassement, ou alors seulement sur une portion de 62 mètres ; 
 - elle est entachée d'un vice de procédure tiré de l'illicéité de l'échange du chemin de Négra contre le chemin de contournement ; 
 - elle est entachée d'un vice de procédure tiré de la suppression d'un chemin rural inscrit sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée en méconnaissance des procédures prévues par les articles L. 361-1 du code de l'environnement et L. 121-17 du code rural et de la pêche maritime ; 
 - elle est entachée d'un défaut d'impartialité du maire qui a accordé aux époux B un droit de passage exclusif, ne s'est pas retourné contre eux après l'installation illicite d'un portail, a fourni un devis de travaux " suspect " concernant les coûts respectifs des travaux de remise en état du chemin de Négra et du chemin de contournement, et ce alors que le maire de la commune et les époux B ont le même avocat ; 
 - elle est entachée d'erreurs de fait sur le caractère aliénable du chemin de Négra sur sa totalité, et sur les coûts respectifs des travaux de remise en état du chemin de Négra et du chemin de contournement ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit et d'un détournement de pouvoir en raison de la méconnaissance de la procédure d'aliénation prévue par l'article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 8 juin 2021, et des pièces complémentaires enregistrées le 26 janvier 2022 qui n'ont pas été communiquées, la commune de Montjoi, prise en la personne de son maire et représentée par Me Faure-Tronche, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge du requérant le paiement de la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 M. A a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 6 novembre 2020. 
 Vu : 
 - l'ordonnance n° 1906296 du 24 février 2020 prise par le juge des référés du tribunal ; 
 - les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de la voirie routière ; 
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Hecht, 
 - les conclusions de M. Déderen, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Faure-Tronche, représentant la commune de Montjoi. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté municipal du 24 octobre 2019, le maire de la commune de Montjoi (Tarn-et-Garonne) a interdit la circulation des véhicules sur le chemin de Négra, entre les parcelles cadastrales 711 et 706 d'une part, et 426, 720 et 721 d'autre part, sauf pour les propriétaires de la parcelle 537, en l'espèce les époux B, et a dévié la circulation automobile vers le chemin créé sur les parcelles 711, 714 et 720. Par la requête enregistrée sous le numéro 1906295, M. A demande l'annulation de cet arrêté. Par ailleurs, par une délibération du conseil municipal du 21 février 2020, la commune de Monjoi a aliéné le tronçon du chemin de Négra sis sur la parcelle 723 pour la somme de 100 euros, et a procédé à l'achat de la voie privée, ouverte à la circulation en substitution, passant par les parcelles 711, 714 et 720, afin de l'intégrer à son domaine privé. Par la requête enregistrée sous le numéro 2002685, M. A demande l'annulation de cette délibération. 
 Sur la jonction : 
 2. Les requêtes susvisées présentées par le même requérant présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne l'arrêté municipal du 24 octobre 2019 interdisant la circulation sur une portion du chemin de Négra : 
 3. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, par arrêté motivé, interdire l'accès de certaines voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune aux véhicules dont la circulation sur ces voies ou dans ces secteurs est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l'air, soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques. " 
 4. Il appartient aux autorités de police de prendre les mesures nécessaires, adaptées et proportionnées permettant de concilier les droits de l'ensemble des usagers de la voie publique et les contraintes liées, le cas échéant, à la circulation et au stationnement des véhicules, en vue notamment d'assurer dans de meilleures conditions de sécurité, de commodité et d'agrément la circulation respective des piétons et des automobiles dans les centres villes. La liberté d'aller et de venir ne fait pas obstacle à la mesure contestée si elle s'avère justifiée par les nécessités de l'ordre public. Des interdictions générales et absolues ne sont légales que si elles sont justifiées par des circonstances particulières. 
 5. Aux termes de l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements, () ". 
 6. D'une part, l'arrêté litigieux justifie l'interdiction de circulation des véhicules, d'abord, par la détérioration du paysage qu'entraînerait une telle circulation, en particulier dans une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF). Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le chemin vers lequel ce même arrêté dévie la circulation des véhicules est également situé dans la même ZNIEFF, tandis que le requérant fait valoir, sans être contredit, que l'intérêt paysager du chemin de Négra est moindre dès lors qu'il est en partie entouré des bâtiments, dont ceux appartenant aux époux B, sur la parcelle 537. Ensuite, si cet arrêté est motivé par les dangers de la circulation des véhicules sur ce chemin, ce danger n'est pas établi par le constat d'huissier du 28 octobre 2019, dont les photographies montrent notamment une végétation dense sur une partie du chemin de Négra, laquelle révèle une absence d'entretien pendant plusieurs années, sans toutefois établir son caractère dangereux, étant observé qu'aucun incident n'a été rapporté. Au surplus, il ne ressort pas des pièces du dossier que le chemin de contournement, qui présente une pente similaire au chemin de Négra et un virage plus accentué, serait moins dangereux. De la même manière, les dangers ou les perturbations que la circulation de véhicules entraînerait pour les promeneurs ne sont pas établis. De plus, si la proximité de certains bâtiments appartenant aux époux B, en particulier leur portail, leur piscine, leur terrain de tennis, ainsi que dans une moindre mesure des bâtiments d'habitation, est établie par les pièces du dossier, en particulier par le cadastre et les relevés du site officiel Géoportail, en revanche cette seule proximité n'est pas de nature à justifier l'interdiction de circulation prévue par l'arrêté litigieux. Enfin, il ne ressort des pièces du dossier ni que la circulation de voitures serait susceptible de détériorer particulièrement la chaussée du chemin de Négra, ni qu'une telle détérioration serait moindre sur le chemin de contournement, étant rappelé que si le maire doit éviter la détérioration des chemins ruraux, une interdiction générale et absolue prise en ce sens excède ses pouvoirs de police. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est pas même allégué par la commune en défense, que le maire n'aurait pas pu prendre des mesures restreignant moins la liberté de circulation, telles qu'un arrêté limitant la vitesse sur ce chemin, ou interdisant la circulation pour certains types de véhicules, ou à certains horaires, ni qu'il n'aurait pas pu installer des panneaux destinés à y faciliter la circulation des véhicules et des piétons, ou leurs croisements. Dans ces conditions, le requérant est fondé à soutenir que l'interdiction générale et absolue de la circulation des véhicules prévue par l'arrêté en litige, la seule exception étant prévue pour les propriétaires de la parcelle 537, est non seulement fondée sur des motifs inexacts ou non établis, mais aussi disproportionnée, et que, partant, il est entaché d'une erreur d'appréciation. 
 7. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que M. A est fondé à demander l'annulation de l'arrêté litigieux. 
 En ce qui concerne la délibération du conseil municipal du 21 février 2020 portant aliénation d'une portion du chemin de Négra : 
 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 141-3 du code de la voirie : " Le classement et le déclassement des voies communales sont prononcés par le conseil municipal. Ce dernier est également compétent pour l'établissement des plans d'alignement et de nivellement, l'ouverture, le redressement et l'élargissement des voies. / Les délibérations concernant le classement ou le déclassement sont dispensées d'enquête publique préalable sauf lorsque l'opération envisagée a pour conséquence de porter atteinte aux fonctions de desserte ou de circulation assurées par la voie. "  
 9. Par deux délibérations du 23 septembre 2004 et du 21 janvier 2005, la commune de Montjoi a classé en voies communales, relevant de son domaine public, plusieurs chemins ruraux qui relevaient de son domaine privé, parmi lesquels le chemin rural de Négra, devenu la voie communale n° 12, sur une longueur de 475 mètres. Par une délibération du 14 juin 2006, la commune est, en partie, revenue sur ce classement, dès lors qu'elle a déclassé une portion de la voie communale n° 12, d'une longueur de 62 mètres sur les 475 mètres de cette voie. La portion déclassée a prolongé le chemin rural déjà existant. Par la délibération du 21 février 2020 en litige, la commune a aliéné une portion du chemin rural de Négra d'une longueur de 193 mètres. Pour regrettables que soient les imprécisions des délibérations susmentionnées de 2004 et 2005, il ressort des pièces du dossier, en particulier des relevés du site officiel Géoportail et du rapport du commissaire enquêteur remis à la suite de l'enquête publique menée du 19 décembre 2019 au 6 janvier 2020, que la voie communale n° 12 mesure 413 mètres du carrefour de Sainte-Eulalie jusqu'à la parcelle 723, et que la voie sise sur cette parcelle 723, d'une longueur de 193 mètres, relève bien du chemin rural de Négra, qui appartient au domaine privé de la commune. Ainsi, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la voie aliénée par l'arrêté en litige relèverait, en tout ou en partie, du domaine public de la commune. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 141-3 du code de la voirie manque en fait. 
 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime : " Lorsqu'un chemin rural cesse d'être affecté à l'usage du public, la vente peut être décidée après enquête par le conseil municipal, à moins que les intéressés groupés en association syndicale conformément à l'article L. 161-11 n'aient demandé à se charger de l'entretien dans les deux mois qui suivent l'ouverture de l'enquête. / Lorsque l'aliénation est ordonnée, les propriétaires riverains sont mis en demeure d'acquérir les terrains attenant à leurs propriétés. / Si, dans le délai d'un mois à dater de l'avertissement, les propriétaires riverains n'ont pas déposé leur soumission ou si leurs offres sont insuffisantes, il est procédé à l'aliénation des terrains selon les règles suivies pour la vente des propriétés communales. " 
 11. Il résulte de ces dispositions que le législateur n'a pas entendu ouvrir aux communes, pour l'aliénation des chemins ruraux, d'autres procédures que celle de la vente dans les conditions ci-dessus précisées. 
 12. Il ressort des pièces du dossier que, si la délibération en litige ne se présente pas expressément comme un échange de voies, toutefois elle comporte, d'une part, l'aliénation du chemin rural de Négra sur la parcelle 723, sur une longueur de 193 mètres et, d'autre part, l'acquisition du chemin de contournement appartenant aux époux B. De plus, il ressort des pièces du dossier, ainsi que de la motivation même de la délibération en litige, qui indique que " la commune entend répondre définitivement à la demande d'achat des B ", que la commune de Montjoi et les époux B portent le projet d'échanger ces deux voies. Ainsi, la délibération contestée a bien pour effet, sinon pour objet, de procéder à un tel échange, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime, étant observé par ailleurs qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune aurait mis en demeure les propriétaires riverains d'acquérir le terrain aliéné, comme le prévoit le deuxième alinéa de cet article. La circonstance qu'une nouvelle procédure aurait été engagée le 3 septembre 2020, soit près de six mois après la délibération attaquée, est sans incidence sur la légalité de cette dernière. Enfin, la seule appréciation du commissaire enquêteur, selon laquelle " l'intérêt général est préservé ", ne saurait faire obstacle à l'application des dispositions précitées. Par suite, le requérant est fondé à soutenir que la délibération contestée est entachée d'une erreur de droit.  
 13. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 361-1 du code de l'environnement dans sa version applicable au litige : " () Toute aliénation d'un chemin rural susceptible d'interrompre la continuité d'un itinéraire inscrit sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée doit, à peine de nullité, comporter soit le maintien, soit le rétablissement de cette continuité par un itinéraire de substitution. () ". 
 14. Aux termes de l'article L. 121-17 du code rural et de la pêche maritime : " () La suppression d'un chemin inscrit sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée ne peut intervenir que sur décision expresse du conseil municipal, qui doit avoir proposé au conseil départemental un itinéraire de substitution approprié à la pratique de la promenade et de la randonnée. () ". 
 15. S'il est constant que le chemin rural de Négra est inscrit sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée, et qu'il constitue une portion du GRP Quercy Pays de Serres, en revanche il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune de Montjoi aurait proposé au conseil départemental un itinéraire de substitution, comme le prévoient les dispositions susmentionnées. Si la commune soutient que la délibération en litige vise l'article L. 361-1 du code de l'environnement, ce seul visa ne saurait démontrer que la procédure prévue a bien été menée. En outre, la circonstance qu'une nouvelle procédure ait été initiée le 3 septembre 2020 est, comme il a été exposé au point 12, sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée.  Dans ces conditions, le requérant est fondé à soutenir que cette délibération est entachée d'un vice de procédure, en méconnaissance des dispositions des articles L. 361-1 du code de l'environnement et L. 121-17 du code rural et de la pêche maritime. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que M. A est fondé à demander l'annulation de la délibération attaquée. 
 Sur les frais d'instance : 
 17. En premier lieu, il résulte des dispositions de l'article 75 de la loi du 10 juillet 1991, codifiées à l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et des articles 37 et 43 de la même loi, que le bénéficiaire de l'aide juridictionnelle ne peut demander au juge de mettre à la charge de la partie perdante, à son profit, que le paiement des seuls frais qu'il a personnellement exposés, à l'exclusion de la somme correspondant à la part contributive de l'État à la mission d'aide juridictionnelle confiée à son avocat. Mais l'avocat de ce bénéficiaire peut demander au juge de mettre à la charge de la partie perdante la somme correspondant à celle qu'il aurait réclamée à son client, si ce dernier n'avait eu l'aide juridictionnelle, à charge pour l'avocat qui poursuit le recouvrement à son profit de la somme qui lui a été allouée par le juge de renoncer à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'État à la mission d'aide juridictionnelle qui lui a été confiée. 
 18. D'une part, M. A, pour le compte de qui les conclusions des requêtes relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être réputées présentées, ne justifie pas, ni même n'allègue, avoir exposé de frais autres que ceux pris en charge par l'État au titre de l'aide juridictionnelle totale qui lui a été allouée pour les deux requêtes susvisées. D'autre part, son avocat, Me Mattar, n'a pas demandé que lui soit versée par la commune de Monjoi la somme correspondant aux frais exposés qu'il aurait réclamée à son client si ce dernier n'avait bénéficié d'une aide juridictionnelle totale. Dans ces conditions, les conclusions des requêtes tendant à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Monjoi les sommes respectivement de 2 500 et 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 19. En second lieu, les dispositions de ce même article font obstacle à ce que M. A verse à la commune de Monjoi, partie perdante dans les deux instances présentes, la somme réclamée au titre des frais non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté municipal du 24 octobre 2019 par lequel le maire de la commune de Montjoi a interdit la circulation des véhicules sur le chemin de Négra, entre les parcelles cadastrales 711 et 706 d'une part, et 426, 720 et 721 d'autre part, sauf pour les propriétaires de la parcelle 537, et a dévié la circulation automobile vers le nouveau chemin créé sur les parcelles 711, 714 et 720 est annulé. 
 Article 2 : La délibération du conseil municipal de Montjoi du 21 février 2020 par laquelle la commune de Monjoi a aliéné le tronçon du chemin de Négra sis sur la parcelle 723 pour la somme de 100 euros, et a procédé à l'achat de la voie privée, ouverte à la circulation en substitution, passant par les parcelles 711, 714 et 720 est annulée. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Montjoi sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. D A et à la commune de Monjtoi. 
 Copie en sera adressée, pour information, à M. C B et au préfet de Tarn-et-Garonne. 
 Délibéré après l'audience du 9 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Carotenuto, présidente, 
 M. Hecht, premier conseiller,  
 Mme Pétri, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 S. HECHT 
 La présidente, 
 S. CAROTENUTO    La greffière, 
 F. LE GUIELLAN 
 La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef, 
 2, 2002685