TA75 · 5e Section - 1re Chambre — 25 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une ordonnance du 2 avril 2019, le président du tribunal administratif de Versailles a transmis au tribunal administratif de Paris la requête de M. A C, enregistrée le 18 mars 2019. 
 Par cette requête, et un mémoire enregistré le 21 mars 2021, non communiqué, M. C doit être regardé comme demandant au tribunal : 
 1°) d'annuler la correspondance du 11 juin 2018 par laquelle le centre expert des ressources humaines et de la solde lui a réclamé le remboursement d'un trop-perçu de solde d'un montant de 2 626,52 euros ; 
 2°) d'annuler la décision du 11 janvier 2019 par laquelle la ministre des armées a rejeté le recours administratif préalable obligatoire qu'il avait formé à l'encontre de la correspondance du 11 juin 2018 ; 
 3°) d'enjoindre à la ministre des armées de cesser toute mesure de recouvrement et de lui restituer les sommes déjà prélevées, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 4°) de condamner l'Etat à réparer les préjudices qu'il a subis du fait du versement de sommes indues et de la tardiveté de la procédure de recouvrement ; 
 5°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 350 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la correspondance du 11 juin 2018 ne présente pas la forme d'un titre de perception, ce qui ne permet pas de contester la réalité et le bien-fondé du trop-perçu de solde et entretient une confusion quant à sa portée et sa force exécutoire ; 
 - elle est insuffisamment motivée ; 
 - les documents administratifs qu'elle référence et la délégation de compétence du signataire sont invérifiables ; 
 - les voies de recours qu'elle mentionne sont incomplètes ; 
 - la procédure suivie devant la commission des recours des militaires a méconnu les principes du contradictoire et d'égalité des armes ; 
 - la ministre des armées ne justifie ni de la réalité ni de l'origine du trop-perçu dont elle demande le remboursement ; 
 - les sommes réclamées sont en tout ou partie atteintes par la prescription biennale instituée par l'article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; 
 - la créance litigieuse a pour origine une décision créatrice de droits devenue définitive ; 
 - la ministre des armées ne peut procéder d'office à la compensation des sommes dues ; 
 - en versant des sommes indues et en tardant à réclamer leur remboursement, l'administration a commis une négligence constitutive d'une faute ; 
 - la faute de l'administration lui cause des troubles dans ses conditions d'existence et un préjudice moral. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 2 mars 2022, la ministre des armées conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - les conclusions à fin d'annulation de la correspondance du 11 juin 2018 sont irrecevables dès lors que la décision prise à la suite du recours administratif préalable obligatoire s'y est substituée ; 
 - les conclusions indemnitaires sont irrecevables, faute d'avoir été précédées d'une demande préalable et d'être chiffrées ; 
 - les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 2 mars 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 21 mars 2022 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la défense ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; 
 - le décret n° 59-1193 du 13 octobre 1959 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B ; 
 - les conclusions de M. Schaeffer, rapporteur public ; 
 - et les observations de M. C. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. C, officier de l'armée de terre, est affecté, depuis le 31 juillet 2017, au Centre de doctrine et d'enseignement du commandement à Paris. Par une correspondance du 11 juin 2018, le centre expert des ressources humaines et de la solde lui a réclamé le remboursement d'un trop-perçu de solde d'un montant de 2 626,52 euros. Le 18 juillet 2018, il a formé le recours administratif préalable prévu à l'article L. 4125-1 du code de la défense, qui a été enregistré par la commission des recours des militaires le 23 juillet suivant. Par la présente requête, M. C demande l'annulation de la correspondance du 11 juin 2018 et de la décision du 11 janvier 2019 par laquelle la ministre des armées a rejeté son recours administratif préalable. 
 Sur les fins de non-recevoir : 
 2. D'une part, aux termes de l'article R. 4125-10 du code de la défense : " Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l'intéressé la décision du ministre compétent, ou le cas échéant, des ministres conjointement compétents. La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale. () ". 
 3. Par une décision du 11 janvier 2019, la ministre des armées a expressément rejeté le recours administratif préalable obligatoire formé par M. C à l'encontre de la correspondance du 11 juin 2018. Il y a lieu, par suite, de regarder les conclusions formellement dirigées contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de cette décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée et d'écarter, dès lors, la fin de non-recevoir opposée par la ministre des armées. 
 4. D'autre part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. () ". 
 5. M. C demande la condamnation de l'Etat à réparer les préjudices qu'il a subis du fait du versement de sommes indues et de la tardiveté de la procédure de recouvrement. Toutefois, à la date du présent jugement, il ne résulte pas de l'instruction qu'il aurait formé la demande préalable prévue par les dispositions précitées du code de justice administrative. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée par la ministre des armées doit être accueillie. 
 Sur la légalité de la décision du 11 janvier 2019 :  
 6. En premier lieu, la commission des recours des militaires, qui est chargée d'émettre des recommandations dans le cadre d'une procédure de recours administratif préalable et qui n'est pas compétente en matière disciplinaire, n'étant ni une juridiction, ni un organisme juridictionnel ou disciplinaire, M. C ne peut utilement invoquer une prétendue méconnaissance, par cette commission, du principe du caractère contradictoire de la procédure, et de l'égalité des armes. De même, dès lors que la décision du 11 janvier 2019 s'est substituée à celle du 11 juin 2018, ainsi qu'il a été rappelé plus haut, les moyens tirés de l'incompétence et du défaut de motivation, invoqués à l'encontre de la décision initiale, sont également inopérants. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 13 octobre 1959 fixant le régime de l'indemnité pour charges militaires : " 1. L'indemnité représentative de frais dite indemnité pour charges militaires est attribuée aux officiers et militaires non officiers à solde mensuelle, ainsi qu'aux volontaires dans les armées, pour tenir compte des diverses sujétions spécifiquement militaires, et notamment de la fréquence des mutations d'office. () ". Aux termes de l'article 5 ter du même décret: " Il est versé aux militaires percevant un ou deux taux particuliers de l'indemnité pour charges militaires qui reçoivent une nouvelle affectation entraînant changement de résidence au sens du décret du 30 avril 2007 précité, prononcée d'office pour les besoins du service, un complément forfaitaire (). ". Enfin, aux termes de l'article 5 quater de ce décret : " Les militaires percevant un ou deux taux particuliers de l'indemnité pour charges militaires bénéficient en outre, à l'occasion de chaque affectation prononcée d'office pour les besoins du service et entraînant changement de résidence au sens du décret du 30 avril 2007 précité et intervenant à partir de la sixième pour les officiers, de la troisième pour les non-officiers, décomptés depuis leur admission à la solde mensuelle ou à la solde spéciale progressive, d'un supplément forfaitaire (). / () Ce supplément n'est pas exclusif du complément forfaitaire prévu à l'article 5 ter ci-dessus lorsque la nouvelle affectation intervient moins de trente-six mois depuis la précédente. () ". 
 8. Il résulte de l'instruction que M. C, qui occupait depuis le 15 juillet 2014 un poste permanent à l'étranger, a été affecté au Centre de doctrine et d'enseignement du commandement à compter du 31 juillet 2017 et a perçu, à ce titre, le complément forfaitaire et le supplément forfaitaire de l'indemnité pour charges militaires prévus par les articles 5 ter et 5 quater du décret cité ci-dessus. Une durée supérieure à trente-six mois s'étant ainsi écoulée entre le commencement de sa précédente affectation et sa mutation à Paris, la ministre des armées a pu légalement lui réclamer le remboursement du complément forfaitaire de l'indemnité pour charges militaires indûment versé. 
 9. En troisième lieu, il résulte des dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations qu'une somme indûment versée par une personne publique à l'un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée. En l'absence de toute autre disposition applicable, les causes d'interruption et de suspension de la prescription biennale instituée par les dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 sont régies par les principes dont s'inspirent les dispositions du titre XX du livre III du code civil. Il en résulte que tant la lettre par laquelle l'administration informe un agent public de son intention de répéter une somme versée indûment qu'un ordre de reversement ou un titre exécutoire interrompent la prescription à la date de leur notification. La preuve de celle-ci incombe à l'administration. 
    10. Il résulte de l'instruction que le complément forfaitaire de l'indemnité pour charges militaires a été versé à M. C sur ses bulletins de solde des mois d'août et octobre 2017. En application des règles de prescription mentionnées au point précédent, l'administration pouvait procéder à la répétition des sommes ainsi versées jusqu'aux 1er septembre 2019 et 1er novembre 2019. Bien que la ministre des armées n'apporte pas la preuve de la notification de la correspondance du 11 juin 2018, par laquelle l'intéressé a été informé de l'intention de l'administration de répéter les sommes litigieuses, ce dernier doit être regardé comme en ayant pris connaissance au plus tard le 17 juillet 2018, date à laquelle il a signé la déclaration de choix concernant les modalités de remboursement du trop-perçu. Dans ces conditions, le délai de prescription a valablement été interrompu à compter de cette date. Par suite, le moyen tiré de la prescription des sommes réclamées doit être écarté. 
 11. En quatrième lieu, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. Une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage. En revanche, n'ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision prise antérieurement. Le maintien indu du versement d'un avantage financier à un agent public, alors même que le bénéficiaire a informé l'ordonnateur qu'il ne remplit plus les conditions de l'octroi de cet avantage, n'a pas le caractère d'une décision accordant un avantage financier et constitue une simple erreur de liquidation. Il appartient à l'administration de corriger cette erreur et de réclamer le reversement des sommes payées à tort, sans que l'agent intéressé puisse se prévaloir de droits acquis à l'encontre d'une telle demande de reversement. 
 12. En l'espèce, il résulte de l'instruction que le versement simultané du complément forfaitaire et du supplément forfaitaire de l'indemnité pour charges militaires à M. C au cours des mois d'août et octobre 2017, est imputable à une simple erreur de liquidation. Ce versement n'ayant ainsi pas le caractère de décision accordant un avantage financier, il n'a créé aucun droit acquis à son profit. Par suite, l'administration n'a pas commis d'erreur de droit en réclamant le remboursement des sommes indûment perçues. 
 13. En cinquième lieu, il appartient à un comptable public d'opérer, le cas échéant, une compensation entre les sommes dues à un agent et le montant des sommes dues par cet agent et dont le recouvrement est poursuivi. Cette compensation ayant lieu de plein droit, elle peut être opposée par le comptable sans qu'il soit besoin que l'autorité administrative compétente ait rendu exécutoire l'ordre de reversement. Dès lors, le centre expert des ressources humaines et de la solde n'a pas commis d'erreur de droit en opérant d'office la compensation entre le montant indu de complément forfaitaire de l'indemnité pour charges militaires versé à M. C au cours des mois d'août et octobre 2017 et celui des cotisations sociales y afférentes qui ne lui ont pas été versées entre le 1er mars 2016 et le 31 décembre 2017. 
    14. En sixième et dernier lieu, et bien que la perception du complément forfaitaire de l'indemnité pour charges militaires par M. C au cours des mois d'août et octobre 2017 soit principalement imputable à une carence de l'administration, il n'y a pas lieu, eu égard à la durée de cette carence et la date à laquelle le centre expert des ressources humaines et de la solde a réclamé le remboursement des sommes indûment versées, d'en réduire le montant dans le cadre de la présente instance. 
    15. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du 11 janvier 2019 par laquelle la ministre des armées a rejeté le recours administratif préalable obligatoire qu'il avait formé à l'encontre de la correspondance du 11 juin 2018. Par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'injonction doivent être rejetées ainsi que sa demande présentée sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et au ministre des armées. 
 Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022 à laquelle siégeaient : 
 - Mme Riou, présidente, 
 - Mme Kanté, première conseillère, 
 - Mme Lambrecq, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 25 novembre 2022. 
 La présidente-rapporteure, 
 C. BL'assesseure la plus ancienne, 
 C. Kanté 
                                        La greffière, 
                                        A. Louart 
 La République mande et ordonne au ministre des armées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.