TA77 · 6ème chambre — 16 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 15 juillet 2019, 11 janvier et 30 avril 2021, Mme B A, représentée par Me Hollande, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 15 mai 2019 par laquelle la Directrice des ressources humaines de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) a prononcé son licenciement sans préavis ni indemnité ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation de l'environnement et du travail la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'incompétence ; 
 - elle est insuffisamment motivée ; 
 - la sanction prononcée n'est pas fondée dès lors que le cumul d'activité qui lui est reproché n'est pas avéré et qu'il n'a porté en aucune manière atteinte au fonctionnement normal, à l'indépendance ou à la neutralité du service ;  
 -elle est, en tout état de cause, disproportionnée au regard de ses états de services irréprochables, de la mise à l'écart de ses fonctions professionnelles et de l'arrêt de travail pour " dépression " et " dépression par épuisement " dont elle faisait l'objet lors de l'engagement de la procédure disciplinaire, de l'inégalité de traitement subie par rapport à d'autres agents de l'ANSES, de l'absence de mauvaise intention de sa part, du rejet de sa demande de temps partiel et de l'absence d'atteinte à l'image de l'Agence et au fonctionnement normal du service ; 
 - la décision attaquée qui est en lien avec sa dénonciation de faits de harcèlement moral dont elle a fait l'objet, est entachée d'un détournement de pouvoir. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 juin 2020 et 21 avril 2021, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, représentée par Me Poput, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 4 mai 2021, la clôture d'instruction a été reportée au 19 mai 2021 à 12 heures.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 ; 
 - le décret n°2003-224 du 7 mars 2003 ; 
 - le décret n°2017-105 du 27 janvier 2017 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, conseillère-rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Leboeuf, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Nogaret, avocat de l'Anses. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B A, a été recrutée par l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) au sein de la direction scientifique, en tant que chef de projet de coordination scientifique, poste de catégorie 1, par contrat à durée indéterminée du 6 février 2008. Suite à la fusion de l'AFSSA et de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET), le contrat d'engagement de Mme A a été repris par l'ANSES. Par avenant du 11 avril 2013 au contrat à durée indéterminée du 6 février 2008, Mme A a été chargée des fonctions de conseiller scientifique au sein de la direction scientifique des laboratoires à compter du 18 mars 2013. Par courrier du 15 février 2019, Mme A a été convoquée à un entretien préalable à une sanction disciplinaire pouvant aller jusqu'au licenciement, puis par courrier daté du 4 avril 2019, devant la commission consultative paritaire. Par décision du 15 mai 2019, la directrice des ressources humaines de l'ANSES lui a notifié son licenciement pour faute, sans préavis ni indemnité, au motif d'un cumul illicite d'activité. Mme A demande l'annulation de cette décision.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne la régularité formelle de la sanction : 
 2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que Mme D E, directrice des ressources humaines, signataire de la décision attaquée, disposait en vertu de la décision n°2019-04-109 du 16 avril 2019 du directeur général de l'ANSES, régulièrement publiée le 17 avril 2019 au registre des actes, avis et décisions de l'ANSES accessible sur le site internet de l'agence, d'une délégation de signature à l'effet de signer, au nom du directeur de l'ANSES, tous actes et décisions dans la limites des attributions des ressources humaines. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté comme manquant en fait. 
 3. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / [] 2° Infligent une sanction []. ".  Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". Ces dispositions, de même que, s'agissant spécifiquement des agents contractuels de droit public de l'État, celles du dernier alinéa de l'article 43-2 du décret du 17 janvier 1986, obligent notamment l'autorité qui prononce une sanction disciplinaire à préciser elle-même, dans sa décision, les griefs qu'elle entend retenir à l'encontre de l'agent intéressé, de sorte que ce dernier puisse, à la seule lecture de la décision qui lui est notifiée, connaître les motifs de la sanction qui le frappe. 
 4. Contrairement à ce que soutient Mme A, la décision attaquée qui vise les textes dont la directrice des ressources humaines de l'ANSES a entendu faire application ne se borne pas à renvoyer aux éléments du dossier disciplinaire et notamment aux procès-verbaux d'huissier de justice. Cette décision rappelle précisément les faits retenus à l'encontre de l'intéressée et les circonstances dans lesquelles ils ont été établis. Elle précise en outre que les faits en cause sont constitutifs d'une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire et mentionne les raisons du choix de la sanction en litige. Elle comporte ainsi, dans des conditions permettant à la requérante de connaître et donc de discuter utilement les faits qui lui sont reprochés, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de sa motivation ne peut qu'être rejeté. 
 En ce qui concerne le bien-fondé de la sanction : 
 S'agissant de l'exactitude matérielle des faits et de leur qualification de faute : 
 5. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " I.- Le fonctionnaire consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. Il ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit, sous réserve des II à V du présent article. / Il est interdit au fonctionnaire : / 1° De créer ou de reprendre une entreprise lorsque celle-ci donne lieu à immatriculation au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers ou à affiliation au régime prévu à l'article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale, s'il occupe un emploi à temps complet et qu'il exerce ses fonctions à temps plein ; () / II.- Il est dérogé à l'interdiction d'exercer à titre professionnel une activité privée lucrative : /1° Lorsque le dirigeant d'une société ou d'une association à but lucratif, lauréat d'un concours ou recruté en qualité d'agent contractuel de droit public, continue à exercer son activité privée pendant une durée d'un an, renouvelable une fois, à compter de son recrutement ;() /La dérogation fait l'objet d'une déclaration à l'autorité hiérarchique dont l'intéressé relève pour l'exercice de ses fonctions. /III. -Le fonctionnaire qui occupe un emploi à temps complet peut, à sa demande, être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise et à exercer, à ce titre, une activité privée lucrative. () / IV.- Le fonctionnaire peut être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à exercer à titre accessoire une activité, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et n'affecte pas leur exercice. () / VI. - Sans préjudice de l'engagement de poursuites disciplinaires, la violation du présent article donne lieu au reversement des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur le traitement. () " Aux termes de l'article 5 du 27 janvier 2017 relatif à l'exercice d'activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d'activités et à la commission de déontologie de la fonction publique, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Dans les conditions fixées aux I et IV de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 précitée et celles prévues par le présent décret, l'agent peut être autorisé à cumuler une activité accessoire avec son activité principale, sous réserve que cette activité ne porte pas atteinte au fonctionnement normal, à l'indépendance ou à la neutralité du service ou ne mette pas l'intéressé en situation de méconnaître l'article 432-12 du code pénal. Cette activité peut être exercée auprès d'une personne publique ou privée. Un même agent peut être autorisé à exercer plusieurs activités accessoires. ". L'article 7 du décret précise que : " Le cumul d'une activité exercée à titre accessoire mentionnée à l'article 6 avec une activité exercée à titre principal est subordonné à la délivrance d'une autorisation par l'autorité dont relève l'agent intéressé. " D'autre part, l'article 43-1 du décret 17 janvier 1989 relatif aux dispositions applicables aux agents contractuels de l'Etat pris pour l'application des articles 7 et 7 bis de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat prévoit que: " Tout manquement au respect des obligations auxquelles sont assujettis les agents publics, commis par un agent non titulaire dans l'exercice de ses fonctions est constitutif d'une faute l'exposant à une sanction disciplinaire, sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par le code pénal ". 
 6. Il incombe à l'autorité investie du pouvoir disciplinaire d'établir les faits sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 
 7. En l'espèce, la décision attaquée retient l'existence d'un cumul d'activité illicite consistant en l'exercice d'une activité privée lucrative de façon régulière, en l'espèce une activité de psychologue. Il ressort des pièces du dossier et en particulier des deux constats d'huissier dressés le 7 février 2019, d'une part l'existence d'un cabinet de psychologie dénommé " Saint Louis " situé dans une dépendance du domicile de Mme A, au sein duquel elle exerce cette profession avec deux autres psychologues cliniciennes et d'autre part, l'existence d'un site professionnel dédié à cette activité et l'inscription de Mme A sur le site Doctolib, avec la possibilité de prendre rendez-vous les mardi, jeudi et samedi en journée ainsi que les lundi et vendredi de 9 heures à 9 heures 30. Il ressort également des copies d'écran produites par l'ANSES en date des 21 janvier et 12 avril 2019, non contestées par la requérante, que dès le mardi 22 janvier 2019 jusqu'à la fin du mois de mai 2019, il était possible de prendre rendez-vous avec la requérante sur le site Doctolib les mardi et jeudi en journée et le lundi à 9 heures. De même, il apparaît que dès la fin du mois de mars 2019 et au courant du mois d'avril 2019, Mme A a participé à la création d'un blog et d'un site internet pour une structure dénommée " Accomplice " dont l'activité consistait à assurer, avec d'autres psychologues, une offre de service d'accompagnement, de coaching, d'audit et de conseil en psychologie à destination des entreprises et qui était domiciliée à l'adresse du cabinet de psychologie de Mme A. Le fait que la société n'a été immatriculée au registre du commerce et des sociétés que le 3 juin 2019, n'est pas de nature à remettre en cause ces constations, étant en tout état de cause relevé que la décision attaquée retient à titre principal au titre du cumul d'activité, l'existence d'un cabinet de psychologues. Par ailleurs, Mme A invoque la circonstance que l'activité de psychologue n'a généré aucun revenu au cours des années 2018 et 2019. Toutefois, le fait qu'une activité n'ait pas comporté effectivement de rémunération est sans incidence sur son caractère d'activité privée lucrative, dès lors que l'activité professionnelle en cause n'est pas désintéressée. Or, il ressort des éléments versés que les consultations étaient assurées moyennant rémunération et il n'est pas allégué que l'activité litigieuse n'avait pas un but désintéressé. Enfin, Mme A fait valoir qu'il ne peut lui être reproché aucun manquement disciplinaire au titre du développement d'une activité de psychologue clinicienne dès lors qu'il ne peut lui être reproché aucune atteinte au fonctionnement normal, à l'indépendance ou à la neutralité du service. Cependant, Mme A ne saurait se prévaloir de ces critères servant à apprécier les suites à donner à une demande de cumul d'activité formulée par un agent alors qu'elle ne soutient ni n'établit avoir déposé une telle demande et qu'elle ne peut se prévaloir d'un défaut d'information lors du dépôt de sa demande de temps partiel, le 17 janvier 2019, alors que son contrat de travail rappelle très clairement en son article 9 qu'il est soumis à la réglementation sur les cumuls d'activité. Par suite, la matérialité des faits reprochés est donc établie. 
 S'agissant du caractère proportionné de la sanction 
 8. En premier lieu, aux termes de l'article 43-2 du décret du 17 janvier 1986 susvisé : " Les sanctions disciplinaires susceptibles d'être appliquées aux agents contractuels sont les suivantes : 1° L'avertissement ; 2° Le blâme ; 3° L'exclusion temporaire des fonctions avec retenue de traitement pour une durée maximale de six mois pour les agents recrutés pour une durée déterminée et d'un an pour les agents sous contrat à durée indéterminée ; 4° Le licenciement, sans préavis ni indemnité de licenciement. ". 
 9. En l'espèce, Mme A fait valoir qu'elle justifiait, avant son éviction, d'états de services irréprochables après onze années d'ancienneté sans avoir été sanctionnée auparavant, que les faits qui lui sont reprochés sont intervenus alors qu'elle avait fait l'objet d'une mise à l'écart du service ayant conduit à son placement en congé maladie, qu'elle n'a porté aucune atteinte au fonctionnement et à l'image du service, qu'il ne peut lui être reproché aucune mauvaise intention alors qu'elle avait sollicité sans succès l'octroi d'un temps partiel et que les plages horaires de ses consultations tenaient compte de son emploi du temps et qu'elle a fait l'objet d'une inégalité de traitement au regard des règles du cumul d'activité par rapport à d'autres agents de l'Anses. Toutefois, si l'atteinte à l'image du service n'apparaît pas établie en l'espèce, il ne s'agit pas d'un des motifs retenus pour le prononcé de la sanction litigieuse. De même, si Mme A a été chargée de la prise de note de deux comptes rendus de réunions, de la finalisation d'un dossier pour lequel des arbitrages étaient encore nécessaires, s'agissant de document de cadrage ainsi que du remplacement d'une assistante durant ses congés dans un dossier dont elle avait la charge courant 2018, il s'agissait de tâches ponctuelles et surtout il ne ressort pas de l'ensemble des entretiens d'évaluation produits et en particulier des objectifs assignés à Mme A et des évaluations faites sur sa manière de servir que la requérante ait été mise à l'écart et privée de toutes ses missions. Il ressort, au contraire, des avis émis sur ses demandes de congés formation déposées en 2015 et 2016 pour suivre un master en psychologie que les fonctions occupées par Mme A étaient nécessaires au service. Mme A ne justifie pas également s'être plainte précédemment d'une dévalorisation de ses missions. Elle n'établit ainsi pas avoir été mise à l'écart du service et partant que les arrêts maladie dont elle a fait l'objet à compter du 4 février 2019 jusqu'à son éviction étaient en lien avec la mise à l'écart invoquée. Par ailleurs, Mme A ne saurait se prévaloir d'une absence d'atteinte au fonctionnement du service alors que la période durant laquelle elle a été en congé de maladie a coïncidé avec la période durant laquelle le cumul d'activité illicite a été constaté par huissier de justice, étant en outre relevé que le retard dans l'obtention de son habilitation à diriger des recherches est antérieur aux faits reprochés et non visés dans la décision attaquée. En outre, il ressort des pièces du dossier que Mme A a sollicité, le 16 novembre 2018, une autorisation de télétravail pour la journée du mardi à compter du 1er janvier 2019, journée pour laquelle les plages de consultations étaient ouvertes pour la journée entière sur le site Doctolib dès le courant du mois de janvier 2019 étant relevé que les plages horaires de consultation sur ce site se chevauchent avec les horaires de travail de Mme A auprès de l'Anses, tels qu'ils ressortent de la charte des temps au sein de cette agence. De même, Mme A ne saurait invoquer sa bonne foi et le refus de l'Anses de faire droit à sa demande de temps partiel, alors qu'elle a formulé cette demande le 17 janvier 2019 sans faire état d'un motif lié à la création d'une entreprise. Enfin, Mme A, qui n'a sollicité aucune demande de cumul d'activité auprès de l'Anses, n'établit pas l'existence d'une différence de traitement avec d'autres agents. Il n'est, au surplus, pas établi que le développement d'une activité privée de psychologue clinicienne soit compatible avec des fonctions équivalentes à la catégorie A+, nécessitant un important engagement professionnel. Il résulte de l'ensemble de ces éléments et des pièces du dossier que Mme A a entamé une activité privée lucrative, de psychologue, sans solliciter d'autorisation de sa hiérarchie, qu'elle a demandé quelques semaines avant le début de son activité de psychologue, une journée de télétravail pour laquelle elle a ouvert des créneaux de consultation sur la journée entière en contradiction avec le protocole de télétravail signé avec son employeur, qu'elle a poursuivi et a cherché à développer cette activité entre le mois de janvier et le 15 mai 2019, date de son éviction alors même qu'elle était en arrêt maladie et qu'une procédure disciplinaire était engagée à son encontre. Mme A, qui était un agent expérimenté de catégorie 1 avait parfaitement connaissance des obligations lui incombant, a gravement manqué à celles-ci. Par suite, quand bien même Mme A n'aurait fait l'objet d'aucune procédure disciplinaire auparavant, l'Anses n'a pas commis, compte tenu de la gravité des faits reprochés, d'erreur d'appréciation.  
 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment [] la discipline [] : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa []. ". 
 11. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. 
 12. Mme A fait valoir que la sanction prononcée est en lien avec sa dénonciation des faits de harcèlement moral dont elle a fait l'objet. Elle fait état, en premier lieu, d'une maltraitance managériale qu'elle aurait subie entre 2008 et 2010. Toutefois, elle se borne à produire, à l'appui de ses allégations, un courrier du 21 mars 2011 rédigé par ses soins faisant état de la maltraitance de son manager à son égard ainsi qu'un courriel du 23 mars 2011 qu'elle a adressé à la médecine du travail, sans apporter aucun autre élément relatif aux comportements reprochés. Il ressort, en outre, du courrier qu'elle a adressé le 22 février 2019 à l'Anses après avoir été avisée de l'engagement d'une procédure disciplinaire à son égard que le manager dont elle avait dénoncé les agissements avait dû quitter son poste suite à son signalement. Mme A fait également état du retrait de la quasi-totalité de ses fonctions de conseiller scientifique et de sa mise à l'écart. Ainsi, que relevé au point 9, il ne ressort pas des éléments produits que l'intéressée se soit vue priver de toute fonction en relation avec ses compétences et son niveau hiérarchique. De même, ses supérieurs reconnaissant sa valeur professionnelle l'ont proposé à trois reprises à un avancement à la hors classe, en la classant en première position de son service en 2018, sans que Mme A produise d'élément laissant présumer que sa hiérarchie ne l'aurait pas soutenue alors que le nombre de postes ouverts au sein de l'Agence était restreint et que les avancements de grade ont été décidés, conformément aux dispositions de l'article 38 du décret du 7 mars 2003 fixant les règles applicables au personnel contractuel de droit public recruté par certains établissements intervenant dans le domaine de la santé publique ou de la sécurité sanitaire, après avis de la commission consultative paritaire. Mme A ne produit aucun élément de nature à faire présumer le harcèlement et la pression dont elle soutient avoir être victime de la part de sa hiérarchie actuelle, autre que la protestation qu'elle a émise dans le courrier adressé le 22 février 2019 postérieurement à l'engagement de la procédure disciplinaire. Dans ces conditions, les deux certificats médicaux, en date du même jour, portant respectivement arrêt maladie du 4 février 2019 jusqu'au 15 février 2019 pour " dépression " et pour le second, arrêt du 4 février 2019 jusqu'au 1er juin 2019 pour " dépression par épuisement professionnel ", ne sont pas suffisants pour laisser présumer une telle situation de harcèlement. Par suite le moyen tiré du détournement de pouvoir sera écarté. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 15 mai 2019 par laquelle l'Anses a prononcé son licenciement sans préavis ni indemnité.  
 Sur les conclusions relatives aux frais de l'instance :  
 14. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par Mme A doivent dès lors être rejetées. 
 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'Anses et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Mme A versera à l'Anses une somme de 1 500 euros (mille-cinq cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail. 
 Délibéré après l'audience du 30 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Dewailly, président, 
 Mme Bourdin, première conseillère,  
 M. Lacote, conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 S. C 
 Le président, 
 S. DEWAILLY 
 La greffière, 
 C. SISTAC 
 La République mande et ordonne aux ministres chargés de la santé, de l'agriculture, de l'environnement, du travail et de la consommation en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,