TA93 · 5ème chambre — 24 novembre 2022

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête, enregistrée le 18 juin 2019, M. A B, représenté par Me Vidal, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 18 avril 2019 par laquelle le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de la Seine-Saint-Denis et le directeur de la mutualité sociale agricole (MSA) d'Ile-de-France lui ont infligé la sanction de suspension de son conventionnement pour une durée de neuf mois ; 
 2°) de mettre à la charge de la CPAM de la Seine-Saint-Denis et de la MSA d'Ile-de-France la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que :  
 - la décision contestée, qui a été prise conjointement par le directeur de la CPAM et le directeur de la MSA, est entachée d'incompétence car le directeur de la CPAM, à qui il appartenait de prendre seul la sanction de suspension de son conventionnement, s'est cru lié à l'appréciation du directeur de la MSA ;  
 - il n'est pas établi que les agents de contrôle de l'assurance maladie étaient agréés et assermentés conformément à l'article L. 144-10 du code de la sécurité sociale et que l'agrément et l'assermentation aient été régulièrement publiés ; 
 - il n'a pas reçu de notification d'avertissement préalablement à l'engagement de la procédure conventionnelle, en violation de l'article 7.4.1. de la convention nationale des infirmières et infirmiers libéraux du 22 juin 2007; 
 - le relevé des constatations lui a été notifié irrégulièrement en l'absence de notification par courrier recommandé avec accusé de réception, en l'absence du tableau des anomalies qui devait accompagner la notification du relevé des constatations, ce tableau ne lui ayant été communiqué que le 18 mars 2019, postérieurement à la saisine de la commission paritaire départementale (CPD) et en l'absence d'éléments suffisants contenus dans le courrier du 20 février 2019 et dans le tableau des anomalies, autant d'éléments constituant une violation de ses droits de la défense et du principe du contradictoire ; 
 - la CPAM a procédé à la saisine de la CPD le 15 mars 2019 sans attendre l'expiration du délai d'un mois qui lui était imparti pour présenter ses observations ; ; 
 - la décision de sanction conventionnelle est insuffisamment motivée ; 
 - elle est illégale dès lors que l'article 7.4.1. de la convention nationale des infirmières et infirmiers libéraux du 22 juin 2007 qui prévoit de telles sanctions méconnait les principes constitutionnels de nécessité, d'individualisation et de proportionnalité des peines, l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et le principe d'égalité ; 
 - le grief tiré du non-respect de la prescription médicale pour trente-huit factures n'est pas démontré et, au demeurant, la CPAM n'est pas compétente pour apprécier le caractère conforme ou non des actes facturés au regard de la prescription médicale, et le tribunal administratif est également incompétent pour effectuer une analyse qui relève des juridictions du contrôle technique de la sécurité sociale ; 
 - le grief tiré du non-respect de la nomenclature générale des actes professionnels (NGAP) pour quatre factures n'est pas démontré ; 
 - le grief tiré des rejets et des signalements système pour six factures n'est ni précisé ni démontré ; 
 - le grief tiré de la facturation d'actes fictifs pour deux factures n'est pas démontré ; 
 - le grief tiré de l'absence de pièces justificatives pour cent deux factures résulte de pures erreurs de secrétariat, cependant que l'insuffisante motivation du relevé de constatations et le caractère incomplet du tableau des anomalies ne lui permettent pas d'identifier les actes litigieux et les justificatifs manquants ; 
 - le quantum de la sanction conventionnelle est disproportionné en l'absence de toute intention crapuleuse de sa part. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juillet 2019, la CPAM de la Seine-Saint-Denis et la MSA d'Ile-de-France, représentées par Me Tassel, concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros, à verser à chacune des caisses défenderesses, soit mise à la charge du requérant au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Elles soutiennent qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; 
 - le code de la sécurité sociale ; 
 - la convention nationale des infirmières et infirmiers libéraux du 22 juin 2007 approuvée par arrêté du 18 juillet 2007 ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de M. Marias, rapporteur ; 
 - les conclusions de Mme Cayla, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Tassel pour la CPAM de la Seine-Saint-Denis et la MSA d'Ile-de-France ; 
 M. B n'étant ni présent ni représenté.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A B, infirmier libéral, a fait l'objet le 18 avril 2019 d'une sanction de suspension d'exercice dans le cadre conventionnel pour une durée de neuf mois, du 25 juin 2019 au 24 mars 2020. M. B demande au tribunal l'annulation de cette décision.  
 Sur les conclusions de la requête aux fins d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article 7.4.1 b) de la convention nationale destinée à régir les rapports entre les infirmières et les infirmiers libéraux et les organismes d'assurance maladie approuvée par un arrêté du 18 juillet 2007 : " Paragraphe 1 : La CPAM du lieu d'implantation du cabinet professionnel principal qui constate le non-respect par une infirmière ou un infirmier des dispositions de la présente convention lui adresse un avertissement par lettre recommandée avec accusé de réception. L'avertissement doit comporter l'ensemble des faits qui sont reprochés au professionnel. L'infirmière ou l'infirmier dispose d'un délai d'un mois à compter de cet avertissement pour modifier sa pratique : - si, à l'issue de ce délai, l'infirmière ou l'infirmier n'a pas modifié la pratique reprochée, la CPAM du lieu d'implantation du cabinet professionnel principal, qui agit pour le compte de l'ensemble des caisses, communique le relevé des constatations à l'infirmière ou l'infirmier concerné par lettre recommandée avec avis de réception, avec copie aux membres titulaires des deux sections de la CPD ; - la CPAM procédera à ce même envoi et la procédure d'avertissement sera réputée effectuée si, dans un délai d'un an suivant le courrier d'avertissement non suivi de sanction, l'infirmière ou l'infirmier a renouvelé les mêmes faits. Paragraphe 2 : L'infirmière ou l'infirmier dispose d'un délai d'un mois à compter de la date de communication du relevé des constatations pour présenter ses observations écrites éventuelles et/ou être entendu à sa demande par le directeur de la caisse ou son représentant. L'infirmière ou l'infirmier peut se faire assister par un avocat ou une infirmière de son choix exerçant régulièrement sa profession et placée sous le régime de la présente convention. La CPD, pour donner son avis, invite l'infirmière à lui faire connaître ses observations écrites et demande à l'entendre dans un délai qu'elle lui fixe. Dans le mêmes temps, l'infirmière peut être entendue à sa demande par la CPD, elle peut se faire assister par un avocat ou une infirmière de son choix exerçant régulièrement sa profession et placée sous le régime de la présente convention. L'avis de la CPD est rendu dans les 60 jours à compter de sa saisine. A l'issue de ce délai, l'avis est réputé rendu. A l'issue de ce délai, les caisses décident de l'éventuelle sanction. Le directeur de la CPAM, pour le compte des autres régimes, notifie au professionnel la mesure prise à son encontre par lettre recommandée avec accusé de réception. La caisse communique également la décision aux membres de la CPD en lui envoyant la copie de la lettre adressée au professionnel. Cette notification précise la date d'effet de la décision et les voies de recours ; cette décision doit être motivée. () ".  Le c) du même article dispose : " Mesures encourues - Lorsqu'une infirmière ou un infirmier ne respecte pas les dispositions de la présente convention, il peut, après mise en œuvre de la procédure prévue au b, encourir une ou plusieurs des mesures suivantes : - interdiction temporaire ou définitive de pratiquer le DE ; - suspension de tout ou partie de la participation des caisses au financement des cotisations sociales du professionnel. Cette suspension est de 3, 6, 9 ou 12 mois ; - suspension de la possibilité d'exercer dans un cadre conventionnel. Cette suspension peut être temporaire (1 semaine, 1, 3, 6, 9 ou 12 mois) ou prononcée pour la durée d'application de la convention, selon l'importance des griefs. La mise hors convention de 3 mois ou plus entraîne la suspension de la participation des caisses au financement des cotisations sociales pour une durée égale à celle de la mise hors convention ". 
 3. Il résulte de l'instruction que M. B, exerçant en qualité d'infirmer libéral sur la commune de Stains, a fait l'objet, le 19 avril 2018, d'un courrier d'avertissement par lequel  la CPAMde la Seine-Saint-Denis l'informait des anomalies qu'elle avait constatées au cours de la période du 15 juillet 2015 au 31 janvier 2017, comprenant des séances et actes fictifs, l'usage d'ordonnances fausses ou falsifiées, des doubles facturations, l'absence de prescription médicales, des prescriptions médicales non conformes, le non-respect de la prescription médicale, des actes non remboursés, le non-respect de la NGAP  et des majorations injustifiées. Un délai d'un mois a été laissé à M. B pour présenter ses observations et se conformer à ses obligations conventionnelles et réglementaires. Puis, une nouvelle analyse de l'activité de M. B a été réalisée entre le 25 mai et le 6 juillet 2018, au cours de laquelle de nombreuses anomalies ont été relevées et un taux de non-conformité des factures de plus de 72 %. Les membres de la  CPD  des infirmiers réunie le  18 décembre 2018, ont été informés de l'examen de la situation de M. B et de ce qu'une action conventionnelle allait être engagée à son encontre. Puis la CPD des infirmiers a, le 26 mars 2019, à la majorité des voix, émis l'avis de la suspension de M. B d'exercer dans le cadre conventionnel pour une durée de neuf mois. Par une décision du 18 avril 2019, le directeur de la CPAM de la Seine-Saint-Denis agissant également pour le compte de la caisse déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants et le directeur de la caisse de la MSA d'Ile-de-France, ont notifié à M. B la sanction de la suspension d'exercer dans le cadre conventionnel pour une durée de neuf mois. 
 4. La circonstance que le courrier du 18 avril 2019 a été signé à la fois par le directeur de la CPAM de la Seine-Saint-Denis et par le directeur de la MSA d'Ile-de-France, alors que les dispositions de l'article 7. 4.1 b) citées au point 2 indiquent que la sanction est notifiée pour le compte des autres régimes par le seul directeur de la CPAM, n'a pas pour effet d'entacher la décision attaquée d'incompétence dès lors que rien n'établit que le directeur de la CPAM de la Seine-Saint-Denis, qui est le principal intéressé par les anomalies constatées, se serait cru lié par l'appréciation du directeur de la MSA d'Ile-de-France.  
 5. Il résulte de l'instruction que les agents qui ont procédé au contrôle de l'activité de M. B étaient régulièrement agréés et assermentés. Le moyen tiré du défaut d'agrément et d'assermentation doit donc être écarté. Ces actes n'ayant pas le caractère d'actes règlementaires, ils n'avaient pas à faire l'objet d'une publication. 
 6. En vertu des dispositions de l'article 7. 4.1 b) citées au point 2, la CPAM n'était pas tenue de notifier un nouvel avertissement à M. B en raison des anomalies constatées sur la période du 25 mai au 6 juillet 2018 dès lors que le précédent avertissement du 19 avril 2018 datait de moins d'un an et n'avait pas été suivi de sanction. 
 7. Il résulte de l'instruction que, par un courrier en date du 20 février 2019, le directeur de la CPAM de la Seine-Saint-Denis a notifié à M. B le relevé des constatations sur la période du 25 mai au 6 juillet 2018, au cours de laquelle l'intéressé a présenté deux cent huit factures au remboursement pour un montant de 70 063, 23 euros. Ce courrier a été remis en main propre le 21 février 2019 à l'intéressé, comme en atteste sa signature et il ressort des termes mêmes de ce courrier que le tableau des anomalies correspondant aux faits reprochés était joint. M. B a lui-même reconnu avoir égaré le tableau des anomalies constatées dans un courriel adressé postérieurement à la CPAM, le 18 mars 2019. En outre, si la CPD des infirmiers a été saisie le 15 mars 2019, avant l'expiration du délai d'un mois imparti à M. B pour présenter ses observations en réponse au courrier du 20 février 2019, la réunion de cette instance n'a eu lieu que le 26 mars 2019, de sorte que M. B a pu effectivement bénéficier de ce délai d'un mois. Par ailleurs, M. B a présenté des observations le 20 mai 2019 et il a, par la suite, été entendu par la CPD. Enfin, les éléments contenus dans le courrier du 20 février 2019 et dans le tableau des anomalies constatées font précisément état des griefs reprochés à l'intéressé, le numéro d'immatriculation de chaque patient concerné étant précisé, ainsi que le numéro de la facture et le montant total des lots de facturation en cause, ce qui a permis à M. B de pouvoir préparer sa défense utilement en répondant précisément à ce qui lui était reproché. Dès lors, les moyens tirés de l'irrégularité de la notification du relevé des constatations, de la méconnaissance de la procédure contradictoire et de la violation des droits de la défense doivent être écartés.  
 8. La décision du 18 avril 2019 portant sanction de suspension d'exercer dans le cadre conventionnel pour une durée de neuf mois est assortie des considérations de droit et de fait, très précisément exposées, qui en constituent le fondement. Elle est par suite suffisamment motivée. 
 9. Les griefs tirés de l'absence de pièces justificatives pour cent deux factures invalidées, du non-respect de la prescription médicale pour trente-huit factures invalidées, du non-respect de la NGAP  pour quatre factures invalidées, du rejet/signalements système pour six factures invalidées, au sujet desquels M. B a pu présenter des observations détaillées, sont retracés très précisément dans les tableaux récapitulatifs des anomalies constatées, qui comportent le montant du lot de factures concernées, le montant des factures invalidées, les matricules des assurés sociaux, les motifs d'invalidation et les compléments d'information nécessaires. Quant aux griefs de la facturation d'actes ou de séances non réalisés pour deux factures et du non-respect de la NGAP pour quatre factures, constatées après audition de douze assurés sociaux, M. B a lui-même reconnu dix des douze assurés sociaux concernés. Le moyen tiré du défaut de justification des griefs doit donc être écarté. 
 10. Aux termes de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ". S'il ne saurait interdire de fixer des règles assurant une répression effective des infractions, le principe de nécessité des peines découlant de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen implique qu'une sanction administrative ayant le caractère d'une punition ne puisse être appliquée que si l'autorité compétente la prononce expressément en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce. 
 11. Si l'exigence d'individualisation des peines, qui découle également de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, est applicable aux sanctions administratives, la suspension de la participation des caisses au financement des cotisations sociales n'a pas le caractère d'une sanction distincte de la suspension du conventionnement mais n'est que la conséquence,  la gestion des régimes d'assurance maladie visant à  la qualité des soins et au bon usage des ressources qui lui sont consacrées par la collectivité, de la suspension du conventionnement prononcée lorsque la durée de cette mise hors convention est d'au moins trois mois. Dès lors que la sanction de suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel peut être temporaire, pour des durées allant d'une semaine à douze mois, ou prononcée pour la durée d'application de la convention, qu'elle n'est pas prononcée si la durée de mise hors convention est inférieure à trois mois et que la loi prévoit ainsi une modulation de cette sanction, la suspension de la participation des caisses au financement des cotisations sociales ne méconnait pas les principes de nécessité, d'individualisation et de proportionnalité des peines. Elle ne méconnait pas non plus le principe d'égalité dès lors qu'en raison de la gravité des manquements commis, un infirmier auquel une suspension de conventionnement de moins de trois mois a été infligée n'est pas dans une situation comparable à celui qui a fait l'objet d'une suspension pour une durée supérieure à trois mois. 
 12. Enfin, compte tenu de la nature des griefs reprochés et établis à l'encontre de M. B, dont certains relèvent de la fraude, à leur caractère répété qui ne peut s'expliquer par le simple dysfonctionnement d'un logiciel de facturation, et à l'ampleur des montants concernés, le moyen tiré de la disproportion de la sanction doit être écarté. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête de M. B aux fins d'annulation doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle aux conclusions de M. B dirigées contre la CPAM de la Seine-Saint-Denis et la MSA d'Ile-de-France qui ne sont pas les parties perdantes. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B le versement, à chacune des caisses, d'une somme de 1 000 euros en application desdites dispositions. 
 
 D E C I D E : 
 Article 1 : La requête de M. B est rejetée.  
 Article 2 : M. B versera à la CPAM de la Seine-Saint-Denis et à la MSA d'Ile-de-France, respectivement, une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  
 Article 3 :  Le présent jugement sera notifié à M. A B, à la CPAM de la Seine-Saint-Denis et à la MSA d'Ile-de-France. 
 Délibéré après l'audience du 7 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 - M. Myara, président, 
 - M. Marias, premier conseiller, 
 - Mme Parent, première conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 novembre 2022. 
 Le rapporteur,Le président,SignéSignéH. MariasA. MyaraLa greffière,SignéA. Macaronus 
 La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°1906550