TA38 · 2ème Chambre — 28 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 21 octobre 2019, le 15 janvier 2021 et le 12 avril 2021 (ce dernier non communiqué), Mme A M, M. L AC, Mme AE H, Mme C AC, Mme N AC, Mme AB Z, Mme Y AF, Mme F K, Mme AA AD, Mme E G, M. J AC, Mme D T, Mme Q R, Mme I W, Mme X U, M. O R et la fondation de France, représentés par Me Lacroix, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler, à titre principal, la délibération du 24 avril 2019 par laquelle le conseil municipal de Lovagny a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux et, à titre subsidiaire, d'annuler cette même délibération en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section A n° 123 et 716 en zone Ap ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Lovagny d'élaborer, sans délai, les nouvelles dispositions du plan applicable à la partie du territoire communal concernées par l'annulation et ce, en classant les parcelles cadastrées section A 123 et 716 en zone urbaine constructible sur le fondement de l'article L. 153-7 du code de l'urbanisme ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Lovagny une somme de 4 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - les articles L. 2121-10, L. 2121-11 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnus ; 
 - l'emplacement réservé pour le contournement du centre-bourg méconnaît les objectifs de la loi montagne ; 
 -        le plan local d'urbanisme aurait dû être soumis à une évaluation environnementale dès lors qu'il est susceptible d'avoir des effets notables sur l'environnement compte tenu du corridor écologique identifié au SCot et du projet de contournement ; 
 -     le rapport de présentation est insuffisant dès lors qu'il ne contient pas les incidences sur l'environnement de ce contournement ;  
 - le classement des parcelles cadastrées section A n° 123 et 716 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - le classement d'une partie de la parcelle cadastrée section A n° 168 en zone constructible est entachée d'une erreur de droit et d'un détournement de pouvoir. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 février 2020 et le 26 février 2021, la commune de Lovagny, représentée par Me Olivier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - le recours est tardif ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités locales ; 
 -  le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 -le rapport de Mme Barriol ; 
 -les conclusions de Mme Akoun ; 
 -et les observations de Me Lacroix, représentant les requérants et de Me Olivier, représentant la commune de Lovagny. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 24 avril 2019, le conseil municipal de Lovagny a approuvé la révision n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune. Le 24 juin 2019, Mme M et les autres requérants ont formé un recours gracieux contre cette décision, qui a été notifié le 5 juillet 2019 et rejeté implicitement. Ils sollicitent désormais l'annulation de ces deux décisions. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 2.   Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ". Aux termes de l'article R. 421-2 de ce code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet () ". L'article R. 421-5 de ce code prévoit que les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. 
 3. Aux termes de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception () ". Aux termes de l'article L. 112-6 du même code : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation () ". 
 4. La délibération contestée du 24 avril 2019 a été affichée le 30 avril 2019. Par courrier du 24 juin 2019, les requérants ont formé un recours gracieux, reçu par la commune de Lovagny le 5 juillet 2019. Ce recours gracieux n'a pas fait l'objet d'un accusé de réception comportant la mention des voies et délais de recours conformément aux dispositions de l'article L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration. Il s'ensuit que la décision implicite de rejet du recours gracieux intervenue deux mois plus tard n'a pu faire courir le délai de recours contentieux. Dès lors, la requête enregistrée le 21 octobre 2019 n'est pas tardive et la fin de non-recevoir opposée par la commune de Lovagny doit être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la convocation et l'information des conseillers municipaux : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ". Aux termes de l'article L. 2121-11 dudit code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 
 6. Il ressort des mentions portées sur les délibérations des 28 juin 2017 relative au premier débat sur les orientations du PADD, du 20 juin 2018 relative au second débat sur les orientations générales du PADD et du 19 septembre 2018 dressant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de plan local d'urbanisme, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, que les conseillers municipaux ont été dûment convoqués et notamment au moins trois jours francs avant la séance. Les requérants n'apportent aucun élément de nature à remettre en cause le caractère régulier de ces convocations. Un exemplaire de ces convocations a en outre été produit par la commune avec l'ordre du jour mentionnant le plan local d'urbanisme. Les requérants n'établissent ni même n'allèguent que des conseillers municipaux auraient demandé communication d'informations qu'ils n'auraient pas obtenues. Enfin, chacune de ces délibérations comportent la date de télétransmission à la préfecture et mentionnent que le maire certifie l'affichage régulier conformément aux dispositions de l'article L. 2121-25 du code général des collectivités territoriales.   
 7. D'autre part, il ressort de la délibération du 24 avril 2019 approuvant la révision n°1 du PLU, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, que les conseillers municipaux ont été dûment convoqués le 17 avril 2019. Sur 14 conseillers municipaux, 9 étaient présents et 5 avaient un pouvoir. Les requérants n'apportent aucun élément de nature à remettre en cause le caractère régulier de cette convocation. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseillers municipaux auraient été dans l'impossibilité de procéder à la consultation en temps utile du dossier de projet de plan local ou qu'un document nécessaire à l'exercice de leur mandat leur aurait été refusé. Enfin, il ressort de la délibération qu'elle comporte un cachet de réception de la préfecture du 6 mai 2019 et qu'elle a été affichée conformément aux dispositions de l'article L. 2121-25 du code général des collectivités locales.   
 8. Par suite, les dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-11 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales n'ont pas été méconnues. 
 En ce qui concerne l'emplacement réservé pour le contournement du centre-ville de Lovagny : 
 9. En premier lieu, il ressort de la carte graphique de la direction départementale des territoires de la Haute-Savoie que la commune de Lovagny n'est pas soumise aux dispositions de la loi Montagne. Si la commune a indiqué dans la fiche d'examen au cas par cas adressée à la DREAL être soumise à la loi Montagne sur tout son territoire, cette erreur, pour regrettable qu'elle soit, est sans incidence sur la délibération contestée. Enfin, si les requérants soutiennent que la commune est en zone montagne agricole, au sens du règlement n°1257/1999 du Conseil du 27 mars 1999 (notamment son article 18) et de la directive 74/401/CE du Conseil, il s'agit d'une législation distincte relative aux aides destinés à favoriser les activités agricoles et à améliorer les revenus des agriculteurs dans certaines zones, catégorie distincte des communes en zone de montagne assujetties aux dispositions du code de l'urbanisme dans sa partie spécifique à la montagne. Dès lors, les articles L. 122-9 et L. 122-10 du code de l'urbanisme applicables uniquement aux territoires soumis à la loi Montagne ne sont pas applicables à la commune de Lovagny.  
 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; ". 
 11. L'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé, sans qu'il soit besoin pour la collectivité de faire état d'un projet précisément défini. Toutefois, le juge vérifie que le choix de la commune de classer une parcelle en emplacement réservé n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et qu'il répond à un intérêt général.  
 12. En l'espèce, la délibération contestée prévoit, au bénéfice de la commune de Lovagny, un emplacement réservée n° 22 en vue de créer une déviation routière. Le PADD prévoit de réinscrire le projet de déviation de la RD 14 dans le projet communal afin de limiter le trafic de transit au cœur du village, de renforcer la sécurité et la qualité de vie, d'optimiser le maillage des voiries, d'améliorer la desserte de la carrière et de la future zone d'activités des Rioudes. Le rapport de présentation (pp.81-82) justifie le projet de contournement routier du centre bourg par une volonté de limiter le trafic de transit au centre du village, d'améliorer la sécurité notamment aux abords de l'école et de diminuer les nuisances. Il est précisé que ce projet de contournement du chef-lieu est envisagé depuis plusieurs décennies, qu'un tracé a été défini et qu'un emplacement réservé à cet effet a donc été inscrit au plan d'occupation des sols de 1982 jusqu'à la révision du plan local d'urbanisme de 2011. Il est expliqué que les extensions successives du village ont entraîné une remise en cause de l'emplacement initial compte tenu de l'évolution des constructions ces 20 dernières années et que les derniers comptages par les services du département attestent d'une augmentation régulière du trafic sur cet axe qui constitue l'une des entrées de l'agglomération annecienne. Enfin, il est indiqué qu'il s'agit d'une mesure conservatoire, que le SCoT étudiera l'inscription de ce tracé lors de sa prochaine révision qui sera lancée dès 2019, que la programmation du contournement ne s'intègre pas dans le même calendrier que le PLU (+ de 10 ans), mais qu'il s'agit de préserver un tracé structurant qui délimitera l'urbanisation future, permettra à la commune de faire les acquisitions foncières en cas de vente des terrains concernés et qui empêchera une construction qui viendrait compromettre la réalisation de l'ouvrage. Les requérants ne contestent ni l'utilité de l'ouvrage envisagé ni la réalité de l'intention de la commune de le réaliser. La seule constance que le tracé se situerait dans le périmètre de protection d'un monument historique tel que le château de Montrottier n'est pas de nature à établir une erreur manifeste d'appréciation. Dans ces conditions, l'instauration d'un emplacement réservé pour la déviation du centre-ville de la commune de Lovagny n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 13. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme : " Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 104-1 les documents suivants qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local : / 1° Les plans locaux d'urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ". 
 14.  Si le PLU institue au profit de la commune un emplacement réservé n° 22 pour une déviation d'une superficie de 4,27 hectares envisagée depuis plusieurs décennies et qui traverse sur une petite partie à l'Est un corridor écologique et des parcelles classées en zone A ou N, il ressort sans aucune ambiguïté du rapport de présentation et du PADD qu'il s'agit d'une mesure purement conservatoire qui a pour objet la protection de terrains vis-à-vis d'opérations qui seraient susceptibles de compromettre la réalisation future d'un ouvrage. En effet, il est indiqué que le SCoT étudiera l'inscription de ce tracé lors de sa prochaine révision qui sera lancée dès 2019, que la programmation du contournement ne s'intègre pas dans le même calendrier que le PLU (+ de 10 ans), mais qu'il s'agit de préserver un tracé structurant qui délimitera l'urbanisation future. En outre, dans un avis du 8 décembre 2017, la mission régionale d'autorité environnementale (MRAE) après un examen au cas par cas, a indiqué que la procédure de révision du PLU de la commune de Lovagny n'était pas de nature à justifier la réalisation d'une évaluation environnementale. Dans un avis du 21 décembre 2018, les services de la direction départementale des territoires ont indiqué prendre acte de l'inscription à titre conservatoire de cet emplacement réservé et rappelle que l'avis ne vaut pas accord sur un projet qui devra être interrogé dans sa globalité. Enfin, le syndicat mixte du SCOT du bassin annecien a indiqué quant à lui dans son avis du 30 octobre 2018 que cet emplacement réservé permettait de préserver l'avenir. Ainsi, l'emplacement réservé relatif à un projet de déviation qui n'est pas suffisamment avancé à ce stade et dont le tracé envisagé n'impacte qu'à la marge le corridor écologique situé à l'Est de la commune n'apparait pas comme susceptible d'avoir des effets notables sur l'environnement. Dès lors, dans les circonstances de l'espèce, les moyens tirés de ce que le plan local d'urbanisme aurait dû être soumis à une évaluation environnementale dès lors qu'il est susceptible d'avoir des effets notables sur l'environnement compte tenu du corridor écologique identifié au SCot et que le rapport de présentation est incomplet sur ce point doivent être écartés.  
 En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section A n° 123 et 716 : 
 15. Aux termes de l'article R. 151-23 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipée ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". 
 16. Les parcelles cadastrées section A n° 716 et n° 123 se situent au lieudit Montagny et ont été classées en zone Ap correspondant à une " zone agricole à forte valeur agronomique et paysagère ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés à maintenir ou classer en zone agricole, pour les motifs de protection énoncés à l'article R. 151-22 cité ci-dessus, un secteur, même équipé, qu'ils entendent soustraire pour l'avenir à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 17. S'agissant de la parcelle n° 716, elle supporte une modeste construction et est bordée au Nord et à l'Ouest par des parcelles bâties et au Sud par la voie d'accès du lotissement. Elle est incluse dans l'enveloppe urbaine du SCOT et identifiée dans le rapport de présentation (p. 122) comme dent creuse ayant un potentiel constructible et comme parcelle permettant la densification de l'enveloppe urbaine (p.19). La commune fait valoir l'inconstructibilité de la zone en raison du ruissellement des eaux pluviales. Toutefois, il ressort de l'enquête publique et notamment des observations du cabinet Nicot, qui a fait l'étude de schéma de gestion des eaux pluviales de la commune qu'un emplacement réservé est prévu pour la création d'un réseau d'eaux pluviales " qui permettra également de fournir un exécutoire pour recueillir les eaux issues des potentielles futures constructions sur le secteur ". Dans ces conditions, le classement de la parcelle cadastrée section A n° 716 en zone Ap est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 18. S'agissant de la parcelle cadastrée section A n° 123, elle jouxte à l'Est la parcelle n°716. Si elle borde au Sud des terrains construit appartenant à un lotissement, elle est dépourvue de toute construction et s'ouvre au Nord et à l'Est sur une vaste zone agricole dans laquelle elle s'inscrit. Elle n'est pas incluse dans l'enveloppe urbaine du Scot. Ce classement est cohérent avec le PADD qui prévoit de ralentir la consommation d'espace et de lutter contre l'étalement urbain et d'assurer la pérennité de l'activité agricole. Dans ces conditions, et alors même qu'elle était précédemment classée en zone U du plan local d'urbanisme et qu'elle serait desservie par les réseaux, le classement en zone Ap de cette parcelle qui n'apparait pas dépourvue de potentiel agricole n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.   
 En ce qui concerne le classement d'une partie de la parcelle n° 168 en zone U et le détournement de pouvoir allégué : 
 19. En premier lieu, M. V P a demandé lors de l'enquête publique le classement en zone U d'une partie de la parcelle cadastrée section A n° 168 située au lieudit " Sur les Tates ". La commune a fait droit à cette demande et a accepté de reclasser 700 m2 de ladite parcelle d'une contenance de plus de 6 000 m2 pour la partie qui jouxte le chemin des Césards. Le commissaire-enquêteur a donné un avis favorable à ce reclassement compte tenu du déclassement de la parcelle accepté par l'intéressé sur la majeure partie de sa parcelle. Il ressort du document graphique que cette partie de parcelle jouxte la route et s'insère dans la zone urbaine puisqu'elle est entourée de parcelles classées en zone U à l'exception du reliquat de la parcelle d'origine n° 168. Ainsi, et alors même que la parcelle est exploitée, le classement de 700 m2 de la parcelle cadastrée section A n° 168 en zone U n'est entaché ni d'erreur manifeste d'appréciation ni d'erreur de droit.  
 20. En second lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement d'une partie de la parcelle n° 168 en zone U, qui n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, soit fondé sur des considérations étrangères à l'urbanisme et au développement communal et soit, par suite, entaché d'un détournement de pouvoir. En se bornant à indiquer que le propriétaire était notamment membre de la commission d'urbanisme, les requérants n'établissent pas l'existence d'un détournement de pouvoir.  
 21. L'illégalité mentionnée au point précédent n'étant pas susceptible d'être régularisée au regard de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, la délibération du 24 avril 2019 doit être annulée en tant qu'elle classe en zone Ap la parcelle cadastrée section A n° 716. Par voie de conséquence, la décision implicite rejetant le recours gracieux des requérants doit également être annulée dans cette même mesure. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 22. Aux termes de l'article L. 153-7 du code de l'urbanisme : " En cas d'annulation partielle par voie juridictionnelle d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente élabore sans délai les nouvelles dispositions du plan applicables à la partie du territoire communal concernée par l'annulation. () ". Il résulte de ces dispositions que lorsqu'un plan local d'urbanisme est partiellement annulé par le juge, en tant qu'il concerne une partie du territoire communal, il appartient à la commune de procéder sans délai à un nouveau classement des parcelles concernées et de définir les nouvelles règles qui s'y appliquent en modifiant ou en révisant, selon le cas, son plan local d'urbanisme. En revanche, lorsque l'annulation partielle prononcée par le tribunal permet de purger le plan local d'urbanisme d'un vice dont il est entaché sans pour autant supprimer toute réglementation d'urbanisme sur une partie du territoire communal, l'annulation partielle en cause n'implique aucune obligation. 
 23. S'agissant de l'annulation du classement parcellaire de la parcelle cadastrée section A n° 716, le présent jugement implique, à tout le moins, qu'il soit enjoint à ce que le conseil municipal de la commune de Lovagny délibère à nouveau sans délai sur le classement au plan local d'urbanisme de cette parcelle. 
 Sur les frais de justice : 
 24. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de rejeter les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par chacune des parties à l'instance. 
 D E C I D E : 
   
 Article 1er : La délibération du 24 avril 2019 est annulée en tant qu'elle classe en zone Ap la parcelle cadastrée section A n° 716, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux dans cette même mesure. 
 Article 2 : Il est enjoint à la commune de Lovagny de délibérer à nouveau sans délai sur le classement au plan local d'urbanisme de la parcelle cadastrée section A n° 716. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme A M en application des dispositions de l'article R. 751-3 du code de justice administrative et à la commune de Lovagny. 
 Copie en sera adressée pour information au préfet de la Haute-Savoie. 
 Délibéré après l'audience du 14 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jourdan, présidente, 
 Mme Barriol, première conseillère, 
 Mme Beauverger, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 novembre 2022. 
 La rapporteure, 
 E. Barriol 
        
 La présidente, 
 D. JOURDAN        
 La greffière, 
 C. JASSERAND 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°1906958