TA78 · 9ème chambre — 11 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 20 septembre 2019, 20 juillet 2020 et 3 juin 2022, M. B A et Mme C A, représentés par Me Lepage, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 22 juillet 2019 du maire de la commune de Prunay-sur-Essonne rejetant la demande d'abrogation de la délibération n°20.12.18.040 du 20 décembre 2018 approuvant le Plan local d'urbanisme (PLU) de cette commune ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune d'abroger la délibération n°20.12.18.040 du 20 décembre 2018 approuvant le PLU dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Prunay-sur-Essonne la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - le rapport de présentation est insuffisant au regard de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dès lors que la délimitation des zones urbaines (U) constructibles et des zones inconstructibles (Ap), ainsi que celle des zones agricoles constructibles (A) et des zones inconstructibles (Ap), ne sont pas suffisamment justifiées ; 
 - la réserve n°4 émise par le commissaire enquêteur et relative à la délimitation de l'OAP n°1 n'a pas été levée, et les remarques exprimées par les exploitants agricoles relatives au classement des parcelles n'ont pas été prises en compte par les rédacteurs du PLU ; 
 - le classement des parcelles C n°39, 44, 45, 46, 47, 48, 160, 248, 249 et E n° 148 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - le classement de la parcelle C n°39 en zone Ap est incohérent avec celui en zone U des parcelles C n°70, 85 et 506 ; 
 - le classement en zone Ap de la parcelle C n°39 est incohérent avec celui en zone A des parcelles C n° 291, 382, 501, 502 et B n° 73 ; 
 - le classement d'une partie des parcelles C n°40, 42, 43 et 45 en zone urbaine en excluant la parcelle C n°39 crée une " dent creuse " alors que celle-ci est inscrite dans une zone d'extension ; 
 - leurs parcelles ne sont pas concernées par des cônes de vues ; 
 - le zonage retenu par le plan local d'urbanisme affecte le développement des activités agricoles sur le territoire communal ; 
 - la création d'une zone agricole en périphérie ouest est contraire à la charte du Parc naturel régional du Gâtinais français (PNRGF) et au PADD. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 22 décembre 2019 et 22 février 2021, la commune de Prunay-sur-Essonne, représentée par Me Landot, conclut au rejet de la requête et demande à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. et Mme A ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
   Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Descours-Gatin, présidente-rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Mathou, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Begel, représentant M. et Mme A, et D, représentant la commune de Prunay-sur-Essonne. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B A et Mme C A demandent l'annulation de la décision du 22 juillet 2019 par laquelle le maire de la commune de Prunay-sur-Essonne a rejeté leur demande d'abrogation de la délibération n°20.12.18.040 du 20 décembre 2018 approuvant le Plan local d'urbanisme (PLU) de cette commune. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 2. Aux termes des dispositions de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes des dispositions de l'article L. 151-4 du même code : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / (). / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme ; ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que le rapport de présentation est un document d'ordre général qui, à partir de l'exposé de la situation existante, analyse les perspectives d'évolution de l'urbanisation et justifie de la compatibilité du plan avec les dispositions législatives et réglementaires qui lui sont applicables. Aucune disposition législative ou règlementaire n'impose à l'autorité compétente de fournir, parcelle par parcelle, les motifs des classements qu'elle opère. 
 4. En l'espèce, le rapport de présentation n'avait pas à indiquer les motifs ayant conduit à la délimitation des zones U et des zones Ap, ni ceux concernant la délimitation des zones A et Ap. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que la commune a motivé le classement en zone agricole protégée de certaines parcelles du centre-bourg, notamment de la parcelle C n°39,  par l'objectif de préservation de territoires agricoles en centre-bourg,  et que le choix de classer certaines parcelles en zones constructibles s'explique notamment par un objectif de densification mesurée en application des objectifs fixés de la charte du Parc naturel régional du Gâtinais français (PNRGF) et par la nécessité de préserver un bâti urbain aéré. Le classement est par ailleurs conforme au plan de zonage du SDRIF identifiant " des espaces urbanisés à optimiser ". Le zonage en zone A ou Ap de certaines parcelles est également motivé par leur classement à la Politique agricole commune (PAC), le rapport de présentation présentant notamment un objectif de préservation de l'activité agricole et d'un centre-bourg aéré, mais également par un principe d'" urbanisation préférentielle " fixée par la Charte du PNRGF, par l'existence de cônes de vue, par l'objectif 2.1 du PADD concernant la valorisation des paysages agricole, par les espaces préférentiels pour l'implantation des nouvelles constructions agricoles, par la problématique du ruissellement ainsi que par la réunion de consultation des exploitants agricoles en date du 8 septembre 2016 ayant notamment eu pour objet la localisation des bâtiments agricoles et le recueil des projets de constructions. Le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit donc être écarté. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Selon l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 de ce code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 précise : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°-Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et           L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. " Enfin, selon l'article R. 151-30 : " Pour des raisons de sécurité ou salubrité ou en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, le règlement peut, dans le respect de la vocation générale des zones, interdire : / 1° Certains usages et affectations des sols ainsi que certains types d'activités qu'il définit ; / 2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations. " 
 6. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 7. En l'espèce, le plan local d'urbanisme critiqué distingue, au sein des espaces classés en zone agricole, des secteurs A non indicés, des secteurs Atvb, correspondant aux secteurs paysagers et, enfin, des secteurs Ap, ou " zone agricole protégée ", classement visant à geler toute constructibilité sur les terrains concernés sans pour autant en faire un espace vierge de toute activité humaine, notamment agricole.  
 8. Le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme, tel qu'il est exposé dans le projet d'aménagement et de développement durables, consiste à offrir un environnement favorable pour les habitants et les entreprises, en participant à la réponse des besoins régionaux en logements, en modérant la consommation de l'espace et en permettant des déplacements apaisés à l'intérieur du village, tout en maintenant le dynamisme économique de la commune. Il vise également à préserver les caractéristiques d'un village rural, en anticipant les risques liés à l'environnement et aux infrastructures, en protégeant les éléments écologiques remarquables et identitaires de la commune, tout en valorisant ses paysages agricoles. Le conseil municipal souhaite ainsi préserver les cônes de vues identifiés notamment par le Parc naturel régional de Gâtinais français (PNRGF), tout en maintenant une harmonie du paysage et en préservant les paysages agricoles par des règles et des implantations raisonnées des bâtiments agricoles en centre-bourg compte tenu de la proximité des habitations. Une zone unique a en ce sens été définie pour l'implantation de nouveaux bâtiments, et le reste des parcelles déclarées à la PAC a été classé en zone agricole inconstructible de façon à conserver ces paysages. Le rapport de présentation promeut ainsi la volonté de densifier modérément le centre-bourg, l'OAP n°1 permettant de construire une grande part de logements conformément aux objectifs fixés par le SDRIF. Il justifie la délimitation des zones A et Ap par l'objectif de valorisation du paysage agricole et par les délimitations relatives aux espaces préférentiels pour l'implantation des nouvelles constructions. Les problématiques de ruissellement et les observations émises lors de la consultation des exploitants agricoles du 8 septembre 2016, ayant notamment eu pour objet la localisation des bâtiments agricole, sont aussi mis en avant par les auteurs du plan.  
 9. M. et Mme A contestent tout d'abord le classement des parcelles C n°39, 44, 45, 46, 47 et 48 en zone Ap, en soutenant, notamment, que la parcelle C n° 39 correspond à une " dent creuse " et s'insère dans une zone d'extension urbaine, que le classement des autres parcelles ne résulte pas des observations faites par les agriculteurs et que la proximité avec leurs exploitations agricoles leur permettrait de réaliser de nouveaux hangars. Il ressort toutefois des pièces du dossier que ce classement est en cohérence avec le parti pris d'urbanisme de la commune et la qualité agricole des parcelles, le PADD et les OAP exposant notamment un objectif de préservation des espaces verts au sein du centre-bourg. Ces documents expriment un choix de densification mesurée tout en garantissant le maintien des activités agricoles. Si certaines parcelles sont classées en zone A, c'est du fait de la présence de constructions, et notamment de hangars agricoles. Le classement en zone Ap des parcelles, vides de constructions et classées à la PAC, permettent ainsi d'éviter la construction de nouveaux hangars agricoles en centre-bourg. Il ressort également des pièces du dossier que si les parcelles ne sont pas visibles depuis la route et ne se trouvent pas exactement dans l'axe du cône de vue identifié, il n'en demeure pas moins qu'elles se situent dans la proximité immédiate de celui-ci. En ce sens, elles ne constituent pas une dent creuse et ne méconnaissent pas la deuxième zone d'extension urbaine, le plan de cette dernière étant au demeurant peu précis. Si les requérants font état d'une incohérence entre le classement de la parcelle C n°39 en zone Ap et celui des parcelles C n°70, 85 et 506 en zone U, notamment du fait de leur classement à la PAC, le classement de la parcelle C n°39 doit être concilié avec la volonté des auteurs du PLU d'implanter de manière raisonnée les hangars agricoles sur le territoire communal. La parcelle C n°70 est insérée dans la zone d'extension n°1 et s'inscrit dans en linéaire de construction, et les parcelles C n°85 et 506 correspondent également à des " dents creuses ". Enfin, s'ils soutiennent une incohérence entre le classement en zone A des parcelles C n° 291, 382, 501, 502 et B n°73 et celui en zone Ap de la parcelle C N°39, ces parcelles sont déjà construites et comprennent notamment des hangars agricoles ou des sièges d'exploitations. 
 10. Les requérants contestent  ensuite le classement des parcelles C n°160, 248, 249 et E n°148 en zone Ap. Ces parcelles sont recensées auprès de la PAC, vides de toutes constructions et situées à proximité de zones boisées, le rapport de présentation insistant sur la nécessité de préserver les perspectives visuelles sur ces zones. Si les requérants font valoir que certaines parcelles, également recensées à la PAC, n'ont pas été classées en zone agricole, et que le classement de leurs parcelles serait incohérent eu égard au classement en zone A des parcelles A n°35, B n°17 et 197, toutefois, si le classement auprès de la PAC peut être utilisé pour déterminer le classement de parcelles en zone agricole, il ne saurait lier à lui seul les rédacteurs du PLU concernant le zonage du territoire. Enfin, le classement des parcelles A n°35, B n°17 et 197 résulte notamment de la prise en compte des recommandations émises par les agriculteurs, le rapport de présentation insistant également sur la nécessité de veiller à l'implantation des exploitations agricoles de manières résonnée sur le territoire communal. 
 11. Ainsi, le classement de ces parcelles en zone Ap, qui vise à préserver l'aspect général des paysages agricoles de la commune, et notamment ceux du centre-bourg, ne peut être regardé comme contraire au parti d'aménagement rappelé au point 8. Dans ces conditions, eu égard à la configuration des lieux, sans que la desserte des parcelles par les réseaux ne puisse utilement être invoquée par les requérants, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le classement en zone Ap des parcelles en litige ne peut qu'être écarté. 
 12. En deuxième lieu, les requérants soutiennent que le zonage retenu affecterait le développement des activités agricoles, en tant qu'il ne leur permettrait pas de réaliser de nouvelles constructions sur leurs parcelles situées en centre-bourg. Il ressort toutefois des pièces du dossier, d'une part, que les avis des personnes publiques associées ont été pris en compte par les auteurs du plan, d'autre part, que l'implantation des zones agricoles a été déterminée sur la base de réunions avec les exploitants agricoles. Le rapport de présentation précise en effet que " Les zones A ont été´ définies sur la base de la réunion de consultation des exploitants agricoles qui ont identifiés dans un premier temps les bâtiments destinés a` l'activité´ agricole et qui font l'objet d'un zonage A afin d'autoriser leurs évolutions (objectif 1.4 du PADD : maintenir le dynamisme économique de la commune) ", et que " lors de la réunion de consultation des exploitants agricoles, les parcelles identifiées pour recevoir des projets de construction destinées à l'activité agricoles, et qui ne sont pas concernées par une zone de protection ou par des risques, ont également été zonées en A, conformément à l'objectif 2.1 du PADD " Valoriser les paysages agricoles de a commune " ". Ainsi, à l'issu de la réunion du 8 janvier 2016, les agriculteurs ont émis des propositions pour l'implantations des bâtiments agricoles et l'ouverture de zones A, visant notamment des parcelles situées en périphérie de bourg. Une zone a en ce sens été créée en périphérie ouest du bourg, d'une superficie d'environ 13 hectares, et certaines parcelles du centre bourg ont été classées en zone A afin de respecter le tissu urbain existant, et notamment la présence de hangars agricoles. Au demeurant, le Parc Naturel Régional du Gâtinais Français (PNRGF) souligne dans son avis que " le zonage appliqué aux espaces agricoles propose une différenciation entre les zones constructibles et d'autres zones inconstructibles, ce qui permet d'avoir pris en compte les besoins des agriculteurs tout en préservant les paysages ". Ainsi, l'objectif de préservation agricole est pris en compte par le plan. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 13. En troisième et dernier lieu, les requérants soutiennent que le classement de parcelles en zones agricoles en périphérie ouest du centre-bourg serait contraire à l'objectif 1.2 du PADD ainsi qu'à la Charte du PNRGF, du fait de l'étalement urbain engendré. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation et de l'OAP n°2, que si cet objectif vise à contenir l'étalement urbain, les auteurs du plan ont souhaité maintenir une harmonie du paysage agricole par la mise en place de règles d'implantations raisonnées des bâtiments agricoles. Ainsi, en compatibilité avec la charte du Parc naturel régional du Gâtinais français, une zone unique a été définie par les agriculteurs pour l'implantation de nouveaux bâtiments, le reste des parcelles déclarées à la PAC ayant été classé en zone agricole inconstructible. En outre, si les requérants soulignent l'éloignement de cette zone, la nécessité de déplacements importants et les risques de vol, ces circonstances, à les supposer alléguées, sont sans incidence sur la légalité du plan d'urbanisme. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. et Mme A doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 15. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Aux termes de l'article L. 911-3 du même code : " Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet ". Le présent jugement, qui rejette les conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée, n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions précitées ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées. 
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 16. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation ". D'une part, ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Prunay-sur-Essonne, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par les requérants. D'autre part, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. et Mme A une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Prunay-sur-Essonne sur le fondement des dispositions précitées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée. 
 Article 2 : M. et Mme A verseront à la commune de Prunay-sur-Essonne une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme B et C A et à la commune de Prunay-sur-Essonne. 
 Délibéré après l'audience du 27 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Descours-Gatin, présidente, 
 M. Fraisseix, premier conseiller, 
 Mme Kanté, première conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juillet 2022. 
 La présidente-rapporteure, 
 signé 
 Ch. Descours-Gatin 
 L'assesseur le plus ancien, 
 signé 
 P. Fraisseix        La greffière, 
    signé 
 B. Bartyzel 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.