TA69 · JU 5ème chambre — 15 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistré les 20 septembre 2019 et le 9 mai 2022, M. B E, représenté par Me Bapcérès, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler : 
 - la décision du 18 avril 2019 par laquelle le président de la métropole de Lyon lui a infligé une amende administrative d'un montant de 354 euros, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 10 juin 2019 contre cette décision ; 
 - l'avis des sommes à payer valant titre exécutoire émis le 10 mai 2019 en vue du recouvrement de la somme de 354 euros correspondant à l'amende administrative ; 
 2°) de le décharger de l'obligation de payer l'amende ; 
 3°) d'enjoindre à la métropole de Lyon de lui restituer les sommes recouvrées au titre de l'amende ; 
 4°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon le versement, à son conseil, d'une somme de 1 200 euros au titre des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 Il soutient que : 
 - l'amende a été prise par un agent dont la délégation n'est pas établie ; 
 - il n'est pas démontré que l'équipe disciplinaire a été saisie pour avis, en méconnaissance de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles ; l'instance de médiation ne constitue pas l'équipe pluridisciplinaire ; en tout état de cause, l'avis rendu par cette équipe est irrégulier dès lors qu'elle n'était pas régulièrement composée, qu'elle n'a pas été régulièrement convoquée et que la condition de quorum n'était pas remplie ; 
 - l'avis rendu par cette commission ne lui a pas été transmis ; 
 - la procédure contradictoire prévue aux articles L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles et L. 114-17 du code de la sécurité sociale a ainsi été méconnue ; 
 - les bases de liquidation de l'amende ne sont pas précisées ; 
 - aucune amende ne pouvant être prononcée à raison de faits remontant à plus de deux années la décision méconnaît les dispositions de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles ; 
 - la fraude retenue à son encontre n'est pas établie ; 
 - en ce qui concerne l'avis des sommes à payer, l'administration ne démontre pas que le bordereau du titre de recette contesté a été signé ; 
 - l'avis de sommes à payer ne précise pas les bases et modalités de liquidation de la somme réclamée, en méconnaissance de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 ; 
 - le titre exécutoire a été émis en méconnaissance de l'effet suspensif du recours dirigé contre la décision lui infligeant une amende. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 février 2020, la métropole de Lyon, représenté par Me Prouvez (SCP Deygas, Perrachon et Associés), conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 M. E a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 28 juin 2019. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - le jugement n° 1806496 du 17 mars 2020. 
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la sécurité sociale ; 
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné Mme Schmerber, vice-présidente, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 La présidente de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Schmerber, présidente, 
 - et les observations de Me Litzler, substituant Me Prouvez, représentant la métropole de Lyon. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. A la suite d'un contrôle de la situation en novembre 2017 de M. E, bénéficiaire du revenu de solidarité active dans le département du Rhône, les droits de l'intéressé ont été recalculés en raison de l'absence de déclaration de ses revenus placés et des pensions alimentaires versées par ses parents. Par une décision du 22 janvier 2018, le directeur de la caisse d'allocations familiales du Rhône lui a demandé le remboursement d'une somme de 2 710,50 euros, correspondant à un indu de revenu de solidarité active constitué sur la période du 1er juin 2016 au 31 mars 2017. Par une décision du 12 mars 2018, cet indu a été ramené à la somme de 408,69 euros après exclusion de ses ressources de sommes versées par ses parents. Le recours administratif préalable obligatoire formé par l'intéressé contre cette décision ayant été implicitement rejeté, M. E a contesté devant le tribunal administratif le bien-fondé de cet indu. Par un jugement n° 1806496 du 17 mars 2020, devenu définitif, le tribunal a annulé la décision implicite confirmant un indu de revenu de solidarité active constitué sur la période du 1er septembre 2016 au 31 mars 2017 et a déchargé M. E de l'obligation de payer cet indu. 
 2. Parallèlement, par une décision du 18 avril 2019, le président de la métropole de Lyon a prononcé à l'encontre de M. E une amende administrative d'un montant de 354 euros, à raison des faits constitutifs de l'indu de revenu de solidarité active constitué sur la période du 1er juin 2016 au 31 mars 2017. Un avis des sommes à payer valant titre exécutoire a été émis par la métropole de Lyon le 10 mai 2019 pour le recouvrement de cette amende. Par un recours gracieux du 10 juin 2019, le requérant a contesté le bien-fondé de l'amende. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l'administration sur le recours formé par l'intéressé. 
 3. Par la présente requête, M. E demande au tribunal d'annuler, d'une part, la décision du 18 avril 2019 lui infligeant une amende administrative de 354 euros, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux formé à l'encontre de cette décision et, d'autre part, l'avis des sommes à payer émis le 10 mai 2019 en vue du recouvrement de cette somme. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation, de décharge et d'injonction : 
 En ce qui concerne la décision du 18 avril 2019, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux : 
 4. En premier lieu, la décision du 18 avril 2019 infligeant à M. E une amende administrative a été signée par Mme F D, responsable d'unité, qui a reçu délégation afin de signer les actes individuels intéressant les bénéficiaires du revenu de solidarité active, par un arrêté du président de la métropole de Lyon du 24 juillet 2017. Le moyen tiré de l'incompétence qui manque en fait doit être écarté. 
 5. En deuxième lieu, la décision par laquelle l'autorité administrative inflige une amende administrative est au nombre des décisions prononçant une sanction et doit, par suite, être motivée en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Le requérant soutient que la décision du 18 avril 2019 est insuffisamment motivée, les modalités de liquidation de l'amende n'étant pas précisées. Toutefois, la décision attaquée, qui vise l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles, fait référence à un indu de revenu de solidarité active, notifié le 22 janvier 2018, d'un montant initial de 2 710,50 euros constitué sur la période de juin 2016 à mars 2017. Cette décision indique également, d'une part, que l'absence de déclaration par M. E de ses ressources et de son argent placé dans ses déclarations trimestrielles de ressources est constitutive d'une fraude, d'autre part, que l'intéressé a eu la possibilité de présenter ses observations lors de l'instance de médiation métropolitaine du 11 avril 2019. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté. 
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles : " La fausse déclaration ou l'omission délibérée de déclaration ayant abouti au versement indu du revenu de solidarité active est passible d'une amende administrative prononcée et recouvrée dans les conditions et les limites définies, en matière de prestations familiales, aux sixième, septième, neuvième et dixième alinéas du I, à la seconde phrase du onzième alinéa du I et au II de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale. La décision est prise par le président du conseil départemental après avis de l'équipe pluridisciplinaire mentionnée à l'article L. 262-39 du présent code (). / Aucune amende ne peut être prononcée à raison de faits remontant à plus de deux ans ". Aux termes de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale : " I. - () Le montant de la pénalité est fixé en fonction de la gravité des faits, dans la limite de deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale () Le directeur de l'organisme concerné notifie le montant envisagé de la pénalité et les faits reprochés à la personne en cause, afin qu'elle puisse présenter ses observations écrites ou orales dans un délai d'un mois. A l'issue de ce délai, le directeur de l'organisme prononce, le cas échéant, la pénalité et la notifie à l'intéressé en lui indiquant le délai dans lequel il doit s'en acquitter ou les modalités selon lesquelles elle sera récupérée sur les prestations à venir. / (). ". 
 7. D'une part, il résulte de la combinaison de ces dispositions qu'avant le prononcé de la sanction prévue à l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles, l'allocataire doit être informé du montant de la sanction envisagée et des faits qui lui sont reprochés afin qu'il puisse présenter ses observations dans le délai d'un mois. La mise en œuvre de cette procédure contradictoire constitue une garantie pour l'allocataire. 
 8. Il résulte de l'instruction que, par un courrier du 11 mars 2019 notifié à M. E le 15 mars suivant, le président de la métropole de Lyon a informé l'intéressé de ce que, dès lors que l'indu de revenu de solidarité active notifié le 22 janvier 2018, d'un montant de 2 710,50 euros, résultait d'une fausse déclaration ou d'une omission délibérée de déclaration, il envisageait de lui infliger une amende administrative d'un montant de 354 euros sur le fondement de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles. Il l'invitait à faire valoir ses observations écrites et l'informait de la possibilité d'être reçu, accompagné le cas échéant par la personne de son choix, par l'équipe pluridisciplinaire constituée au sein de la métropole, lors de la réunion de l'instance de médiation métropolitaine du 11 avril 2019. En outre, aucune disposition législative ou réglementaire n'exige que l'avis de cet équipe pluridisciplinaire soit transmis à l'allocataire avant le prononcé de l'amende. Au demeurant, il résulte de l'instruction que M. E a pu présenter ses observations devant l'instance réunie le 11 avril 2019, au cours de laquelle sa situation a été examinée. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la procédure contradictoire n'aurait pas été mise en œuvre avant que l'amende administrative d'un montant de 354 euros soit prononcée à son encontre, par la décision du 18 avril 2019. 
 9. D'autre part, M. E soutient que la métropole de Lyon ne démontre pas que l'équipe pluridisciplinaire se serait réunie conformément aux règles de convocation, de composition et de quorum. Cependant, il résulte de l'instruction que les membres de l'équipe pluridisciplinaire, qui a été saisie en application de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles, ont été convoqués pour la réunion du 11 avril 2019. En outre, le procès-verbal de la réunion de l'instance de médiation métropolitaine, qui s'est tenue 11 avril 2019 et au cours de laquelle la situation de M. E a été examinée, comporte outre ceux de son président, les noms, prénoms, qualités et signatures de 4 des 5 autres membres de l'instance. Par suite, à supposer même que les règles de convocation n'aient pas été respectées, M. E n'est pas fondé à soutenir que l'avis de l'équipe pluridisciplinaire serait entaché d'irrégularité. 
 10. En quatrième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles que le président du conseil départemental ne peut sanctionner, par l'amende administrative qu'elles prévoient, que des fausses déclarations ou des omissions délibérées de déclaration ayant abouti à un versement indu du revenu de solidarité active qui s'est poursuivi moins de deux ans avant la date à laquelle il prononce cette amende. 
 11. Il résulte de l'instruction que les faits constitutifs d'une fausse déclaration ou d'une omission délibérée de déclaration ont été révélés à l'occasion de deux contrôles menés par un agent assermenté de la caisse d'allocations familiales du Rhône les 16 octobre et 27 novembre 2017 et consignés dans un rapport d'enquête établi le 4 décembre 2017. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le président de la métropole de Lyon a méconnu la prescription biennale en lui infligeant l'amende administrative en litige. 
 12. En dernier lieu, il appartient au juge, saisi d'une contestation portant sur une sanction que l'administration inflige à un administré, de se prononcer, eu égard à son office de juge de plein contentieux, sur les manquements qui sont à l'origine du prononcé de cette sanction. En vertu de l'article L. 262-52 précité du code de l'action sociale et des familles, une amende administrative peut être infligée à l'allocataire qui a perçu indûment le revenu de solidarité active à la suite de fausses déclarations ou d'omissions délibérées. La fausse déclaration ou l'omission délibérée doit s'entendre comme désignant les inexactitudes ou omissions qui procèdent d'une volonté de dissimulation de l'allocataire caractérisant de sa part un manquement à ses obligations déclaratives. Lorsque l'indu résulte de ce que l'allocataire a omis de déclarer certaines de ses ressources, il y a lieu d'apprécier si les omissions déclaratives révèlent une volonté manifeste de dissimulation ou, à l'inverse, portent sur des ressources dépourvues d'incidence sur le droit de l'intéressé au revenu de solidarité active ou sur son montant, et de tenir compte de la nature des ressources ainsi omises, de l'information reçue et de la présentation du formulaire de déclaration des ressources, du caractère réitéré ou non de l'omission, des justifications données par l'intéressé ainsi que de toute autre circonstance de nature à établir que l'allocataire pouvait de bonne foi ignorer qu'il était tenu de déclarer les ressources omises. A cet égard, si l'allocataire a pu légitimement, notamment eu égard à la nature du revenu en cause et de l'information reçue, ignorer qu'il était tenu de déclarer les ressources omises, la réitération de l'omission ne saurait alors suffire à caractériser une fausse déclaration ou une omission délibérée. 
 13. Il résulte de l'instruction que l'indu de revenu de solidarité active mis à la charge de M. E pour la période du 1er juin 2016 au 31 mars 2017 a pour origine la prise en compte, au titre de ses ressources, d'argent placé que l'intéressé n'a pas mentionné dans ses déclarations trimestrielles de ressources. Il résulte du rapport d'enquête établi le 4 décembre 2017 que M E était titulaire de neuf comptes bancaires et épargne auprès de trois banques différentes et qu'il disposait de capitaux placés pour un montant total de 81 925 euros en juin 2016, 79 625 euros en septembre 2016, 78 525 euros en décembre 2016 et 79 525 euros en mars 2017. Pour contester le bien-fondé de l'amende prononcée à son encontre, M. E se borne à soutenir que l'amende manque en fait. Toutefois, il ne pouvait légitimement ignorer, au regard de la nature de ces sommes, de leurs montants et de leur régularité, qu'elles devaient aussi être déclarées comme des revenus, notamment dans la rubrique " argent placé " du formulaire de déclaration trimestrielle de ressources. Compte tenu de la nature des ressources ainsi omises, de l'information dont disposait l'intéressé, de la présentation du formulaire de déclaration et du caractère répété de ces omissions, les faits qui sont reprochés à M. E présentent le caractère d'une fausse déclaration dans le but d'obtenir indûment un droit au revenu de solidarité active. Par suite, le président de la métropole de Lyon pouvait lui infliger une amende administrative en application des dispositions précitées de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles. 
 En ce qui concerne l'avis de sommes à payer émis le 10 mai 2019 : 
 14. En premier lieu, aux termes de l'article L. 100-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Au sens du présent code et sauf disposition contraire de celui-ci, on entend par : / 1° Administration : () les collectivités () ". Aux termes de l'article L. 111-2 dudit code : " Toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l'adresse administratives de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de traiter l'affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées () ". Aux termes de l'article L. 212-1 de ce même code : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ". Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction en vigueur à la date de l'émission du titre en litige : " () 4° () une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. L'envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l'adresse qu'il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l'établissement public local ou au comptable public compétent vaut notification de ladite ampliation (). Lorsque le redevable n'a pas effectué le versement qui lui était demandé à la date limite de paiement, le comptable public compétent lui adresse une mise en demeure de payer avant la notification du premier acte d'exécution forcée devant donner lieu à des frais. En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. () ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur. 
 15. En l'espèce, la métropole de Lyon produit le bordereau journal n° 944 du 10 mai 2019 comprenant le titre exécutoire litigieux qui comporte la signature de Mme C A, responsable de service de gestion financière de la métropole de Lyon, qui bénéficiait d'une délégation de signature à cet effet par arrêté n° 2017-07-24-R-0620 du 24 juillet 2017 du président de la métropole de Lyon. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'absence de signature du bordereau de titre de recettes doit être écarté. 
 16. En deuxième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 visé ci-dessus : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 
 17. En l'espèce le titre exécutoire contesté porte les mentions " Amende indu RSA - 06/16-03-17 - Instance du 11 avril 2019 ". En lui-même, ce titre ne comporte donc pas une indication suffisamment précise des bases de liquidation de la somme réclamée à M. E. Cependant, il résulte de l'instruction que, par un courrier du 18 avril 2019, soit antérieurement à l'émission de ce titre, le président de la métropole de Lyon a informé le requérant du montant de l'amende administrative prononcée suite à l'instance de médiation du 11 avril 2019, d'un montant de 354 euros, à raison des omissions délibérément commises ayant conduit à un versement indu de revenu de solidarité active du 1er juin 2016 au 31 mars 2017. Dans ces conditions, le titre exécutoire attaqué, qui faisait implicitement mais nécessairement référence à ce courrier du 18 avril 2019, doit être regardé comme comportant une indication suffisante des bases de liquidation de la somme réclamée. 
 18. En dernier lieu, aucune disposition législative ou règlementaire ne prévoit un effet suspensif des recours formés à l'encontre des décisions du président du conseil départemental prononcées sur le fondement de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles. Dans ces conditions, M. E ne peut utilement soutenir que l'avis de sommes à payer du 10 mai 2019 aurait été émis en méconnaissance de l'effet suspensif s'attachant à son recours gracieux formé le 11 juin 2019. Au demeurant, le requérant n'a introduit de recours à l'encontre de la décision du 18 avril 2019 lui notifiant l'amende administrative que le 11 juin 2019. Il ne résulte pas non plus de l'instruction que l'amende administrative ait fait l'objet d'un recouvrement de la part de la métropole de Lyon. Dans ces conditions, M. E n'est pas fondé à soutenir que l'avis de sommes à payer contesté a été émis en méconnaissance de l'effet suspensif prévu par l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles. 
 19. Il résulte de ce qui précède que M. E n'est pas fondé à demander l'annulation du titre exécutoire émis le 10 mai 2019 par le président de la métropole de Lyon tendant au recouvrement de la somme de 354 euros correspondant à l'amende administrative prononcée à son encontre le 18 avril 2019. 
 20. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées. En conséquence, les conclusions aux fins de décharge et d'injonction doivent également être rejetées. 
 Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 :  
 21.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la métropole de Lyon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée par M. E au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. E est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B E et à la métropole de Lyon. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juillet 2022. 
 La magistrate désignée, 
 C. SCHMERBERLa greffière, 
 S. RIVOIRE 
 La République mande et ordonne au préfet du Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition, 
 Le greffier,