TA44 · 1ère Chambre — 18 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 juillet 2019 et le 29 octobre 2020, M. C B et Mme D B, représentés par Me Plateaux, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler, d'une part, la délibération du 5 avril 2019 par laquelle le conseil de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de Nantes Métropole en tant que ce plan grève la parcelle cadastrée section VX n° 23 à Nantes d'un emplacement réservé et, d'autre part, les décisions du vice-président de Nantes Métropole du 28 mai 2019 et du 28 juin 2019 rejetant leurs recours administratifs exercés le 10 mai 2019 et le 5 juin 2019 tendant à la suppression de cet emplacement réservé ; 
 2°) de mettre à la charge de Nantes Métropole le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que :  
 - l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme est méconnu et la catégorie dont relève l'emplacement réservé contesté ne peut être déterminée ; 
 - le 1° du même article est méconnu, faute de précision des caractéristiques de la voie à créer ; 
 - l'inscription de l'emplacement réservé n° 6/19 procède d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - elle est entachée d'un détournement de procédure, dès lors qu'il appartenait à l'autorité compétente d'engager une procédure de modification de la ZAC du Champ de manœuvre ou de délibérer sur le programme des équipements publics modifié. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 30 septembre 2020 et le 26 novembre 2020, Nantes Métropole, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. et Mme B le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A de Baleine, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Plateaux, avocat de M. et Mme B, 
 - les observations de M. B, 
 - les observations de Me Vic, avocat de Nantes Métropole. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 17 octobre 2014, le conseil de la communauté urbaine Nantes Métropole a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal couvrant l'ensemble du territoire communautaire et, à cette occasion, a délibéré sur les objectifs poursuivis, sur les modalités de la concertation ainsi que les modalités de la collaboration des communes membres à cette élaboration. Par une délibération du 13 avril 2018, le conseil métropolitain de Nantes Métropole, devenue une métropole depuis le 1er janvier 2015, a arrêté le projet de plan local d'urbanisme métropolitain, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 6 septembre au 19 octobre 2018. Par une délibération du 5 avril 2019, le conseil de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain.  
 2. Nantes Métropole n'a pas fait droit à la demande exprimée par M. B à l'occasion de l'enquête publique, tendant à la suppression de l'emplacement réservé n° 6/19 qui, à Nantes, grève notamment partie de la parcelle cadastrée section VX n° 23 dont il est propriétaire au 61 rue du Bêle. Par un premier courrier, du 9 mai 2019, M. et Mme B ont demandé à Nantes Métropole si la demande ainsi exprimée était " toujours en cours d'instruction ". Le document graphique du plan approuvé le 5 avril 2019 comporte cet emplacement réservé. Par une décision du 28 mai 2019, le vice-président de Nantes Métropole a confirmé le maintien de cet emplacement réservé. Par une décision du 28 juin 2019, il a rejeté le recours administratif exercé le 5 juin 2019 par M. et Mme B et tendant à la suppression du même emplacement réservé. M. et Mme B demandent l'annulation de la délibération du 5 avril 2019 et de ces deux décisions des 28 mai et 28 juin 2019, en ce que le plan local d'urbanisme de Nantes Métropole institue cet emplacement réservé sur cette parcelle cadastrale.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 3. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / () / 4° Un règlement ; / () / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L. 151-41 du même code : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; / 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ; / 4° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit ; / 5° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des servitudes interdisant, sous réserve d'une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. Ces servitudes ne peuvent avoir pour effet d'interdire les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes. / En outre, dans les zones urbaines et à urbaniser, le règlement peut instituer des servitudes consistant à indiquer la localisation prévue et les caractéristiques des voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d'intérêt général et les espaces verts à créer ou à modifier, en délimitant les terrains qui peuvent être concernés par ces équipements. ". L'article R. 151-10 de ce code prévoit que " Le règlement est constitué d'une partie écrite et d'une partie graphique, laquelle comporte un ou plusieurs documents. / () ". L'article R. 151-34 du code de l'urbanisme ajoute que : " Dans les zones U, AU, A et N les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu : / () / 4° Les emplacements réservés aux équipements et installations d'intérêt général en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires. ". 
 4. L'article L. 151-41 du code de l'urbanisme a pour objet de permettre aux auteurs d'un document d'urbanisme de réserver certains emplacements à des voies et ouvrages publics, à des installations d'intérêt général ou à des espaces verts, le propriétaire concerné bénéficiant en contrepartie de cette servitude d'un droit de délaissement lui permettant d'exiger de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu'elle procède à son acquisition, faute de quoi les limitations au droit à construire et la réserve ne sont plus opposables. Le propriétaire reste libre de l'utilisation de son terrain sous réserve qu'elle n'ait pas pour effet de rendre ce dernier incompatible avec la destination prévue par la réservation. L'intention des auteurs de ce document de réaliser cette voie, cet ouvrage, cette installation d'intérêt général ou cet espace vert suffit à justifier légalement le classement en emplacement réservé en application de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme. Un tel classement n'est pas subordonné à la justification d'un projet déjà précis et déjà élaboré de voie ou d'ouvrage publics, d'équipement d'intérêt général ou d'espace vert. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi d'un moyen en ce sens, de vérifier que les choix des auteurs du document d'urbanisme de classer un terrain un emplacement réservé n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et qu'il répond à un intérêt général. En revanche, les dispositions de l'article L. 151-41 ne subordonnent pas l'institution d'un emplacement réservé à la démonstration de l'utilité publique de l'équipement ou installation d'intérêt général auquel est destiné l'emplacement réservé.  
 5. Il ressort des pièces du dossier que le document graphique du plan local d'urbanisme de Nantes Métropole approuvé le 5 avril 2019 grève de l'emplacement réservé n° 6/19 plusieurs parcelles cadastrales situées route de Carquefou ou rue du Bêle à Nantes, notamment une partie de la parcelle cadastrée section VX n° 23 dont les requérants sont propriétaires. Il ressort de l'annexe 4-1-2-3 au règlement de ce plan que cet emplacement réservé a pour destination la création d'une voie et que son bénéficiaire est Nantes Métropole. 
 6. Aux termes de l'article R. 151-50 du code de l'urbanisme : " Dans les zones U, AU, A et N, le ou les documents graphiques font apparaître s'il y a lieu : / 1° Les emplacements réservés aux ouvrages publics délimités en application du 1° de l'article L. 151-41, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires ; / () ". Le 1° de l'article L. 151-41 de ce code distingue les voies et les ouvrages publics. L'emplacement réservé n° 6/19 a pour destination la création d'une voie. S'il relève du champ d'application du 4° de l'article R. 151-34 du code de l'urbanisme, il ne relève pas de celui de l'article R. 151-50. 
 7. Aux termes de l'article R. 151-11 du code de l'urbanisme : " Les règles peuvent être écrites et graphiques. / Lorsqu'une règle fait exclusivement l'objet d'une représentation dans un document graphique, la partie écrite du règlement le mentionne expressément. / Tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu'il en soit disposé autrement par une mention expresse. ". Si la légende du document graphique du plan local d'urbanisme de Nantes Métropole utilise la mention " Emplacement réservé pour projet d'intérêt général ", cette dernière, qui couvre les emplacements réservés mentionnés aux 1° à 3° de l'article L. 151-41 de ce code, n'a ni pour objet ni pour effet d'instituer une catégorie d'emplacements réservés distinctes de celles prévues par l'article L. 151-41. Il suit de là que le moyen tiré de ce que ces auteurs auraient excédé l'étendue de leur compétence en instituant une telle catégorie distincte ne peut qu'être écarté. En outre, la mention de la destination de l'emplacement réservé n° 6/19 est suffisamment précise. Elle établit qu'il est au nombre des emplacements réservés mentionnés au 1° de l'article L. 151-41.  
 8. Il résulte du 1° de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme que, lorsque le règlement d'un plan local d'urbanisme institue un emplacement réservé à une voie, il doit en préciser la localisation ainsi que les caractéristiques. En l'espèce, le document graphique du plan local d'urbanisme de Nantes Métropole, à l'échelle de 1/2000, comporte, de manière précise, l'indication de la localisation de l'emplacement réservé n° 6/19 et permet d'en déterminer l'étendue. L'annexe au règlement indique que cette réserve a pour objet la création d'une voie et indique le bénéficiaire de cet emplacement. Les dispositions du 1° de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme n'imposent pas une description des caractéristiques détaillées de la voie ou de l'ouvrage public envisagé. Il en résulte que le plan approuvé le 5 avril 2019 précise la localisation et les caractéristiques de l'emplacement réservé n° 6/19. Par suite, le moyen tiré d la méconnaissance de ce 1° doit être écarté.  
 9. Il ressort des pièces du dossier que l'emplacement réservé n° 6/19 est inclus dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté du Champ de manœuvre. Cette dernière a été créée par une délibération du conseil métropolitain de Nantes Métropole du 29 juin 2015, qui a également décidé d'en confier la réalisation à la société publique locale d'aménagement Nantes Métropole Aménagement. Par une délibération du 5 octobre 2018, ce conseil a approuvé le dossier de réalisation et le programme des équipements publics de cette zone d'aménagement concerté. Si les requérants font valoir qu'à la suite d'une enquête publique conjointe préalable à la déclaration d'utilité publique du projet d'aménagement de cette zone ainsi que parcellaire, s'étant tenue en 2016, leur parcelle cadastrée section VX n° 23 n'a pas été incluse dans l'état parcellaire et qu'ainsi n'a pas été estimée nécessaire l'acquisition au besoin forcée par voie d'expropriation de ce terrain, cette circonstance ne faisait toutefois pas obstacle à ce que les auteurs du plan local d'urbanisme de Nantes Métropole, exerçant le pouvoir d'appréciation qu'ils tiennent de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, décidassent, sans erreur manifeste d'appréciation, de grever cette parcelle d'un emplacement réservé ayant pour destination la création d'une voie. En outre, contrairement à ce qui est soutenu, cette circonstance n'a pas constitué une renonciation à l'intention de Nantes Métropole de créer une telle voie ni n'est propre à révéler le défaut d'une telle intention. Il en va d'autant plus ainsi que le programme des équipements publics approuvé par la délibération du 5 octobre 2018 comporte la création de voies correspondant à la localisation de l'emplacement réservé n° 6/19. 
 10. Les requérants soutiennent que l'institution par le plan local d'urbanisme approuvé le 5 avril 2019 de l'emplacement réservé n° 6/19 constitue, en réalité, une modification du programme des équipements publics de la zone d'aménagement concerté du Champ de manœuvre, laquelle modification est intervenue en éludant les exigences des dispositions des articles R. 311-7 et R. 311-12 du code de l'urbanisme et constitue, par suite, un détournement de procédure. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que les parcelles grevées de l'emplacement réservé n° 6/19 ont, dès l'intervention de la délibération du 29 juin 2015, été comprises dans le périmètre de cette zone d'aménagement concerté, aucune décision postérieure ne les en ayant retirées et, d'autre part qu'ainsi qu'il a été dit, le programme des équipements publics approuvé par la délibération du 5 octobre 2018 comporte la création de voies correspondant à la localisation de l'emplacement réservé n° 6/19. Il en résulte que le moyen manque en fait et que le projet, au moyen de cet emplacement réservé, de création de voie, n'emporte en tout état de cause aucune modification du périmètre, du dossier de réalisation et, au sein de ce dernier, du programme des équipements publics de cette zone d'aménagement concerté et ne nécessitait ni ne justifiait aucune modification de l'une ou l'autre de ces deux délibérations. Dès lors, le détournement de procédure allégué n'est pas établi. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision attaquée. 
 Sur les frais liés au litige :  
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Nantes Métropole, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement à M. et Mme B d'une somme à ce titre. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par Nantes Métropole au même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme B est rejeté. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par Nantes Métropole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et Mme D B ainsi qu'à Nantes Métropole. 
 Délibéré après l'audience du 20 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. A de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2022. 
 Le président-rapporteur, 
 A. A DE BALEINE 
 L'assesseure la plus ancienne dans l'ordre du tableau, 
 S. THOMAS                     La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne 
 au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui la concerne  
 ou à tous commissaires de justice à ce 
 requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir 
 à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 le greffier