TA44 · 1ère Chambre — 4 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 26 août 2019, le 29 juillet 2021, le 23 décembre 2021 et le 24 août 2022, M. A F, M. C F, Mme G F et M. E F, représentés par Me Allioux, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 24 juin 2019 par laquelle le conseil municipal de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que :  
 -  la délibération du 24 juin 2019 a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;  
 - l'enquête publique a été menée dans des conditions irrégulières, en méconnaissance des dispositions du deuxième alinéa du II de l'article R. 123-13, de l'article R. 123-18 et de l'article L. 123-9 du code de l'environnement, et des obligations déontologiques du commissaire enquêteur, et en raison du caractère incomplet du dossier d'enquête publique ;  
 - le classement de leurs parcelles est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et de détournement de pouvoir. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 octobre 2020, le 13 décembre 2021 et le 18 août 2022, la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, représentée par Me Le Derf-Daniel, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des consorts F le versement de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par courrier du 8 août 2022, les parties ont été informées de ce que le tribunal était susceptible de surseoir à statuer, en application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, en vue de permettre la régularisation du vice tiré de l'irrégularité de la procédure d'enquête publique. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme D, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Allioux, avocat des requérants, et de Me Balloul, avocat de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu. 
 Une note en délibéré, produite pour la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a été enregistrée le 7 septembre 2022. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 20 janvier 2014, le conseil municipal de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a prescrit la révision du plan local d'urbanisme communal couvrant l'ensemble de son territoire. Par une délibération du 11 juin 2018, le conseil municipal a arrêté le projet de plan local d'urbanisme, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 25 mars au 24 avril 2019. Par une délibération du 11 juin 2018, le conseil municipal a rendu applicable au plan les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme. Par une délibération du 24 juin 2019, il a approuvé ce plan local d'urbanisme .  
 2. Le plan local d'urbanisme ainsi approuvé classe en zone en zone 2Aua les parcelles cadastrées section AR n°s 124, 125, 128 et 129 et en zone A les parcelles cadastrées section AR n°s 122, 126 127 et XC 12, 98 et 114. Par la présente requête, les consorts F, propriétaires indivis de ces terrains, demandent l'annulation de la délibération du 24 juin 2019, et à titre subsidiaire, en tant que le plan qu'elle approuve comporte ces classements.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la régularité de la délibération du 24 juin 2019 :  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Selon l'article L. 2121-12 de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / () ". L'article L. 2121-13 du même code dispose : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 
 4. En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. L'obligation d'information mentionnée à l'article L. 2121-13 du même code, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. En particulier, elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.  
 5. Il ressort des mentions du registre des délibérations du conseil municipal, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, comme du document d'approbation du registre des délibérations signé par l'ensemble des conseillers municipaux qui étaient présents lors de la séance du 24 juin 2019 que la convocation à cette séance faisant mention des questions portées à l'ordre du jour a été adressé à chacun des membres le 14 juin 2019, soit dans le respect du délai prévu par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, lequel se décompte de la date d'envoi de la convocation. Il ressort également des pièces du dossier qu'à cette convocation était jointe une note de synthèse explicative ainsi que l'ensemble des documents du plan local d'urbanisme, également mis à disposition des conseillers municipaux avant et pendant la séance. Ces documents ont permis aux membres du conseil municipal de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications du plan local d'urbanisme dont l'approbation était soumise à leur appréciation. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.  
 En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique :  
 6. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". Aux termes de l'article R. 153-8 du même code : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure ". Aux termes de l'article R. 123-13 du code de l'environnement alors applicable : " II. Les observations et propositions du public transmises par voie électronique sont consultables sur le registre dématérialisé ou, s'il n'est pas mis en place, sur le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11 dans les meilleurs délais. / Les observations et propositions du public sont communicables aux frais de la personne qui en fait la demande pendant toute la durée de l'enquête. ".  
 7. S'il appartient à l'autorité administrative de soumettre le projet de plan local d'urbanisme à enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions citées ci-dessus, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 
 8. En premier lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le dossier soumis à enquête publique n'avait pas à comprendre l'étude environnementale réalisée et diligentée par ces derniers à leur seule initiative auprès d'un bureau d'études privé dans le cadre d'un projet d'aménagement de leurs parcelles. Par suite, le moyen tiré de ce que ce dossier soumis à enquête publique ne comprenait pas l'ensemble des pièces exigées doit être écarté. 
 9. En deuxième lieu, il est constant qu'aucun registre dématérialisé n'a été mis en place et la commune ne soutient pas ni même n'allègue que les courriels adressés à l'adresse dédiée pour l'enquête publique auraient été mis en ligne sur son site internet durant la durée de celle-ci. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que 106 personnes sont venues sur place consulter le dossier soumis à enquête publique, que 80 personnes ont présenté des observations consignées dans le registre d'enquête disponible pour l'information du public et que 22 courriers ont été remis ou adressés au commissaire-enquêteur et joints au dossier mis à disposition du public.  Seuls 17 courriels ont été adressés à l'adresse électronique dédiée à l'enquête publique. Or, parmi ceux-ci, neuf avaient pour seul objet la transmission de courriers annexés au registre d'enquête et mis à la disposition du public au cours de celle-ci. Quatre ont eu pour objet des demandes d'information, de précisions ou de rendez-vous, et deux seulement ont présenté des observations de fond quant au projet de classement de parcelles aux lieux-dits de la Maillère et de la Moricière, dont le public n'a pu avoir connaissance au cours de l'enquête. Toutefois la seule circonstance que ces deux courriels d'observations n'ont pas été tenus à la disposition du public ne suffit pas à considérer, dans les circonstances particulières de l'espèce, qu'un tel vice n'aurait pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées ou aurait été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. Il en résulte que, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-13 du code de l'environnement doit être écarté. 
 10. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que plusieurs réunions se sont tenues avant la clôture de l'enquête publique entre le commissaire enquêteur, le maître d'ouvrage et son bureau d'études. Ces réunions avaient pour objet " une mise au point avec le personnel de la mairie pour l'enregistrement des courriers et des mails parvenant directement en mairie " et " le déroulement de l'enquête publique et la participation du public ". Toutefois, contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces seules circonstances ne suffisent pas à elles seules à caractériser un défaut d'impartialité du commissaire-enquêteur, auquel les dispositions du II de l'article L. 123-13 permettaient la tenue de telles réunions. Ce moyen doit, dès lors, être écarté. 
 11. En dernier lieu, la circonstance qu'une visite sur place au village du Port Boissinot a été organisée le 24 avril 2019 de 14h30 à 15h30 par le commissaire-enquêteur accompagné d'un représentant de la commune se soit tenue ainsi après la dernière permanence ouverte au public, alors que le registre d'enquête publique avait été clos ce même jour à 12h30, n'est pas de nature à caractériser une prolongation de l'enquête publique dans ces conditions contraires à l'article L. 123-9 et R. 123-18 du code de l'environnement. Il en résulte que le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté.  
 En ce qui concerne le bien-fondé des classements des parcelles des requérants :  
  S'agissant du classement en zone 2 AUa des parcelles cadastrées section AR n°s 124, 125, 128 et 129 : 
 12. En vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". L'article R. 151-17 de ce code dispose : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". Aux termes de l'article R. 152-20 du code de l'urbanisme : "   Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ". Les zones à urbaniser 1AU correspondent aux zones AU répondant aux conditions spécifiées par le deuxième alinéa de cet article L. 151-20, dont le troisième alinéa couvre le cas des zones à urbaniser 2AU. 
 13. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. 
 14. Il ressort d'une part des pièces du dossier que les orientations stratégiques du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu résident notamment dans le développement maîtrisé et équilibré de l'habitat, d'une part, en privilégiant la création de logements par renouvellement urbain ou par une densification urbaine raisonnée, d'autre part, en préservant et valorisant les milieux naturels et agricoles, afin de réduire de 30 % la consommation d'espace sur l'ensemble du territoire de la commune. En particulier, il ressort des documents du plan local d'urbanisme que la commune entend à court et moyen terme développer en priorité l'urbanisation des secteurs des Grenais, autour des équipements collectifs, du Clos Saint-François et de la rue de la Minoterie, ces secteurs étant couverts par des orientations d'aménagement et de programmation. Elle prévoit également, en matière de gestion et de traitement des eaux pluviales, de préserver les continuités hydrauliques et humides, leurs exutoires et leur milieu récepteur. 
 15. En l'espèce, les parcelle cadastrées section AR n°s 124, 125, 128 et 129 ont été classées en secteur à urbaniser 2AUa du plan local d'urbanisme contesté, correspondant selon son règlement à une zone fermée à l'urbanisation, qui n'est qu'aménageable et constructible à plus long terme qu'à l'occasion d'une modification ou d'une révision du plan local d'urbanisme. Tout d'abord, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir du classement antérieur de leurs parcelles, alors que les auteurs du plan local d'urbanisme ne sont pas tenus par un tel classement. Par ailleurs, il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme que les parcelles en cause, d'une surface excédant un hectare, en périphérie du bourg et à l'état de friches, se trouvent au nord-ouest contigües d'une vaste zone humide. Leur classement est ainsi cohérent avec le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme qui ont entendu, compte tenu de la proximité de cette zone humide et des contraintes qui en résultent, privilégier l'urbanisation d'autres secteurs de la commune, mentionnés au point précédent. En outre, si ces parcelles peuvent être raccordés aux réseaux à proximité, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elles seraient déjà effectivement viabilisées. De plus, il n'est pas établi que les voies ouvertes au public auraient, dans le cadre du plan local d'urbanisme contesté, d'emblée une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, dès lors que les documents du plan local d'urbanisme prévoient que l'urbanisation cohérente de la zone de la Grue soit désormais assurée au moyen de voies d'accès à réaliser sur les emplacements réservés n°s 4 et 5, pour les déplacements routiers comme pour les déplacements doux. Or, la création de tels emplacements réservés ne saurait garantir la réalisation à brève ou moyenne échéance de ces voies.. Les requérants, qui ne peuvent utilement se prévaloir des conditions de desserte de leurs parcelles telles que prévues dans le cadre du précédent plan local d'urbanisme, n'apportent aucun élément de nature à établir que la zone présenterait à la date de la décision attaquée les équipements nécessaires à une urbanisation à court terme. En particulier, la seule circonstance que celles-ci auraient fait partie d'un projet de lotissement couvrant une zone plus étendue, dont le refus de permis d'aménager a été annulé par un jugement du tribunal administratif de Nantes en date du 9 juin 2021, ne suffit pas en l'espèce, eu égard aux motifs de cette annulation, à faire regarder leur classement en zone 2AUa comme entaché d'une illégalité. Dans ces conditions, et eu égard aux partis d'aménagement retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone 2UAa de leurs parcelles serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. De même, ils ne peuvent utilement soutenir que leurs parcelles auraient dû être classées en zone 1UA dès lors qu'il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de rechercher si un autre classement eu été légalement possible, mais seulement de s'assurer que le classement retenu n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 S'agissant du classement en zone A des parcelle cadastrées section AR n°s 122, 126 et 127 ainsi que section XC n°s 12, 98 et 114 :  
 16. D'une part, l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoit que " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 
 17. D'autre part, une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée.  
 18. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause des requérants, qui sont en continuité au sud avec un espace agricole cultivé, présentent les caractéristiques d'une vaste zone humide, l'étude diligentée à leur demande auprès d'un cabinet d'études faisant état du caractère non aménageable de ces terrains en raison de leur caractéristiques hydromorphiques marquées. Le secteur apparaît également dans l'inventaire des zones humides (inventorié en tant que " zone humide diffuse ") effectué en 2014 par le syndicat du bassin versant de Grand-Lieu et la commune. En outre, ces parcelles qui sont pour partie constituées de friches, de sous-bois et pour partie exploitées pour la culture de maïs et de céréales, présentent un potentiel agricole. Dans ces conditions, le classement de celles-ci en zone A, cohérent avec le parti d'aménagement des auteurs du plan local d'urbanisme de limiter l'emprise de l'urbanisation sur l'espace agricole, participe effectivement à la préservation du potentiel des terres agricoles de la commune. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ce classement serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 19. Compte tenu de ce qui précède, il ne ressort pas des pièces du dossier que les classements des parcelles des requérants, cohérents avec les partis d'aménagement retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme et justifiés sans erreur manifeste d'appréciation par la configuration des lieux, serait entaché d'un détournement de pouvoir, qui n'est pas établi. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision attaquée.  
 Sur les frais liés au litige :  
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions présentées par la commune en application de ces mêmes dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête des consorts F est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A F, à M. C F, à Mme G F, à M. E F ainsi qu'à la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu. 
 Délibéré après l'audience du 6 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. B de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 octobre 2022. 
  La rapporteure, 
 S. D        
 Le président, 
 A. B DE BALEINE                     La greffière, 
 L. LÉCUYER  
 La République mande et ordonne 
 au préfet de Loire-Atlantique en ce qui la concerne  
 ou à tous commissaires de justice à ce 
 requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir 
 à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 le greffier 
 N°1909351