TA13 · 2ème Chambre — 4 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 novembre 2019 et le 30 novembre 2021, la société Statim Provence, représentée par Me Lucas, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler le refus implicite d'inscrire à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal de la commune du Paradou la demande de modification du plan local d'urbanisme communal en vigueur présentée par courrier reçu le 1er août 2019 dans les services communaux ;  
 2°) d'enjoindre, à titre principal, au maire de réunir le conseil municipal pour qu'il se prononce, dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard, sur : 
 - la modification du plan local d'urbanisme demandée visant, d'une part, au retour des parcelles d'assiette du permis d'aménager obtenu le 31 janvier 2014 dans le zonage UA3 qui était le leur avant la révision du PLU adoptée le 28 mars 2018, d'autre part, à leur retrait du périmètre de l'OAP Méindray ; 
 - la mise en conformité, une fois décidée la modification demandée du plan local d'urbanisme, de la convention conclue par la commune avec l'EPF le  
 27 novembre 2018 ;   
 3°) d'enjoindre, à titre subsidiaire, au conseil municipal, dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard : 
 - d'adopter la modification du plan local d'urbanisme demandée, visant, d'une part, au retour des parcelles d'assiette du permis d'aménager obtenu le 31 janvier 2014 dans le zonage UA3 qui était le leur avant la révision du PLU adoptée le 28 mars 2018, d'autre part, à leur retrait du périmètre de l'OAP Méindray ;   
 - de se prononcer, une fois décidée la modification demandée du plan local d'urbanisme, sur la mise en conformité de la convention conclue le 27 novembre 2018 entre la commune et l'EPF ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune du Paradou la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761 1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est recevable ; 
 - les réserves émises par le commissaire enquêteur,  qui doivent être regardées comme un avis défavorable, rendent le plan local d'urbanisme adopté irrégulier ; 
 - en tous les cas, le refus de modifier le plan local d'urbanisme est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que ces réserves obligent la commune à la modification du PLU ; 
 - la délibération approuvant le PLU étant illégale pour avoir été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière et pour être incohérente entre PADD et OAP du Méindray, le refus de la modifier a été pris par une autorité incompétente, dès lors que le conseil municipal n'a pas délibéré sur la demande présentée de modifier le plan local d'urbanisme. 
 Par un mémoire, enregistré le 27 octobre 2021, la commune du Paradou, représentée par Me Petit, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à surseoir à statuer dans l'attente de la régularisation du vice qui serait retenu, et en tout état de cause, à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre des frais d'instance.  
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable pour tardiveté, et pour absence de production de la décision attaquée ; 
 - les moyens soulevés à l'encontre de la décision du 28 mars 2018 ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance en date du 27 avril 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au  
 30 mai 2022 à midi. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Busidan, première conseillère, 
 - et les conclusions de M. Terras, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par courrier daté du 30 juillet 2019 adressé à la maire de la commune du Paradou, la société Statim Provence a demandé une modification du plan local d'urbanisme communal relative au zonage et à l'inclusion dans l'opération d'aménagement et de programmation (OAP) du Méindray de parcelles sur lesquelles ladite société avait obtenu le 30 janvier 2014 un permis d'aménager. Par la présente requête, la société Statim Provence demande au tribunal d'annuler la décision implicite de rejet né du silence gardé sur cette demande. 
 Sur les conclusions en annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 153-19 du code de l'urbanisme : " L'abrogation d'un plan local d'urbanisme est prononcée par () le conseil municipal () ". L'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, relatif à la convocation du conseil municipal, dispose que : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour () ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que si le conseil municipal est seul compétent pour modifier tout ou partie du plan local d'urbanisme de la commune, c'est au maire qu'il revient d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal. Par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à la modification du plan local d'urbanisme ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont la modification est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l'hypothèse inverse, il est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l'abrogation des dispositions illégales. 
 3. Il résulte des principes rappelés au point précédent que si la requérante soulève l'incompétence de la maire du Paradou pour rejeter sa demande de modification du plan local d'urbanisme communal, ce moyen n'est susceptible d'être accueilli qu'après examen des autres moyens qu'elle soulève contre la décision attaquée. 
 4. En deuxième lieu, le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger. 
 5. Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir, doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. 
 6. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration. Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 
 7. La requérante fait valoir que la délibération adoptant le plan local d'urbanisme, qui a un caractère réglementaire et dont la décision en litige lui a refusé la modification, a été adoptée sans que les conseillers municipaux aient été informés des réserves émises par le commissaire enquêteur. Toutefois, ce moyen, au demeurant non assorti par la requérante d'un fondement juridique, constitue un vice de procédure qui doit être écarté en vertu des principes rappelés au point précédent. 
 8. En troisième lieu, la délibération du 28 mars 2018 portant approbation du plan local d'urbanisme serait, selon la requérante, entachée d'une erreur de droit, dès lors que le conseil municipal n'aurait pas levé la réserve du commissaire enquêteur, qui tenait au respect d'une décision de justice à venir. Mais, alors qu'il est constant que le commissaire enquêteur a émis un avis favorable et qu'en outre, la décision de justice attendue n'était pas rendue le 28 mars 2018, le conseil municipal n'avait pas à délibérer sur ladite réserve. Par suite, le moyen confusément tiré d'une erreur de droit doit être écarté, la circonstance que la commune n'appliquerait pas la réserve en ne respectant pas son engagement de faire évoluer le document d'urbanisme en fonction de la décision de justice rendue postérieurement à l'adoption de la délibération du  
 28 mars 2018 étant sans incidence sur la légalité de cette dernière. 
 9. En quatrième lieu, si le zonage adopté s'appliquant aux parcelles sur lesquelles la requérante a obtenu un permis d'aménager ne lui permet pas de le mettre en œuvre, cette circonstance n'est pas de nature, par elle-même, à établir que le zonage contesté serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 10. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; () ". L'article L. 151-4 de ce code dispose que : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (). ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". 
 11. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le plan d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 12. Il ressort des pièces du dossier que, dans le cadre de celui de ses trois grands objectifs appelé " Renouer avec ce qui fait le socle du village : son histoire, sa géographie et son environnement naturel ", le PADD a défini six sous-objectifs, parmi lesquels celui de " limiter l'extension de l'urbanisation en complétant le tissu urbain pour redonner sens à l'existant ". Ce sous-objectif comprend lui-même plusieurs orientations, dont celle citée par la requérante consistant à " favoriser des formes urbaines respectueuses de l'identité du village, modernes et compactes avec une densité moyenne de 20 logements par hectare ", mais aussi celle de " limiter l'extension de l'urbanisation, au-delà de l'enveloppe bâtie actuelle en étudiant des possibilités de projets urbains qualitatifs à la marge ". Le document du PLU rassemblant les OAP du PLU indique notamment que, dans celle du Méindray, qui prend place sur un délaissé agricole, " les espaces ouverts de grande taille à l'intérieur des espaces urbanisés peuvent être le support d'un projet de parc public, espace commun interquartier constituant un lieu fédérateur associé à une activité agricole alternative de type agriculture de proximité, jardins familiaux, verger communal, ou prairies ouvertes entretenues par des animaux. Reliés à une trame d'espaces publics cohérente et en dialogue avec le mode d'urbanisation des espaces avoisinants, ces lieux de vie collective de proximité peuvent constituer un véritable projet de quartier et de ville ". Il précise également que le projet d'urbanisation s'appuie sur " la volonté de préserver un réseau d'espaces ouverts variés à l'intérieur du tissu urbain ", qui proposent en même temps " de la constructibilité aux marges des quartiers existants ". Les auteurs du PLU ont ainsi prévu, au sein de cette OAP, des zonages UV, " dévolu[s] aux espaces verts urbains, jardin public, dont la fonction écologique, la qualité paysagère et la vocation récréative ou sportive doivent être préservés afin d'assurer la qualité de vie des citadins ", qui, par conséquent, ne permettent aucune construction de logement. Si la requérante fait valoir que ce zonage comme l'OAP du Méindray ne permettraient pas d'atteindre la densité moyenne de 20 logements par hectare fixée par l'orientation qu'elle cite, il résulte cependant qu'ils sont tout à fait cohérents avec l'orientation du PADD visant à étudier des projets urbains qualitatifs. Dès lors, le moyen, tiré de ce qu'en raison d'une incohérence entre le PADD d'une part, le règlement et l'OAP du Méindray d'autre part, les auteurs du PLU auraient entaché la délibération adoptée le 28 mars 2018 d'une erreur manifeste d'appréciation, doit être écarté. 
 13. En dernier lieu, la requérante paraît soutenir que, dès lors que la délibération du  
 28 mars 2018 elle-même prévoirait sa modification après l'intervention de la décision de justice attendue, le refus de procéder à cette modification entacherait la délibération d'une erreur manifeste d'appréciation. Cependant, le refus de respecter un engagement ou une promesse, s'il peut être de nature à entraîner la responsabilité de la personne publique, est sans incidence sur la légalité de la délibération du 28 mars 2018.    
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante, qui n'établit pas l'illégalité de la délibération du 28 mars 2018, n'établit pas, par suite, l'illégalité du refus implicite attaqué de la modifier et opposé par le maire, lequel était compétent pour prendre ce refus.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 15. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Statim Provence ne nécessite aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées. 
 Sur les frais :    
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la requérante sur ce fondement. Dans les circonstances de l'espèce et sur le même fondement, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la société Statim Provence la somme que réclame la commune du Paradou au titre des frais d'instance. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Statim Provence est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Statim Provence et à la commune du Paradou.  
 Délibéré après l'audience du 16 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Hogedez, présidente, 
 - Mme Busidan, première conseillère, 
 - M. Peyrot, premier conseiller,  
 Assistés de M. Brémond, greffier. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 H. BusidanLa présidente, 
 signé 
 I. Hogedez 
 Le greffier, 
 signé 
 A. Brémond 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier,